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科技计划项目监督管理模式创新研究——以安徽省为例

2015-03-27刘赞扬聂中生

华东经济管理 2015年12期
关键词:安徽省绩效评价计划

刘赞扬,聂中生

(安徽省科学技术厅 安徽省科学技术情报研究所,安徽 合肥230011)

一、国内外开展科技计划项目监管的特点与经验

(一)国外科技发达国家科技计划项目监督管理的主要特点

国外科技发达国家开展科技计划项目监督管理,具有“预防为主,审查为辅”的显著特征,主要强调对项目实施预防性监管,并辅以在项目完成后进行严格审查。

(1)构建层次分明的科技监管法律法规体制。多数科技发达国家都推行既能保证科学研究独立性又能实现与国家目标相结合的科技计划项目政策,并通过宏观立法予以保障。如《美国竞争法》在第八款中,对科技计划项目监督和评估有关事项做出了相关规定。同时,一些国家还根据不同项目类别,制定了具体实施细则和规章制度。如日本的“产业振兴计划”、奥地利的“工业研究促进基金会”等,都在计划项目确立之前,制定或补充完善相应的法律法规,明确计划目标、优先发展领域和对象、管理运作程序与条例等,并向公众公布从而接受监督[1]。

(2)建立专业化、市场化的多方协同监管体系。科技发达国家多设有专门从事科技管理、具有相关监管职能的部门和机构,进行合理的分工和专业化的监管。注重发挥中介机构和有关专家参与科技计划项目管理的作用,制定规范化的中介组织机构运行规章制度和专家参与科技项目管理的有关规定。如英国政府聘请独立的专业评估机构,建立科技评价评审委员会,对科技项目进行跨部门评估。德国政府在科技计划项目审批过程中,将大部分工作交给中介机构来实施等。

(3)采用公开、高效的科技行政监督方式。坚持公开透明的原则,让信息在阳光下运行,形成舆论监督和社会监督。对科技计划项目实行动态的全过程管理,在所有重要的项目节点上都有相应的管理措施。如美国ATP 计划项目执行中,要求提交一系列季度、年度、中期报告,包括技术报告、商业报告以及财务报告,并组织专家评议,检查项目的执行情况[2]。

(4)完善社会和个人信用体系。建立比较完善的社会信用制度,形成高度发达的信用体系。注重科研人员的道德教育和信誉管理,建立科研人员和单位信誉制度、科学家信誉制度等,严肃惩处违规行为。例如,美国国家科学基金会(NSF)设置总监察长办公室,负责接受举报、投诉并审理NSF 工作人员、同行评议专家、科研人员等违规行为,并在年度报告中将违规行为及处理结果向社会公布[3]。

(二)国内开展科技计划项目监督管理的典型经验

国内科技计划项目监督管理更多地表现为项目绩效管理,主要监管手段和方式有组织开展绩效评价、对科技计划项目进行全过程监管、引入第三方进行评估等。

(1)建立绩效考核指标体系。如内蒙古根据不同项目类型,构建了分别针对创新性研究类项目、科技产业化类项目、科技基础条件平台建设(创新能力建设)项目制定了3 套绩效考核评价指标体系。云南省已连续5年开展科技专项研发资金绩效评价工作,根据各计划项目类别特点,共建立了基础研究、研究开发、成果产业化、条件平台、软科学和人才等6 类指标体系,为客观、科学、公正评估科技项目绩效夯实了基础。

(2)强调计划项目全流程监管。如上海市通过强化信息技术手段的应用,推进科技项目与资金使用的全程网络信息化监管,开发的科技项目管理信息化系统实现了业务流程节点管理、监督查处及时跟踪等多项功能。青岛市在科技计划管理信息系统中专门设置行政监察入口,由科技监察部门全程动态监督计划项目从需求备选到结题验收全过程,确保了科技计划项目公开、公正、高效运行。

(3)引入第三方进行科技评价。如浙江省实行重大科技项目监理制,委托科技中介机构或重大科技专项咨询专家组对项目实施和进展情况、项目资金落实和使用情况、项目完成经济指标和社会效益等进行监督和管理[4]。河北科技评估中心积极承接政府委托事务,大力开展科技计划项目绩效评价工作,邀请多方面专家组成咨询团队,使评价过程和结果具有更高的透明度和更强的公信力。

