现代国家治理体系：基础与建构路径

2015-03-27陈朋

湖北行政学院学报 2015年2期

关键词：现代化体系政府

陈朋

（1.江苏省南通市委党校，江苏南通226007；2.华东政法大学，上海200042）

·政治学研究·

现代国家治理体系：基础与建构路径

陈朋1，2

（1.江苏省南通市委党校，江苏南通226007；2.华东政法大学，上海200042）

现传统国家与现代国家的重要区别之一就在于现代国家治理需要建立在现代化的治理体系基础之上。无论是西方国家的发展经验还是中国自身的历史探索均表明，“政府+市场+社会”构成现代国家治理体系的基础，也是全面深化改革的重要内容。在现代国家治理中，市场是资源配置的决定性因素。但是，单纯依靠市场机制并不能达到资源配置的“帕累托”最优，政府也必须承担起应有的责任，以努力构建和营造适应市场需求的社会秩序。国家与社会之间是一种共赢而非零和博弈关系，良性合作亦是可欲可求的。因而，在市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”之间，还要寻找社会的支持。构建以“政府+市场+社会”为基础的现代国家治理体系是一项复杂的系统工程，但理顺政府与市场的关系、主动放权转变政府职能、提升社会组织的治理能力、坚持不懈地推进法治、充分发挥人民群众的主体作用是最基本的内容。

传统国家；现代国家；治理现代化

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.02.004

对于正处在转型时期的中国而言，现代化是一个富有深刻内涵的话题。面对这一议题，“各种理论流派都试图从不同的视角来解释这一重大的历史时刻的社会实践，而国家治理概念的提出和理论探讨具有深刻的理论意义和现实意义”［1］。所以，在党的十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标以后，人们对于国家治理现代化给予了热切关注。

从其内涵看，国家治理现代化包含治理体系现代化和治理能力现代化。治理体系现代化是治理能力现代化的前提和基础，治理能力现代化是治理体系现代化的集中反映和外在彰显。然而，检视相关研究发现，当前人们较为关注国家治理能力的现代化，而对其治理体系现代化尚未给予应有的重视。事实上，现代化的国家治理能力必然要求构建科学的国家治理体系。唯有科学合理地构建国家治理制度框架，才能有效提升国家治理水平、实现现代国家治理目标。

一、传统国家与现代国家的重要区别：现代化治理体系之有无

人类社会发展表明，面对不断加深的贫富差距和利益分化，迫切需要一种能够超越个人利益、代表公共价值的力量将利益冲突控制在一定范围内。“这种从社会中产生又自居于社会之上并且日益与社会脱离的力量就是国家”［2］（P166）。作为人类创造的一种制度安排，国家肩负着建构政治系统、维护社会秩序、促进公平正义等责任。

然而，自国家产生以后，一直存在着传统国家与现代国家的界分。封建时代的传统国家是由一个个分散孤立、“鸡犬之声相闻、老死不相往来”的家庭及扩大了的家庭――村庄等构成，其公共事务相对较为简单，生产力水平低下，管理目标单一。因而，无论是以皇权为中轴、自上而下形成的、等级分明的“官制”模式，还是以民间力量为基础的“自治”秩序，都能满足基本的管理需求。

新中国成立以后，为了在短期内完成国家工业化和解决贫困落后的经济社会面貌，全能型国家管理成为一种必然选择。政治整合代替社会整合的国家管理体系逐渐形成，这一体系不断地整合人力、财力、物力，集中抓好重点项目建设，并按照预期计划实现了国民经济发展的总体战略。从其结构和运作过程看，这一时期的国家治理体系最鲜明的特征是，依然“采用的是运动式治理，即党和政府通过政治动员自上而下地调动人民群众参与建设的积极性和创造性，对社会急需解决的重大事项进行一种有组织的治理”［3］。对于这种治理体系，有人简约地概括说：“宏观层面政府主导并全面参与的国家政策的推行，中观层面政府控制并间接参与的政策措施的实行，微观层面政府参与社会团体或企事业单位的内部整顿，都以运动式治理方式展开。”［4］

