困境儿童不再无助——未成年人社会保护中心的性质分析及职能完善

徐前权，陈 欢

（长江大学法学院，湖北荆州 434023）

困境儿童不再无助
——未成年人社会保护中心的性质分析及职能完善

徐前权，陈 欢

（长江大学法学院，湖北荆州 434023）

未成年人社会保护中心作为民政部门的下属机构，是救助困境儿童的专门机构，它具有发现、救助和安置困境儿童的完备职能。我国现行的政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的长效救助联动机制为困境儿童获得救助、得到维权和健康成长提供坚实的保障。为促进未成年人社会保护中心更好地适应社会发展，完善未成年人保护的相关立法、建立管办分离的救助机制以及加强未保中心人员配备等措施必不可少。

未保中心；困境儿童；性质；完善

一、问题的由来

2013年发生在南京市的饿死女童案件震惊全国，犯罪人乐某离家两个多月，将自己两名年幼的孩子单独留在家中活活饿死。后调查发现，乐某幼年时就被父母遗弃，丢给长辈，缺乏父母关爱的她14岁便离家不归，16岁后又染上毒瘾。未成年的乐某心理已经严重畸变，最终酿成了她遗弃孩子的悲剧。幼年时代被遗弃的经历使她将自己的悲剧在子女身上加倍复制。可见，对身处困境的未成年人实施保护不仅关系到一代人的健康成长，更是一项惠及子孙后代的工程。因此，联合国在1989年大会上就通过了《儿童权利公约》。

《儿童权利公约》被誉为儿童权利的宪章，是国际社会公认的保护儿童问题最重要的国际公约［1］。其中规定了世界各地儿童①根据《儿童权利公约》，凡18周岁以下者均为儿童，与我国“未成年人”的年龄界定一致。应该享有包括生存权、全面发展权、受保护权和全面参与家庭、文化和社会生活权在内的几十种权利。

未成年人的生理、心理发育均不成熟，缺乏自我保护能力，容易受到伤害。世界各国均为未成年人设有监护权，即使在监护权与亲权相分离的大陆法系国家，对未成年人的保护也涵盖在亲权之中，建立了以承认血缘亲属的天然感情作为保护未成人基础的相关制度。同时，国家也扮演“大家长”角色，当父母或其他监护人不尽责保护未成年人或存在有损未成年人权益情形时，国家则主动站出来承担保障未成年人健康成长的义务，甚至可以直接代替父母行使监护权。当然，不同国家由于历史原因、传统习惯差异而形成了不同的代表国家履行保护未成年人义务的机关（机构），如德国的监护法院在监护权变更中起着极其重要的作用，如果出现法定情形，亲权中的监护被撤销，则可以指定青少年局或者社会为监护人［2］；美国设置了旨在保护儿童权益的“终止父母权利”（terminateparentsright，简称TPR）制度，由儿童福利局在父母不尽监管职责或者损害儿童权利时启动，实现儿童的长久安置［3］。

根据我国《未成年人保护法》43条规定，我国设立有未成年人救助场所和儿童福利机构，为流浪或离家出走的未成年人以及孤儿和无法查明父母或其他监护人的未成年人提供安身之所。随着社会发展，未成年人的困境已经出现新形式，为了更好地适应时代发展，及时消除新出现的损害未成年人权益的因素，2013年5月民政部下达《关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》（以下简称《试点通知》），开始了未成年人社会保护试点工作。未成年人社会保护工作直接推动了未成年人社会保护中心（以下简称为“未保中心”）的成立，在充分吸收现有的救助管理站等救助保护机构成功工作经验的基础上不断探索和发掘新的工作机制创新点，将原有的救助管理职责延伸至困境未成年人的服务中去。

二、未成年人社会保护中心职能及性质分析

随着社会进步，需要国家保护的未成年人已经从孤儿、流浪儿童开始扩展到处于家庭暴力、监护缺失、教育不善或者经济困难等家庭中的未成年人群，主要包括流浪乞讨、失学辍学、留守流动和监护缺失等儿童。这些处于非正常家庭环境下的未成年人容易受到侵害，均可称为困境儿童或困境未成年人，是未成年人社会保护中心工作的重点对象。由于未成年人社会保护工作尚处于试点阶段，各个试点中心均结合本地实际开展具有针对性的保护工作，本文主要以荆州市未成年人社会保护中心的工作为模板开展研究。