(4)重视绩效考评结果的运用。如云南省着力推进绩效目标审核与项目立项、绩效评价结果与科技经费安排、绩效目标实现程度与建立科研诚信制度“三个结合”,将项目绩效目标审核作为立项必备条件,根据绩效评价结果确定资金分配,对照绩效目标评价资金使用效果,问题严重的记入科研诚信档案。杭州市每年都编印科技专项绩效评价白皮书,为政府科学决策、财政预算及项目监管提供基础服务。

二、安徽省科技计划项目监督管理的实践与探索

(一)出台专门制度,完善监督机制

“十二五”以来,安徽省科技厅制定出台了《安徽省科技厅重点科技计划项目监督检查与绩效评价暂行办法》、《安徽省科技厅重点科技计划项目绩效评价实施方案》、《驻省科技厅纪检监察部门对省科技计划项目管理的监督办法》等监督检查制度,加强科技计划项目监管。省科技厅和省财政厅联合成立科技计划项目实施及其经费使用情况监督检查工作组,组织项目主管单位、有关技术和财务专家共同开展项目监督检查工作。同时,在省科技厅系统内设立纪检监察联络员,从制度层面上保证了纪检检察部门对项目经费的监管,有力地推动了科技计划项目监管的科学化进程。

(二)找准监管切入点,做到“四个跟着走”

为使监督管理工作更好地切入到科技计划项目实施中,安徽省科技厅提出了“项目跟着需求走、资金跟着项目走、合同跟着资金走、督查跟着合同走”的“四个跟着走”原则[5],大力推进科技计划项目督查工作,有力地促进了科技计划项目的顺利实施,有效扼制了少数地方和部门存在重立项、轻管理,少数项目承担单位存在重申报、轻实施,少数项目配套资金没有足额到位等现象。特别是监督跟着合同走,有效解决了项目合同管理中存在的实施目标不明确具体、项目经费未细化规范等问题。

(三)专项与重点结合,协同开展监督检查

安徽省科技厅与省财政厅紧密合作,联手开展安徽省科技计划项目实施及其经费管理使用情况监督检查与绩效评价,根据不同科技计划项目的特点,开展形式多样的专项和重点督查。如选择有关市(县、区),开展科技计划项目实施与经费管理使用情况的重点抽查工作;通过公开询价的方式选定专业审计单位,随机抽取项目实施审计督查;强化内部审计,形成“两年审一次,一次审两年”的内审制度等。同时,配合省审计厅、邀请省委督察室等,协同开展多方面、多层次的科技计划项目实施与经费管理使用情况的监督检查。

(四)发挥“制度+科技”优势,开展绩效评估

发挥“制度+科技”优势,重视电子监察工作。建立并完善省级科技计划管理信息系统,省级科技项目申报、立项公示、结题验收等整个管理过程实现“一站式”网上管理服务;所有立项科技项目全部实行网上公示并接受社会监督。着重全面推行重点项目与科技奖励网上盲评,有效提高了项目与奖励评审的透明度和公开性。积极推进重大科技计划项目绩效评价工作,把科技计划项目实施情况细化为资金投入、财务管理、预算执行、科技创新产出效益、科技发展等评估指标,实现目标明确、指标科学、分类管理的绩效考核目标。

(五)适应新形势新要求,推进“四个转变”

2014年以来,安徽省委省政府出台了《关于实施创新驱动发展战略,进一步加快创新型省份建设的意见》和《安徽省支持自主创新能力建设实施细则(试行)》等配套文件,对过去科技工作推进、支持、管理和服务方式进行一系列突破性改革。安徽省科技厅积极落实,创造性地提出并推进“四个转变”,即变传统科技评审立项支持为后补助和奖励支持,变科技专项经费切块支持为按市场机制竞争择优支持,变政府组织专家评价为市场化、社会化第三方评价,变科技资源分散分割为共建共享、协同创新[6],督促全面取消行政自由裁量权,进一步加强科技计划项目的监督管理,提高科技经费使用效率。