改革开放进程的适时开启带来了中国社会的深刻变革，现代国家由此正式进入人们的生活。“一些在传统国家状态下未曾出现或者说发挥作用的各种非政府组织、社会团体、公民个人等主体开始显现，并且表露出参与公共事务治理的强烈意愿和浓厚兴趣。这些多元主体的出现对国家调整治理方略产生了深刻促动，客观上推动着国家不得不高度重视并积极吸纳新的治理主体”［5］。与此同时，“从政府管理设施所触及和达到的范围来看，政府在今天比以往任何时候都更有力量，但是却不能有效地调节其管辖范围之内的人力和物质资源的配置［6］（P268）。

由此可见，蕴含于传统国家与现代国家之间的重要区别不是别的，而是在于是否具备现代化的治理体系。对于现代国家治理而言，面对复杂的社会问题，再也无法单独依靠自身力量来完成治理任务，而必须抛弃控制导向的思维和行动方式，转而寻求公众、社会组织、利益相关者的合作互动，在多元、持续、互助的框架下动员分散的治理资源，以解决各种庞杂、专业的问题。事实上，现代国家治理中的一些复杂严峻的客观情势已日渐表露出来并昭示出构建现代化治理体系的重要性。如在政治领域，法治意识欠缺、权力腐败严重、公共参与不足、利益集团阻隔等已严重阻碍政治生活的健康发展；在经济领域，市场在资源配置中的决定性作用尚未完全发挥出来，违背“市场理性”的行为时有发生；在社会层面，因“挤压式多层次”社会转型而来的各种矛盾错综复杂地交织在一起，有的甚至以比较激烈、爆发性的形式表现出来；在文化层面，价值观念日渐多元化日渐明显，如何实现传统文化与现代文明的有机交融尚需深入探索；在生态层面，“先污染后治理”所导致的生态危机大大削弱了国家治理的成效。

如何纠正这些问题？根本之处在于积极转换国家治理方略，构建现代科学的治理体系。按照中央编译局俞可平教授的观点，衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有五个标准。首先是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序；其二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位；其三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力；其四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益；其五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调、密不可分。应该说，这个评判标准具有一定的合理性。比如，2014年人民日报社组织评选的治理创新百佳案例，都可见这些标准在当前治理实践中的鲜明体现。

二、现代国家治理体系的基础：政府+市场+社会

无论是西方国家的发展经验还是中国自身的实践探索均表明，国家治理虽然依赖于多重因素，但是从深层次上讲，一个现代化的国家治理体系主要维系于三大要素：政府、市场和社会。实践证明，从早期的公共行政到今天的现代治理，其核心实际上只有一个：不断调适政府与市场、社会这三者之间的关系。市场确实是一部运作精巧的机器，能调节经济社会活动，但它不仅仅是一种资源配置的有效机制，而且也是促进生产力发展和提升发展绩效的优化路径。尽管西方国家的市场经济与社会主义市场经济有其明显的差异，但是对市场之于资源配置效率的积极作用是共通的。亚当·斯密的“看不见的手”的学说是其最直观的阐释。也就是说，市场本身并不具备姓社还是姓资的区别，从本质上讲，它只是一种资源配置方式。基于对市场这一重要性质的积极体认，党的十四大确立了社会主义市场经济体制的目标，并且提出要使市场在国家宏观调控下发挥资源配置的基础性作用。在随后的改革进程中，社会主义市场经济体制的大框架逐渐建立起来并以其生动的实践证明：市场在国家治理中的积极作用是其它机制无法替代的。因而，对于现代国家治理来说，理性的策略应该是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。只有如此，经济社会发展的奇迹才能顺利进入提质增效的“第二季”。

当然，在充分发挥市场积极作用的同时，同样要看到当前市场体系仍然不够完善，尤其是市场本身也存在失灵的风险，单纯依靠市场机制并不能达到资源配置的“帕累托”最优，相反会给市场秩序带来巨大隐患。因此，政府也要承担起应有的责任，以努力构建和营造适应市场需求的社会秩序。换言之，让市场在资源配置中起决定性作用，并不是说市场是万能的、可以把一切都交给市场，更不是主张政府对市场撒手不管。市场的内在阙如决定了政府这只“有形的手”要有效地配合市场“这只无形的手”，才有助于市场的健康发展。这正是在社会主义市场经济发展过程中始终强调政府发挥宏观调控和有效治理的内在机理所在。

