我国重大行政决策终身追究制度的路径选择

2015-03-27高丽虹

华东经济管理 2015年12期

高丽虹

（1.安徽大学法学院，安徽合肥230601；2.安徽建筑大学法律与政治学院，安徽合肥230601）

行政决策作为政府管理的重要手段，是政府运行的基石。目前重大行政决策的终身倒查机制不明确，造成这些问题的原因，一方面在于行政追责制度本身发展进程的制约，另一方面在于政府和社会公众各方对于重大行政决策结果的期求值以自身的评价标准为前提，导致多项具体制度的设计无法满足各方的利益需求，造成终身追责制度各执己见。因此，建立我国重大行政决策终身追责机制的路径选择，首先要明确该项制度的历史渊源，探析其设立原因，确定制度设置目的，探寻终身追究倒查机制设置中政府和社会公众的期求状态，从而保证该机制路径选择能为各方主体提供充足的权利保障。

一、研究综述

由于国家政权性质的多样性和政府管理方式的多元化，不同国家行政决策追责模式不同。国外学者对于行政问责已建立相对完善的体系。Jay M.Shafriz 首次提出“行政问责”概念，并在其著作中对于公共政策内容，评估体系等进行分析，对行政问责发展起到推动作用［1］。Terry L.Cooper 指出行政责任具有客观责任和主观责任之分，如何在追责中解决各种权力和利益冲突，同时取得和保持公众的信任是伦理学才能解决的问题，在此基础上他对行政追责模式进行了构建［2］。Nicholas Henry指出美国行政决策有其背景和传统，政府管理在抵制与改进中前进，并通过对于腐败的剖析，说明测评对于减少腐败的作用，达到行政问责目的［3］。B.Guy Peters对于未来政府治理模式进行分析，指出在行政问责的理论基础中符合公共利益是解决矛盾的重要途径，提出追责目的［4］。Janet V.Denhardt 指出建立新公共管理方式，并比较在不同管理模式下，所承担的行政责任与追责的不同，指出在民主基础上进行行政追责［5］。结合相关资料，国外学者的研究主要集中在以下四个方面：第一，行政问责的理论基础，指出只有在公共利益，民主等原则基础上的建立追责才符合行政伦理学和公众期求。第二，行政追责内容，分析通过各种技术手段获得材料，进行测评，从而确定追责内容。第三，行政追责的实施路径。通过立法机构、司法机构、政府部门、调查委员会等机构实施行政问责制度［6］。

我国行政追责机制研究近20年刚刚兴起，其研究主要集中在以下几个方面：

（1）追责主体研究。明确追责主体是我国行政问责制度的重要组成部分。程样国认为要进行我国行政管理体制改革，建立从官员作为问责主体到官员成为问责的对象，从系统内部追责到多元化追责主体的完整体系。高亮认为参考我国人民陪审制的做法建立人民问责团，问责团作为主体有效具体实施对行政决策的监督。范茹平指出同体问责向异体问责发展是历史必然，是创新政府管理方式的改革。朱波也指出完善同体问责发展异体问责是我国行政追责主体发展的方向。

（2）行政问责监督机制研究。目前多数学者认为，决策权是一个国家公权力的重要体现，需要对其监督制约，而完善权力监督制约机制的首要之举，是实现决策法治化。作为“将权力关进笼子”的关键之举，其具有源头作用。从源头将其规范制约，能有效遏制腐败蔓延［7］。陈国权指出：“建立权力监督制约制度是反腐斗争之必须，权力本身作为主导资源配置的稀缺资源，严防其寻租现象，需要通过秩序的建设完成对权力的制约，通过对决策权、执行权、监督权的调整，建立规范的权利制约监督机制。”［8］行政决策的法治化成为权力制约监督机制的利器，加强行政决策程序建设，加大问责机制力度，是缓解社会矛盾，提高社会法治程度的必然选择。