三、安徽省科技计划项目监督管理中几种代表性模式分析与研究

(一)重大科技项目(专项)监督管理创新模式

(1)当前几种重大项目监管模式分析。“柔性干预”模式,是指对项目执行过程中出现的权力寻租、信息不对称造成的逆向选择等细微迹象或不良行为进行微通道介入,及早处置重大科技项目(专项)中细微迹象与不合理的问题,以弥补监管活动以惩处事故为主的刚性监管[7]。“外科手术”模式,是采取合理手段和方法,对项目监管中发现的问题,以外科手术的方式切出最小化处置窗口,直达病灶并作切除处理,以期以最小代价获得监管的最大成效。“随机漫步”模式,是根据项目实施的规律与特点,随机性地在项目实施过程中的任一阶段进行监管,如在召开中期汇报会或年(季)度总结会时进行现场检查等,以实现对项目实施过程进行及时有效监管目标。“异常点穴”模式,是特别针对项目执行实施过程中出现如阶段使用经费超支、项目完成进度落后等非正常现象后,对症进行重点监管和及时处置。针对可能会出现的严重问题,建立项目执行实施预警机制也非常必要。

(2)安徽省重大科技项目(专项)监督管理创新模式的选择。当前,就安徽省重大科技项目(专项)监管实践而言,处于整体常态下的项目监管主要以“柔性干预”模式为主进行预防与及时纠偏,辅以“随机漫步”、“外科手术”和“异常点穴”模式以达到资源优化与效能提升;对于已经出现重大问题的则采取刚性监管模式,加强对违法、违纪行为的惩处,以实现惩前毖后的功效。在上述四种项目监管模式配合上,可针对具体情况单独或几类组合,以一定的选择准则为基础,从多个待监管项目中抽取样本,对抽取到的项目施以“柔性干预”式监管,提取项目信息,分析项目执行状况。当发现轻微迹象时由监管部门发出警示;当发现存在轻微问题时,启动“外科手术”式监管以最小代价获取最佳效果;当发现重大问题时直接进行刚性监管。将经“外科手术”式监管与刚性监管处置后的项目纳入异常项目类别,启动“异常点穴”式监管,对该项目进行重点监管。对无明显问题的和轻微问题及时整改的项目纳入绩效管理,进入项目执行和常态化监管阶段。

(二)安徽省创业投资引导基金监督管理创新模式

(1)安徽省创业投资引导基金情况。安徽省创业投资引导基金设立较早。2009年3月,安徽省政府办公厅印发《安徽省创业(风险)投资引导基金实施办法(试行)》。根据该办法,安徽省引导基金以独立事业法人形式设立,并成立了省政府分管领导为理事长、省有关部门为成员单位的省引导基金理事会,行使省引导基金的决策管理职责。理事会授权符合资质的事业法人机构作为省引导基金代理机构,签署省引导基金直接参股创业风险投资基金的投资协议和相关法律文件,行使出资人代表权益。此外,理事会采取公开招标方式,由符合资质条件的专业管理机构即受托管理机构,负责省引导基金直接参股基金的参股组建、运行监管、退出回收等日常规范性管理工作。

(2)多方联动合力推进引导基金监管。首先,发挥各类中介机构的监管服务作用。培育一批以律师事务所、会计事务所、资产评估、信用评级以及标准认证、知识产权估值、专业性担保等为代表的中介机构,为引导基金监督评价风险投资基金和风险投资基金监督评价风险企业提供高效信息服务。其次,督促创投公司定期进行信息披露。创投公司在每季度末及年末将编制财务报告和经营情况报告并提交管理机构,在不涉及商业机密的前提下,创投公司采取在报刊、网络等媒体进行公示的方式,对相关投资信息等进行披露,接受社会监督。再次,建立适合引导基金的公共财政考核评价体系。争取将创业投资引导基金纳入公共财政绩效考核评价体系。财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门,按照公共性原则,对引导基金建立有效的绩效考核制度,定期对引导基金政策目标、政策效果及资产情况进行评估[8]。

(三)科技计划项目评估评审和绩效评价监督管理创新模式

科技计划项目的评估评审和绩效评价是项目实施全过程中的重要环节,也是对项目进行直接监管的重要切入点。评审评估与绩效评价工作既紧密相连,又互为参考。评审评估为绩效评价奠定基础,绩效评价为评审评估提供参照。

