充分发挥社会组织在化解社会矛盾和维护社会稳定方面的积极作用

王焕培

（湖南省社会主义学院，湖南 长沙 410001）

改革开放以来，社会组织得到快速生成和发展，已成为社会建设的重要力量，已成为党联系新的社会阶层的桥梁和纽带，政府加强和创新社会治理的助手，在提供公共服务、反映社会诉求、化解社会矛盾、规范市场主体行为等方面发挥着重要作用。当前，我国正处于经济社会转型的加速期，各种社会矛盾日益浮现，呈现多发性、突发性、群体性、复杂性等特征。在全面建设小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略布局实施过程中，如何充分发挥社会组织在预防和化解社会矛盾的积极作用，为维护社会稳定作出更多更大的贡献，是摆在我们面前的新课题，深入开展这方面研究有重要现实意义。

一、社会组织在化解社会矛盾和维护社会稳定方面能发挥积极作用

一是能最大限度地减少社会矛盾的发生。一方面，社会组织具有安全阀的作用。中国民众的社会心理历来就有不患寡而患不均的心态，经济社会转型加剧了社会分化和阶层差别的扩大，部分人产生了不公平感，有些人自身不一定有利益损失，但对社会有不满情绪。在这样的心态支配下，这些人的心理和情绪得不到及时有效的疏导，正当诉求得不到体制内渠道的积极回应，会产生负面情绪甚至过激行为。情感关怀类等社会组织能搭建了情绪舒展和释放的平台，以情绪的发泄、情感的抚慰和心理疏导，减少社会认同张力，社会矛盾因此而减少。另一方面，社会组织具有对社会矛盾的预警作用。社会组织根植于社会基层，能及时发现、密切关注可能造成社会矛盾乃至冲突的各种倾向性、苗头性的动态信息，通过社会矛盾信息预警和矛盾弱化能够有效地防范社会矛盾发生。

二是能最大限度地降低一般性冲突转化为群体性事件的概率。阿尔蒙德认为，“当一个社会中各种成分缺乏有组织的集团，或无法通过现存的有组织的集团充分表达自己的利益时，一个偶然的事件或一个领袖的出现都可能触发人们蓄积着的不满，并会以难以预料和难以控制的方式突然爆发。”［1］现实中，强势群体具有资源的优势，掌握着话语权和主动权；弱势群体缺乏资源的优势，没有话语权和主动权，且利益诉求表达的渠道不多不畅，且维权成本高。利益冲突中博弈能力的失衡，优势方必然有恃无恐，不会倾向于以沟通、协商的方式解决问题。在弱势群体的权益受到侵害时，往往采取过激行为来弥补博弈能力的不足，达到维权的目的。社会组织能聚合分散个体的声音和力量，以组织的形式表达弱势群体的利益诉求，促使矛盾相关者以理性、平和、沟通、协商的方式解决问题，有助于矛盾解决，避免事态扩大和升级，弱化负面影响。

三是能最大限度地缓解政府作为冲突焦点的压力。市场经济发展为中国经济发展注入了强劲的动力，但市场经济并非万能。有的企业注重自身效益而忽视其他利益相关者的利益，有的地方政府出台的公共政策过多考虑经济性而忽视社会性。目前因缺乏有效的组织途径，民众习惯于向政府直接表达各种诉求，当利益难以满足、问题难以解决时，民众的不满和怨气便指向政府。尽管不同性质的事件维权对象不同，但参与民众却总是倾向于以围堵党政机关、阻塞道路交通等方式，引起政府和社会的关切，促进问题的解决。要扭转这种态势，应当在民众与政府之间构建一个利益冲突的缓冲带，社会组织能发挥这样作用。一方面，社会组织能广泛集中民意民情，及时把分散的公民的诉求汇集起来，通过理性平和的方式传输给政府，为政府决策提供信息，从而提高政府决策的科学性和民主性。另一方面，及时把政府的政策意图、决策依据和对相关问题的处理意见及时反馈给公民，增进公民与政府之间的相互信任，推动政策决策顺利实施。社会组织架设市场主体间协商平台，从源头上预防和减少各种矛盾的发生，有利于社会和谐稳定。