（3）追责立法研究。周叶中认为目前追责依据是地方性法规规章和党内文件，缺乏统一系统的法律体系，使得追责机制运行不畅，需要健全国家法律，建立问责主体依法问责的科学系统体系，为最终确定问责程序、责任类型和责任方式指明方向。王仰文指出重大行政决策追责制度应是完整体系，如若缺乏事实依据和法律体系，责任追究形同虚设，降低了社会公信力，导致腐败和权力寻租现象滋生。

（4）决策程序研究。目前学者对于追责程序并没有明确设定，具体程序可以参阅监督法的相关规定。但通过对决策程序的分析，可以对追责程序的设计起到借鉴作用。目前我国对行政决策程序已有明确规定，罗豪才指出采用座谈会、协商会多方式，广泛征求利益相关主体、立法机关、行政机关、司法机关和社会公众的建议。马怀德指出重大行政决策应内容科学、系统全面，避免群体性事件产生。薛刚凌认为结合渐进决策理论，在具体行政决策过程中逐步建立评估制度和风险防范机制，保障决策制定和执行的科学性。

综上所述，我国对重大行政决策产生程序已有明确规定，但对于追责类型、终身追责实施制度没有明确涉及。从重大行政决策终身追责机制本身来看，所谓终身追究，主要表现在既要在时间上要求对责任承担的长期性，也要在程度上体现严重性和负担性。显然，若不建立重大行政决策的科学追责机制，使其成为公众参与，程序合法的重要领域，将影响其最终的社会接受度，为社会民主和政治文明的实现留下风险和隐患。

二、现状思考

建立重大行政决策终身追责机制是监督体系的重要内容，也是发展社会民主的重要手段。严密的监督体系，从其内涵而言，包括民主和监督两个方面。在民主方面，调动社会公众的参与激情，充分体现协商民主。我国自十六大以来，提出新的民主战略，内容是实现制度民主、程序民主，最终走向法治民主［9］。在监督层面，我国监督体系有内部监督和外部监督之分，通过国家机关自身纠错机制的设置达到内部监督的效果，通过社会公众和其他国家机关的监督从而实现外部监督。对于重大行政决策的终身追责机制而言是内部监督和外部监督的结合。任何社会公众和国家机关通过合法途径均可以提出监督意见，在构建政府管理体制中起到积极推动作用。因此，中国要建立民主社会，实现政治文明，必须健全“行政问责”机制，一是“自我提升”，即提高自身行政决策质量和水平；二是“民主需求”，即社会的民主夙愿。对于正在建设法治政府的中国而言，需要行政决策及追责等程序性规定。正像美国学者约翰.罗尔斯的正义理论就是以程序倾向为特色，他认为公正的秩序是正义的基本要求，而这一切取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现［10］。

网络为加大公众参与，提升决策质量提供了重要媒介。在这样的信息时代，及时反映公众需求，并通过公众参与形成决策互动和监督，将有助于提升决策质量同时促使决策层谨慎决策，通过对重大行政决策的终身追责程序的设置等手段，来纠正决策层通过“垄断”做出决策的行为，从而为决策质量的提升提供一个有序的法治环境［11］。我国目前在重大行政决策终身追究机制构建中有诸多问题需要解决。

（一）重大行政决策认定标准和界限

重大行政决策指对在本行政区域内关系发展全局，专业性强，涉及面广，与国家、社会、公众利益密切相关的事项所作出的决定［12］。该定义从重大行政决策的功用角度进行概念阐释，指出行政决策事项的影响性。也有学者认为行政决策分为一般行政决策和重大行政决策，而对于重大的理解则侧重于涉及面广、成本金额巨大［13］。无论何种定义，对于重大行政决策的认定基本将其作为行政行为的一种类型，而未将其作为一个独立的概念进行规定。因此在认定重大行政决策时不免有模糊之嫌，并且在地方行政程序规定中也各有不同。熊樟林博士谈到重大行政决策的概念提出现阶段有两种替代方案，一种将其作为宣传性理念，将法治化程序纳入每一个行政行为中，而不再设专章另行规定；另一种是采取目录制度，将重大行政决策予以列举［14］。