(1)科技计划项目评估评审监督管理模式。针对安徽省科技计划项目评估评审的特点,重点是建立第三方机构项目评审评估模式。一是在项目评估评审时,要发挥导向功能。围绕本省经济结构和产业结构的总体要求,加强前期调研,充分征求地方和企业的科技需求,面向社会公开征集项目研究方向,并通过专家论证,针对经济、科技和社会发展中的重点、热点和难点问题,设计重大科技项目申报方向指南,集中力量突破一批关键技术、共性技术。二是项目管理部门不直接参与项目评估评审,项目的受理、评估评审采取透明的方式,由项目管理部门委托具备资质的第三方评估机构完成。项目管理部门不得对项目的评估评审过程施加影响,项目管理部门要及时公布是否采纳项目评估机构的评估评审结果,并说明原因。三是建立全省范围专家管理制度。首先对专家的资格进行认定,再对其进行专业分类并对其信誉进行评价,对其每次参加项目评审情况进行记录。在评估评审过程中不能聘请按规定应当回避或者在以往评估评审工作中有不良记录的评估机构或者评审专家。四是加强规章和制度建设。建立相应的管理制度,对项目申请者、项目评审专家、项目管理部门的权利、责任和义务进行规定和约束。

(2)科技计划项目绩效评价监督管理模式。针对安徽省科技计划项目绩效评价监督管理模式的特点,建立项目全程绩效评价管理模式。一是加强科技项目的全程跟踪管理,保证监督管理的有效性。对科技项目进行实时全程跟踪管理,加强项目中期检查,及时了解资金及配套条件落实情况、项目经费使用情况,参加项目研究人员变动情况,项目主要的研究进度,同时协调和处理项目实施中的重大问题,促进项目按时结题。同时,对已验收科技项目的学术影响、经济影响和社会影响建立跟踪制度。二是对科技项目依托单位进行管理绩效评价。依托单位作为科技项目执行的重要管理机构,对科技项目的执行起着直接监督作用。对项目依托单位管理进行绩效评价围绕以下几个方面进行:依托单位对申报项目真实性的审查情况;依托单位对在研科技项目的跟踪管理情况;依托单位本年度科技项目结题验收通过率;依托单位对科技项目经费的管理情况。三是制定规范的项目绩效考核办法。为进一步规范项目的中期检查和结题验收,应制定和完善操作性强、目标明确的科技计划项目绩效考核办法,建立绩效考评制度和重大项目评估报告制度[9]。四是建立网络化项目需求发布、申报、评审、中期检查、结题验收和监管体系。采用网络化的项目全程管理体系,可以大大提高项目管理效率,有利于项目监管部门对项目全程进行全面监督和控制。

四、进一步加强安徽省科技计划项目监督管理的对策与思考

进一步加强安徽省科技计划项目监督管理,应以中央和省关于深化科技体制改革、促进创新驱动战略实施精神为指导,进一步转变政府职能,充分发挥专业机构作用,强化对科技计划项目全流程监管,确保科技计划项目公开、公平、公正组织实施,项目资金使用合理、合规、合法并取得预期效益,为实施创新驱动发展战略、建设创新型安徽提供强力保障。

(一)建立健全安徽省科技计划项目监管法律法规体系

科技计划项目体现国家意志,是为实现国家发展需求目标而设立的,具有重大的社会历史作用。推进科技计划项目实施并强化项目资金监管,应通过宏观立法予以保障。一方面,要建立健全相关法律法规。应从有关立法层面确立整个项目申请、评审、实施、验收等全过程、全方位监管的法律规范和法规要求,明确财政科技计划项目经费使用的原则和监管要求,保证科技计划项目的客观性、公正性、规范性、效率和效益。另一方面,完善配套规章制度。制定落实法律法规的具体实施细则和规章制度,丰富和完善科技计划项目监督管理法律法规体系,如应制定有关科技计划项目监管的目标对象、领域范围、运作程序与监管条例等,并向公众公布,接受监督。