二、制约社会组织在化解社会矛盾和维护社会稳定方面积极作用发挥的因素

目前，社会组织参与化解社会矛盾、维护社会稳定方面还存在诸多障碍，既有政府对社会组织参与公共冲突治理的顾虑，也有社会组织发展和参与社会矛盾治理的制度供给不足，还有社会组织自身社会矛盾化解能力不强等问题。

（一）政府对社会组织参与公共冲突化解存在顾虑

社会组织参与公共冲突的处理，以利益代表者的身份直接介入冲突过程，会对政府行为产生监督和制约，影响冲突各方的利益分配。以政策倡导方式间接介入公共冲突过程，影响有关公共政策走向和决策实施，最终也影响资源分配。社会组织无论以哪种方式介入公共冲突，都会影响政府处理冲突的程序、运作方式和决策。所以，政府会对社会组织介入公共冲突过程产生警惕和防范心理。另外，政府与社会组织在公共冲突治理中的目标有差异。政府处理公共冲突时，以结果和效率为导向，注重平息冲突、严防冲突升级和不良后果的酿成；社会组织处理公共冲突时，注重过程公平和价值维护，注重冲突各方争议的实质、公平解决，致力于实现公共冲突治理后的深层问题解决。社会组织在治理目标上与政府存在差异性，导致政府对社会组织参与公共冲突治理过程排斥，成为社会组织参与公共冲突治理的重大障碍。

（二）社会组织参与社会矛盾化解存在制度障碍

目前，有关规范社会组织的法规还不完善，影响社会组织的发展和功能发挥。一方面，我国现有规范社会组织的法规在体系、内容、衔接等方面还存在缺陷，对社会组织的活动没有明确具体的法律依据，也没有把社会组织纳入体制内民意表达制度中。另一方面，在对社会组织的管理上，设置较高准入门槛，实行双重管理体制。这些制度性障碍使社会组织的发展和参与社会矛盾化解面临诸多困境。一是注册困境。一些社会组织因找不到合适的业务主管单位、达不到准入条件难以在民政部门注册，有的只得到工商部门注册。二是参与困境。工商部门登记注册的社会组织以营利组织的身份开展公益服务活动，造成自身的困境：营利性造成其不能享受社会组织的有关税收优惠待遇，也难以获得国内基金会的资助；公益性造成其实际运营中服务低收费低，营利不足使其面临生存困境，名实不符使其面临法律风险。没有注册的草根社会组织，其行动自由度较高，但由于缺乏政府的认可，开展社会矛盾化解活动面临合法性危机。三是定位困境。一些社会组织出现行政化倾向和商业化倾向，偏离了社会组织的非政府性、非盈利性的属性。

（三）社会组织参与社会矛盾化解的能力不足

一是资金紧张。社会组织参与社会矛盾化解的资金来源主要依靠服务性收费，获得政府补贴、民间捐赠少，抑制了其参与社会矛盾治理的内生动力。二是人才缺乏。目前我国社会组织中人员构成不够合理，专职人员较少，志愿者也很缺乏，又没有合适的激励机制，难吸引人才和留住人才，造成人员的流动性大。三是经验不足。当前，我国社会组织刚刚迈入参与社会纠纷、社会冲突治理的门槛，主要在群体性公共冲突的预防、日常性公共冲突的化解这两个方面发挥作用。但参与社会矛盾治理的社会组织的数量很少、参与的频率较低、参与的方式较简单，参与经验不足，如介入角色的定位、方式的选择、深度的掌控与矛盾相关各方关系的处理技术等都需要不断积累经验。四是社会组织在社会矛盾议题拓展能力和互动合作能力存在不足。各种类型、各个地区的社会组织不会聚焦单一冲突议题，合力化解，也不会将单一冲突议题拓展为多元议题，寻求更加迂回和多样的冲突解决方案。

（四）公众对社会组织的认可程度低

一方面，社会组织的内部治理结构、决策机制、管理制度不完善，政府对社会组织的监管不到位，很多社会组织对于资金流向控制不严，账目不清、丑闻频出，导致公众对于社会组织的信任度很低。另一方面，传统思维定势造成我国公众对社会组织有偏见，目前民间自发的、草根性的社会组织并不被人们所认可，公众对社会组织在维护权益、表达利益诉求方面作用的信任度较低。