重大行政决策本身概念已经在理论界和实务界存在，其产生有其必然性，与其在概念是否存在的问题上纠结，不如针对该概念提出以后存在的问题进行分析。由于中央层面并未有该概念的统一规定，导致各地规定标准不一。理论界通常对一种概念的界定采取概括式和列举式并存的方式，采取此种方式：一是针对现存的行为予以明确的规定，给予确定的行为指引；二是为将来存在的情况纳入规定提供可能。正如权利的核心要素“有权力必有救济”中指出任何权力的行使，必须提供一定的救济手段。行政决策是行政权重要的行使方式，重大行政决策更是如此，由重及轻逐步纳入救济，正是我国政府管理方式的重要体现。由此重大行政决策的认定标准和界限在社会发展中并不是非解决不可的难题，它们是法治政府发展的过程中针对现状所采取的一个过渡概念，随着政府管理方式的深入改革，其外延不断产生新变化。

（二）重大行政决策终身追责程序的设置

当前，重大行政决策终身追责机制已成为政府管理改革中最关键领域。权责一致，是责任政府的核心。追责机制程序该如何设置，这是目前追责机制的困境。一项程序设定包括启动阶段、运行阶段和结束阶段。首先，追责程序如何启动，由谁启动，这在程序设置时需要深入分析。公民行使申诉控告监督权还是政府自身启动？在启动过程中，公民的身份界定问题，公民是与重大行政决策相关的利害关系人还是普通公民？其次，具体倒查程序如何，倒查时需要的资料支撑通过何种方式获得？此种情况下，可能会涉及主要负责人的档案资料，行政决策程序的笔录等。倒查程序与决策程序是否健全密切相关，决策程序的非法，直接导致倒查程序无法开展。最后，执行程序问题。重大行政决策的责任倒查机制最终涉及责任承担和执行，最终责任的承担者往往任职，调职或者退休。如何对他们进行执法，需要在具体制度的设计进行考虑。网络时代，对于档案的留存方式发生了新的变化，这对我们寻求责任承担者提供了便利。在目前利益诉求多样化、社会舆论多元化的大数据时代背景下，在负面舆论、负面消息广泛传播，造成极大的影响下，如何满足各方利益主体的需求，设置公平科学的程序规则给管理者提出了更高的要求。

（三）责任追究主体和对象的确定问题

追责主体，在重大行政决策终身追责机制中起决定作用，是追责机制确立的必要条件。目前我国的实际状况是责任追究主体不明。首先，追责主体是行政系统内部的上级机关。针对此种情况，其优势在于行政机关的上级机关，对于下一级行政机关内部情况，包括职责职权范围，领导人员的任免等都较为熟悉，在追责过程中减少了部分时间和精力的消耗；但其产生的弊端是上下级之间存在部分牵连关系，使责任的追究难以做到客观公正的处理。其次，追责主体是作为第三方的国家机关，如人大或者司法机关。目前人大的行政监督在我国流于形式，其作为我国的最高权力机关，监督权是其职权所在，但在实践中因制度设计等原因其作用有限。对于司法机关而言，由于重大行政决策的终身追责并未纳入行政诉讼，使司法机关没有主动依职权对其进行监督的权利，这也导致司法机关在追责过程中的地位弱化。最后作为第三方的社会公众和舆论媒体，他们作为社会的成员，对国家机关及其工作人员具有提出批评、建议、申诉、控告的权利，但在具体的追责机制中，目前缺乏相应的问责渠道，其实际发挥的作用在于创造舆论环境，对政府施加舆论压力。因此对于追责主体的确定，需要重新确立新思路，进行新的制度构建。