之所以强调政府要发挥积极的调控作用，同政府的本质使命密不可分。按照社会契约论的经典阐释，政府产生于人们的权力让渡和授予。因为，人类最初生活在一个无序的自然状态之中。在这种状态下，每个人都是按照自己的意愿来行事，很少考虑别人的需求和感受，彼此之间不存在信赖和互相支持，唯一存在的就是相互对立、相互对峙。无序的自然状态给人们的生产生活带来了无穷的麻烦。因而，人们通过订立契约组建政府，让政府充当中立的“调停人”以应对矛盾和冲突。用卢梭的话说就是，“要寻找一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使得每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从其本人，并且仍然像以往一样地自由”［7］（P19）。政府自此承担起秩序建构的职责。一旦当政府无力承担这个职责或违背授权者的意愿时，授权者便可以限制、改变乃至收回权力。换句话说，“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而是人民的官吏；只要任命愿意就可以委任他们，也可以撤换他们”［7］（P127-128）。政府作为委托者，“必须按照委托人的意愿行使所受托的权力，必须维护个人得以安全地享受他所有的一切”［7］（P138）。政府起源如此，现代国家治理同样如此：充分发挥政府在国家治理中的积极作用是一条永不过时的经验。

然而，市场有其不足、市场机制有其不能解决的现实问题，并不成为政府干预的理由。西方国家的经验表明，“企求一个合适的非市场机制去避免非市场缺陷并不比创造一个完整的合适的市场以克服市场缺陷的前景好多少”。实践经验的启示是，政府植根于社会，社会滋润市场。正确处理好政府和市场的关系，寻求政府与市场的合作，还离不开社会的支持与配合。社会之所以成为必须，乃是因为“社会内部存在的矛盾和冲突可以引入国家干预的必要性，同时也需要强调国家干预调节的合理限度”［8］（P14-16）。更何况，“国家与社会并不是两个完全独立的实体，它们在交换中相互赋权和变更行动边界，国家与社会之间是一种共赢而非零和博弈关系，良性合作是可欲可求的”［9］（P233-234）。所以，国家与社会的良性互动关系，既是现代国家治理的重要基础也是其理想形态。“透过这种互动，双方能较好的抑制各自的内在弊病，使国家所维护的普通利益与市民社会所捍卫的特殊利益得到符合社会总体发展趋势的平衡，从而超越二元对立和单向度思维的零和博弈，走向良性互动的正和博弈”［10］。

由此可见，在市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”之间，还需要寻找一只能够推动二者合作的“第三只手”。一些成功的治理经验表明，社会力量能为市场和政府提供难能可贵的支持和带动。因而，现代国家治理的过程理应探寻政府、市场与社会三者之间良性互动的关系：市场的作用主要体现在对资源配置发挥决定性作用；政府的作用主要是提供公共服务和合适的市场监管；社会的作用则是形成政府和市场的得力助手。从这个意义上讲，党的十八届三中全会明确提出，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，支持和发展志愿服务组织，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，是对现代国家治理体系作出的清晰界定。

三、现代国家治理体系建构的基本路径

“政府+市场+社会”构成现代国家治理体系制度框架的基础，也是全面深化改革的重要内容。当前构建以“政府+市场+社会”为基础的现代国家治理体系是一项复杂的系统工程，但最起码要注意五个层面的问题。

1.正确理顺政府与市场的关系

理顺政府和市场的关系不仅是重大的理论命题，而且与治理的现实需求密切相关。但是，政府和市场的关系，不是简单的谁大谁小、谁多谁少的问题。一种理想的政府和市场的关系形态应该是，有为的政府配之以有效的市场，进而在二者之间形成共生互补的良性关系。因而，要合理划分政府与市场的边界，该是政府的职责范畴，政府不能缺位；该是政府要做好的，政府就应该管好；该是市场发挥决定性作用的领域，就应该解除一切有悖于市场机制的枷锁，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。不能笼统地说政府管得多好还是管得不好，而是要根据具体的领域进行合理区分。比如，在经济竞争领域，政府要主动退出，积极让市场发挥作用，但是在维护秩序、化解风险、提供服务等方面，政府则必须准确到位而不能缺位，要努力掌握预防、化解社会矛盾的主动权。