（五）统一战线在服务社会矛盾化解的优势和作用未能充分发挥

统一战线在化解社会矛盾、维护社会稳定方面具有人才、参与渠道等优势和独特作用。但目前统一战线在助推社会矛盾化解、维护社会稳定方面的优势和作用未能充分发挥出来。一方面，对体制内各种组织中的党外代表人士开发和利用不够。组织义工性、服务性党外代表人士专家组或服务团参与政府维稳部门有关具体活动未常态化，组织义工性、服务性党外代表人士专家组或服务团走出去为基层政府提供有关服务也未常态化。另一方面，对体制外社会组织党外代表人士开发和利用不够。目前社会组织统战工作较薄弱，有关制度安排不足，统战部门内部未设立专抓这项工作的机构，人大、政协未设立为社会组织党外代表人士反映诉求、参政议政的通道，制约社会组织反映群众诉求、规范主体行为等作用发挥。

三、有效发挥社会组织在化解社会矛盾和维护社会稳定方面积极作用的路径

为了充分发挥社会组织在化解社会矛盾、维护社会稳定方面的积极作用，一方面，需要深化对社会组织参与社会矛盾治理积极作用的认识，为社会组织的发展和作用发挥营造良好的外部环境，并提供必要的支持。另一方面，社会组织在参与社会矛盾化解过程中，要注重提升自身的能力和公信力，逐步获得社会治理主体的认可。

（一）提高认识，把社会组织纳入社会矛盾预防和化解的工作体系之中

党的十八大提出，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障在内的社会管理格局，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成集源头治理、动态管理、应急处置相结合的全方位的社会管理机制。党的十八届三中全会提出，改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，确保人民安居乐业、社会安定有序。因此，各级党委要高度重视社会组织统战工作，促进社会在提供服务、反映诉求、规范行为等作用发挥。各级政府要创新社会矛盾治理机制，变“条块结合、以块为主”［2］为“条块结合，块为主导，社会组织参与、统一战线服务”，把各方面力量整合起来，形成多方协同参与预防和化解社会矛盾、维护社会稳定的大格局。各级人大、政协要搭建和畅通社会组织党外代表人才反映诉求、参政议政的渠道，推动社会矛盾深层次解决。

（二）完善法规，为社会组织参与社会矛盾化解提供制度保障

一要进一步完善社会组织的各项具体法律法规。降低准入门槛，简化审批程序，加强双重管理体制创新，实现登记、备案管理相结合，为规模较小、组织化程度较低、人员较少的社区基层组织提高生存和发展空间。二要制定和完善有关具体社会组织的单行法律。依据分类管理的原则，制定符合社会组织分类特征的专项法规，不仅要对我国社会组织的成立、登记、管理、运营、监督等问题进行规范，而且要对社会组织的体制内政治参与、税收减免、政府采购、社会监督等方面进行规定。三要制定社会组织法。以保障公民的结社自由为宗旨，与现有法律规范合理衔接，保证宪法、行政法规、地方法规、规章的协调配套，明确社会组织的指导思想、管理原则、活动领域和范围、活动准则、权利与义务等，对社会组织的存在和行为予以法律保障。

（三）加强支持，培育和扶持社会矛盾化解类社会组织的发展

一要建立社会组织孵化培育基地。基于当前基层社会矛盾的多发易发的态势，应着重孵化培育社会服务类、矛盾调解类、情绪疏导类、权益维护类社区社会组织，为初创期的社会组织提供免费办公场地、办公设施、小额补助、能力建设、组织架构、战略规划等服务，让他们尽快发育、成长和成熟起来。二要推进专门性基层调解组织的建立和发展。目前，劳动争议、交通事故、医疗纠纷、土地征用、物业管理、城市拆迁、农村承包地调整、消费者权益保护、环境污染等领域的社会矛盾较突出。为此，应重点培育专业性、行业性、权威性的调解组织。三要加大对社会组织的财税扶持力度。在不改变人民调解原有性质和运行方式的前提下，政府通过税费减免、财政转移支付、购买服务等多种形式，提供其生存发展的条件。四要设立社会矛盾化解专项基金。推动建立公共财政转向参与社会矛盾化解的社会组织的奖励资助机制，将专项资金的使用从直接的经费补贴转向以奖代拨，形成有序竞争的激励机制。