(二)逐步打造专业化、社会化、市场化程度高的多方协同监管机制

进一步推进政府职能转变,逐步打造专业化、社会化、市场化程度高的多方协同监管机制。政府部门作为科技计划项目的制定者和决策者,应独立并超脱于专门的监督组织之上,做到有所为有所不为,突出顶层设计和战略决策这个中心,放手并支持专业机构、社会中介组织、第三方服务机构、各方面专家共同组成多方协同监管体制机制。当前,尤其要重视发挥以科技成果转化服务中心、科技统计与评估中心等为代表的科技机构作用,改造提升他们专业服务能力。在鼓励、支持并积极引导他们参与科技计划项目管理全过程的同时,完善准入机制,授予其监管职能,以提升科技计划项目监管效率和水平。同时,要进一步发挥各领域专家的作用,尊重并支持专家在科技项目监管中的话语权威地位,制定并完善专家参与科技项目监管的有关政策措施及具体操作细则等。

(三)重点提升以绩效评价为主抓手的科技计划项目监管水平

开展科技计划项目监督管理,发挥项目绩效评价的激励和约束作用,是推进政府绩效管理的着力点和有效抓手。要建立完善的绩效考评制度,助力科技项目绩效考评工作逐步走上制度化、规范化道路。要构建科技项目绩效考评数据库,可在科技计划项目管理系统升级改版中,开发实现项目绩效考评数据提取、实时跟踪、动态监控等功能,实现日常监管工作网络化管理。要建设一支专业化的绩效考评团队,可由政府项目管理业务骨干、科研机构、高等学校的有关专家、科技咨询服务机构的专业人士以及有关企业的技术骨干和管理人才等组成。此外,还应积极开展绩效考评相关知识宣传,加强培训机构准入机制、资格认证等规范化管理,营造良好的绩效管理软环境,发挥绩效考评结果多维度运用的最大效能[4]。

(四)探索开展社会化、市场化评估服务科技计划项目全流程监管

科技计划项目评估贯穿于科技计划项目监管各个环节,要通过立法保障科技评估的效力,提高评估的层次和独立性。应遵循政府出资但不主持的原则,做到出资人和执行者相分离以保证评估的公平性和合理性。要探索决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,积极开展社会化和市场化评估,政府不再直接组织科技评估,而是采取委托或招标购买服务的形式由民间营利性与非营利性科技中介服务机构承担,逐步形成独立于政府之外、专业评估能力强的第三方评估队伍。要探索建立科技评估认证与从业资格认定制度,对从事科技评估活动的中介组织进行规范,对评估人员进行资格认定。

(五)着力推进信息公开,促进科技计划项目监管公开透明运行

要坚持科技计划项目监督管理公开透明的原则,依法向社会公众公开科技经费的计划、申报过程、预算结果和项目的批准情况等,以保证科技计划项目执行过程中的公开、公平、公正。应继续完善公开透明的运行机制,尤其是要公开科研经费的管理使用情况,加大监督问责力度,对违规人员、单位进行严厉追责惩处。要建立健全科技信用评估体系,加强科技计划项目信用体系建设,健全科研诚信制度。围绕科技计划项目实施全过程建立科研信用档案,对信用记录和评价良好的个人及机构,可给予一定奖励;对失信或违规规约的个人和机构,除给予相应处罚外,还要建立“黑名单”,对其加强监管。此外,要通过建立科研人员和单位信誉制度等,强化科研人员的道德教育和信誉管理。

[1]郑敏,王剑辉,苏振新. 国外相关国家公益性项目管理模式及特点研究[J]. 中国矿业,2014(4):27-28.

[2]伍慧春. 国家科技项目监理机制运行存在的问题与对策[J]. 科技进步与对策,2009,20:10-11.

[3]田荣斌. 对政府科技计划项目管理研究的初步思考与若干建议[J]. 科技管理研究,2006(7):2-3.

[4]刘晶晶. 国内外科技项目绩效考评研究及对安徽省的借鉴[J]. 科技和产业,2014(10):170-171.

[5]聂中生. 提升督查科学化水平,促进自主创新有更大作为[J]. 安徽科技,2013(2):10-11.

[6]谭海斌. 深化科技体制改革,促进创新安徽建设[J]. 安徽科技,2015(1):5-6.

[7]史安娜,武琳,冯楚建. 公共财政投入重大科技项目监察模式创新研究[J]. 中国科技论坛,2012(4):13-14.

[8]发展改革委,财政部,商务部. 关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见[J]. 中国科技投资,2009(3):27-28.

[9]董莎. 加强重大科技项目管理的对策研究——以宁波市为例[J]. 浙江万里学院学报,2009(9):114-115.

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