2.主动放权，转变政府职能

客观而言，建构现代国家治理体系的主要障碍在于思想观念的无形束缚和传统工作模式的行政惯性。不破除这些阻力，终将难以建构现代科学的国家治理体系。基于此，政府主动放权是关键。对此，应该做好“让、放、交”这三大文章：所谓让，就是大幅度减少政府对资源的直接配置，让市场对资源配置起决定性作用；所谓放，就是通过简政放权和优化政府流程，最大程度地减轻政府对微观领域的干预，最大程度地激发社会和市场的积极性和活力；所谓交，就是要划分各自的权责范畴，企业主要是干好市场的活儿，社会组织主要是弥补政府的不足。近段时间，诸多地方都在探索制定权力清单，以形成各具特色的简政放权、转变政府职能的制度体系。应该说，这是坚持“法无授权不可为”、“目录之外无收费”、“目录之内严监管”的积极探索。

3.提升社会组织的治理能力

近年来，各级党组织一直重视社会组织的积极作用，强调要激发社会组织的活力。但现实国情表明，我们必须探索一条富含中国特色的社会组织参与社会治理的创新之路，以最大限度地激发社会组织活力。因此，在打造现代国家治理体系过程中必须高度重视和努力提升社会组织的治理能力。比如，通过革新社会组织发展理念、加大资金扶持力度、加强社会组织内部管理、优化社会组织发展的体制机制、净化外在环境等方面提高社会组织的专业服务能力、自我约束能力以及创新发展能力，进而引导社会组织的良性发展。

4.坚持不懈地推进法治

一切社会中的秩序都有赖于一套共同遵守的制度规则，这套规则就是指引人们行为的法治思维及法治模式。从实践来看，无论是理顺政府与市场的关系，还是转变政府职能，亦或是激发社会组织活力，它们都有一个基本准则，那就是沿着法治的轨道前进，坚持不懈地推进法治。法治既是治国理政的基本方式，也成为现代国家治理体系的灵魂所在。坚持和推进法治，首先需要明确宪法作为国家根本法的权威，将全部国家治理活动都纳入宪法轨道，将宪法看作国家治理现代化的“纲领性”制度。司法是社会公平正义的最后防线，因此，在法治进程中还要以司法机关依法独立公正行使职权创造体制条件并设置高度正当的司法程序为突破口来积极推进司法体制改革。“善法”并不等于“善治”，没有对法治的严格遵循，再好的法律规章也会失去作用。因此，引导人们树立对法律的敬仰和遵循，继而认真抓好法律制度的落实同样重要。

5.充分发挥人民群众的主体作用

群众是历史的创造者，是国家治理现代化的主要依托力量。因而，要在推进国家治理现代化的过程中，充分发挥人民群众的主体作用。发挥人民群众主体作用，首先需要排除公众参与会导致社会不稳定的错误思维。社会稳定、良好的社会秩序是国家治理的重要目标指向。也正如此，一些人片面地将公众参与看作是影响社会稳定的主要因素。实际上，参与是社会稳定的粘合剂，参与可以提供信息沟通的渠道、可以提前释放不稳定的信号，可以形成共识。更何况，转型期的社会稳定不是追求刚性的稳定，而是寻求在互动基础上的稳定。因此，认为公众参与会导致动荡、引致社会不稳定是需要革除的、极其错误的思想。此外，还需要培育良好的公共精神、搭建公共参与平台，以引导和激发公众积极参与国家治理。

［1］徐湘林.“国家治理”的理论内涵［J］.人民论坛，2014，（4）.

［2］马克思恩格斯选集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1972.

［3］邵鹏.国家治理模式演进与国家治理体系构建［J］.学习与实践，2014，（1）.

［4］冯志峰.中国政府治理模式的发展:从运动中的民主到民主中的运动［J］.领导科学，2010，（5）.

［5］陈朋.信任建构：现代国家治理的重要基础［J］.中共中央党校学报，2014，（6）.

［6］［美］鲍威尔，迪马吉奥.组织分析的新制度主义［M］.姚伟，等.上海：上海人民出版社，2008.

［7］［法］卢梭.社会契约论［M］.何兆武.北京：商务印书馆，2005.

［8］邓正来，景跃进.市民社会理论的研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2002.

［9］郁建兴，周俊.在参与中成长的中国公民社会——中国公民社会发展路径的反思与批判［A］.余逊达，赵永茂.参与式地方治理研究［M］.杭州：浙江大学出版社，2008.

［10］董雪兵，余逊达.村民自治中的政府与社会［J］.浙江大学报（人文社科版），2001，（4）.

（责任编辑叶剑锋）

陈朋（1979—），男，湖北黄冈人，江苏省南通市委党校副教授、博士，华东政法大学法学博士后流动站科研人员，主要从事地方政治与社会发展问题研究。