（四）完善机制，为社会组织参与社会矛盾化解搭建平台

一要建立资格认定机制。对符合条件的社会组织，维稳部门应授予其以人民调解组织的资格，提高其合法性、知名度和公信力。二要完善信访代理制度。扩大信访代理员的队伍范围，吸纳统一战线党外代表人士进入信访代理队伍，帮助群众协调相关部门解决问题，规范上访行为，防止集体上访演化为群体性事件。三要建立联动机制。在公共冲突的预防和化解工作中，维稳部门要与社会组织建立相互之间的信息交流机制，吸收基层调解组织、权益维护组织、行业协会等社会组织的意见和建议。在冲突干预过程中，行政部门、司法部门还要与社会组织在法律指导、程序对接、效力确认等方面衔接、协调和配合，形成大调解的工作格局。比如，在人民检察院与民间调解的衔接方面，要加强刑事和解与人民调解的衔接；在法院调解与民间调解的衔接方面，推广诉前告知人民调解、诉中委托人民调解、诉后执行和解调解，法院确认行业调解组织、人民调解组织所达成的调解协议的效力；在公安机关与民间调解的衔接方面，要在公安派出所设立人民调解工作室［3］。四要建立人才培训机制。统一战线工作部门要加强对社会组织党外代表人士培训，提供其政治把握能力、参政议政能力、民主监督能力和服务水平。政府有关部门要加强对社会组织专职、兼职和义务工作者的培训，提升其掌握不同情境下应对民间纠纷、社会冲突的不同策略，社会矛盾和冲突预防、管理和化解的方式，与冲突各方沟通的技巧、控制各方情绪等方面的能力。五要加大对维稳部门安排党外代表人士为监察员的力度。统战部门要加强与有关部门的衔接，选择一批法律学者、专家到维稳部门或组织任特邀监察员，促进社会矛盾公平合理解决；要根据社会突出矛盾，坚持自愿、义务为原则，组成专业性党外代表人士专家组或服务团，经常性走出去、走下去开展法律义务宣传、法律援助、公共政策出台的社会矛盾风险评估等活动，为化解社会矛盾、维护社会稳定作出实实在在的贡献。

（五）加强引导和监管，全面提升社会组织的社会公信力

一要引导建立健全的内部管理制度。引导社会组织健全会员大会制度、重大活动报告制度、财务管理制度、换届选举制度、信息公开制度、人力资源管理制度、项目管理制度等，促进社会组织运转的规范性和工作效率提高。二要引导建立规范的工作程序。要引导社会组织围绕受理委托、收集证据、审阅资料、责任评定、拟定调解方案、沟通调解、签署调解协议、履行协议、回访等一系列环节，建立了一套规范操作工作程序。三要引导社会组织在参与社会矛盾治理中把握好角色定位。社会组织以特定群体利益代言人的角色介入到纠纷、冲突过程中，要注意获得特定群体的支持，增强自身参与的合法性，也要注意与纠纷、冲突相对方和冲突管理者的沟通，采取理性的权益维护方式来为特定群体进行利益表达和利益维护，不能以扩大冲突事态、破坏社会稳定为代价。当社会组织以第三方干预者的角色介入冲突过程中时，自身的角色定位为干预主体，而非冲突主体，要以冲突的调解者、协调者、交流促进者、信息提供者等角色出现，通过协调、沟通、促进等行动达到干预冲突过程，促进冲突的化解。四要进一步加大对社会组织的监管力度。强化以年检为核心的信息报告制度，加强行政监督；建立网络、媒体、公众共同参与的公益举报制度，加强对社会组织的社会监督；大力开展社会组织的信用评级制度，推进社会组织的行业自律制度建设。

［1］康晓强.有效发挥社会组织在化解社会矛盾方面的积极作用［J］.教学与研究，2014，（04）.

［2］易承志.社会组织在应对大都市突发事件中的作用及其实现机制［J］.中国行政管理，2014，（02）.

［3］徐晓海.维护社会稳定的新机制：有效的社会管理［J］.吉林大学社会科学学报，2010，（05）.