追责对象，是重大行政决策责任承担所指向的对象。在我国目前确定追责对象存在一些问题。首先，各职能部门职权交错，职权界限不清。目前的政府权力清单梳理为解决这个问题打下良好基础。其次，重大行政决策往往是集体决策的结果，追究集体的责任在目前还存在困难。我国行政机关实行首长负责制，但对于集体决策的结果由首长一人负责，难免有失公允。针对此种情况应设置制度专门对行政首长在何种情况下承担何种具体责任做出明确规定。最后，追责对象的职位变动对构建终身追责机制影响巨大。许多领导人由于职务变迁、单位调动等情况，其职权发生很大改变，如何追究他们的最终责任，这是制度设计时需要突出考虑的问题。正如有学者提出“建立双轨型的档案制度，即重大行政决策事项档案和行政领导个人重大行政决策档案”［15］的方式来构建重大行政决策的终身追责制度，为追责对象的确立提供有力的依据。

三、重大行政决策终身追责制度的路径选择

（一）明确重大行政决策终身追责制度理论渊源

任何制度都有其深刻的理论渊源，重大行政决策终身追责制度也不例外。我国是人民主权国家，国家的一切权力属于人民，人民将自己的部分权利让渡给国家，由国家行使。作为国家权力行使者的政府，需将权力置于人民的监督之下，受人民权利的制约。由此重大行政决策终身追责制度应以人民主权作为基础，并在此基础上探寻其他理论渊源。权责一致是重大行政决策终身追责制度的内涵，享有多大权力就应承担多大责任，权利和责任相对应。我国具有“行政主导”的传统，建设法治政府，法治社会，需加强责任承担力度，以适应社会发展需求。

政府主要负责人承担责任并非我国独创。从历史来看，古罗马时代已有国家责任萌芽，“陶片放逐法”是当时责任追究的一种重要体现。随后经历了封建时期国家无责任、资产阶级革命后的有限责任和现代宪政国家的完全责任年代，对于国家尤其是政府要求其承担责任的力度加大，此与卢梭的社会契约论思想一脉相承。国家是特定的主体，国家将人民赋予其权力委托给国家工作人员行使，国家对权力行使的结果负责，并可以对其工作人员进行追责。追责的力度跟享有的权利成正比，享有的权利越大，追究的力度越大，直至重大行政决策的终身追责。

因此重大决策的终身追责制度，与我国历史传统、国际社会行政管理理念接轨。人民主权原则、权责一致原则、国家责任原则、法治原则、正义原则［16］都是其依存的理论基础，在这些理论原则的指引下形成对具体制度设计的指示。

（二）设定统一规范，认定同一标准

重大行政决策的目录范围，在不同的地域认定标准有所区别。终身追责制度是国家行政问责制度的重要组成部分，关系到责任政府的建设，需要确定全国统一的规范，确立同一认定标准。

在我国民主观念迅速发展，公众参与政府决策不断加强的新形势下，预防社会矛盾导致的群体性事件发生，必须建立我国重大行政决策的行政问责制度。一是出台统一的重大行政决策终身追究规范。不同的省份对重大行政决策认定范围可以不同，一旦属于重大行政决策目录范围的事项，则适用此规范。这不但凸显国家对行政权监督重视，而且规范我国的行政问责行为，真正体现国家、体现人民意志的决心。二是确定追责标准。追责标准主要包括关于追责对象的范围，追责事项的具体危害程度，不同的损害等级承担责任的适用等相关事项。对于追责对象范围可以由各省根据具体情况列目录予以确认，统一规范仅作原则性的规定；追责事项的具体危害程度，则需采用客观具体的标准，如损害人群的数量，经济损失的数额等指标来予以明示，避免采用模糊概括性的字眼；不同损害等级承担责任需具体，责任包括行政责任、经济责任和刑事责任等。

（三）明确追责主体和责任承担主体

追责主体是重大行政决策终身追责制度的重要组成部分。目前我国实践中问责主体有五类：人大、政府、法院、政党和其他非权力主体。前四类主体在各自职权范围内按照法律规定追究相关人员的法律责任，但这四类主体存在诸多问题。人大职权范围广泛，缺乏实际的机构专门从事责任追究。政府内部的问责属于系统内部问责，缺乏有效的监督机制。法院问责具有被动性，司法程序的启动需要具备相应的条件。政党问责目前只是对责任人进行党纪的处理，并不涉及其他责任的追究。因此这四类主体作为问责主体存在制度本身的限制。对于其他非权力主体，诸如社团、社会公众、舆论媒体等，这类主体主要承担发现问题的责任，他们是问责启动主体，由于职权原因，他们往往不能承担问责的职责。由谁作为明确的追诉主体，这是实践中需要解决的难题。笔者认为首先加大各类主体问责力度，完善问责程序，使各类主体在实际中能够发挥监督追责作用。其次设立新的机构专门处理问责事务。当问责问题提出后，由该机构审查确定是否属于重大行政决策问责事项，如果属于则进入问责程序。该机构的组成人员可以由政府公务员，法学专家，律师及部分公民构成。通过设立人员库的形式将具有该意向人员进行登记。事件发生后，通过随机抽取的方式确定机构组成人员的构成，对于各种原因不能成为追责主体的人员需书面说明理由。追诉主体的确定是问责机制确立的关键，需要通过相关的规范予以规定。

责任承担主体相对追诉主体来说指向更为明确。目前针对追责对象存在的问题，如集体决策，领导人职务变动等可以通过具体制度的设计予以解决。首先明确重大行政决策程序，严格按照程序要求做出决策，建立完备的档案制度。在决策过程的每个阶段通过记录、确认、签名等方式固定下来。档案按照规定方式进行保存，并采用数码留存等新技术永久保存。其次对于单位领导人设置其事务档案，将其任职内所做的重大决策予以记录存档，并随其人事档案一同流转。该种方式可以避免问责对象不明，责任不清的状况出现。最后遵照有责必究的原则，避免“法不责众”现象。享有的职权和承担的职责相适应，每个决策主体根据过错大小承担相应的责任。

（四）探索重大行政决策终身追责程序制度

程序是公平正义的表现，在探索重大行政决策领域，政府和公众关注焦点在重大行政决策的程序设计中。完善的程序推动作出合理的决策，从而减少追责的产生。追责程序的建立不但使决策更加谨慎科学，而且使整个决策程序更加完备，追责程序是决策程序的重要组成部分。

笔者认为重大行政决策终身追责程序包括启动程序、调查监督程序和处理程序三部分。首先启动程序中，国家机关、社会组织、公民个人都有权对重大行政决策追责提出建议，并提供材料。国家机关专门机构对于该材料进行审查，确定是否进行调查监督程序。该专门机构对于举报材料进行分析求证，决定是否进入下一程序。如果通过诉讼方式进行启动的话，由人民法院进行审查，由法院来启动追责程序。其次在调查监督程序中，通过明确追责主体、追责对象进行调查。在大数据背景下，任何的数据材料都能成为调查监督的证据。此阶段，国家相关部门及应即时公布各种数据，以供公众监督，从而认定重大行政决策危害程度、确定承担责任的大小。这同时要求政府在责任认定中进行责任分级，通过确定的词语决定过错程度，责任大小，避免使用模糊字眼，从而进行准确的责任认定。最后在处理程序中，主要针对在调查监督程序中所掌握的事实依据和证据材料，对重大行政决策的决策人员进行处理，追究其行政责任、经济责任，甚至刑事责任。在该程序中，一方面要保证公务员行使职权的自由度和积极性，另一方面要加大责任承担力度，使责任人能够审慎做出科学的重大行政决策。

在信息全球化、网络大数据时代，我国重大行政决策终身追责制度的构建和路径选择要在世界各国不同的追责制度中显示其本土性、系统性和科学性，必须重视其细节程序建设，并采取多元化监督主体、多举措的调查方式、宽严相济的处理机制，建构有利于我国社会稳定、相对独立、科学、完备的追责制度，推动我国政府管理方式的创新。

［1］Jay M Shafriz. Introducing Public Administration（8th Edition）［M］. New York：Routledge，2012.

［2］Terry L Cooper. The Responsible Administrator：An Ap-proach to Ethics for the Administrative Role［M］.（6 edition）San Francisco：Jossey-Bass，2012.

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