（一）未成年人社会保护中心职能

1.未保中心困境儿童的发现功能。通过主动求助、街头救助、外站转入、团体护送、公安护送和群众护送等方式发现困境儿童。荆州市未保中心设立“12355”热线未成年人服务平台，在解答来电未成年人的困惑时及时了解其成长环境，促进未成年人主动求助。未保中心遵循“自愿受助、无偿救助、主动救助”原则积极开展街头救助活动，在街道办的支持下于各社区设立了求助咨询点，入冬后加大街头救助力度，实现救助专用车每日在街头救助。荆州市未保中心长期与其他地区、救助机构保持密切联系与协作，将本市未保中心与其他救助机构的接洽工作制度化，及时办理困境儿童转站工作。充分发挥其他国家机关在工作过程中发现困境儿童的优势，如公安局在治安巡查中发现轻微违法违规或危险人群中的暂无法联系监护人的未成年人，及时将其护送至未保中心；城管局在工作中发现流浪乞讨、突发疾病的未成年人后及时与未保中心联系；扶贫办在帮扶贫困家庭中发现确因经济困难无力抚养未成年人的及时做好未成年人的救助工作。

2.未保中心对困境儿童的救助职能。接待困境未成年人入站后，首先进行需求评估。通过直接交谈、与家庭联系和与流出地相关部门联系等多种方式了解救助困境儿童的家庭背景、身体状况和心理需求等，评估资料应完整、客观和真实，建立可靠的个体需求档案。未保中心开展生活、医疗、心理、法律、教育等多方面的服务。生活和医疗服务主要注意以下几项：按照性别、身体状况安排未成年人的居住，女性受助儿童由女性工作人员提供服务；安全、卫生的饮食制度，尊重少数民族的饮食习惯；为未成年人提供正常的洗澡、理发服务；组织受助儿童开展文体、娱乐活动；建立受助儿童科学合理的作息时间表，恰当管理未成年人生活起居，督促其养成良好生活习惯；未保中心设有专门医疗室，并联系有定点医院，医疗室能保证受助儿童日常小病的医疗和照顾，定点医院则承担受助儿童较大疾病的医疗工作。正所谓“幸福的家庭都是一样的，不幸的家庭各有各的不幸”，困境儿童来自不幸的家庭，或多或少都带有心理伤痕。心理和情感支持服务包括：未保中心积极寻求与高校、心理学会联合建立“困境人员心理援助中心”，建成图像排列心理诊断室、个体心理辅导室、团体心理辅导室、音乐治疗室、宣泄室、心理督导室等，帮助困境儿童获得感情支持、治疗心理创伤。困境儿童的维权救助也是未保中心的重要职能和作用。

3.未保中心对困境儿童服务及管理的延伸职能。未保中心的延伸职能主要指除了直接对未保中心的困境儿童开展各方面救助外的，为保障该项工作更顺利展开的其他外围职能。在民政部门领导下，未保中心积极为困境儿童落实户口，加强与教育部门的联系和沟通，为适龄困境儿童安排学校，及时接受学校教育，促进未保中心的困境儿童尽快融入社会。未保中心加强对街道或乡镇一级的儿童综合服务中心的工作引导，定期由专职人员进行摸底调查和走访，完善检测评估机制。积极鼓励社会力量参与未成年人保护工作，参与国际研究讨论，加强国际交流与合作。未保中心发起成立困境人员救助协会，吸纳有教育、医疗护理、法律、社会工作和心理辅导的背景人员参与其中，建立“类家庭”试点、“预防流浪乡镇行”等救助创新机制，拓展未保中心的服务功能。鼓励社会力量通过救助协会开展捐赠、提供志愿服务等方式参与保护困境儿童。未保中心积极参加“流浪儿童保护国际研讨会”，加强与其他国家同类机构的沟通交流，信息互通、取长补短，不断创新符合实际的工作模式。对于监护不力的父母，未保中心应当进行教育、劝说和监督，加强对返家庭未成年人的回访服务，督促村（居）委会建立随访制度，提高家庭监护能力，一旦发现监护不力情况继续存在或加重，可以向法院提交监护权撤销申请，启动监护权撤销和转移程序。

4.未保中心对困境儿童的离站安置职能。未保中心采取有效保护性管理措施，预防和制止受助困境儿童擅自脱离未保中心。受助困境儿童的离站一般采取监护人领回、护送返乡、安置等方式。对于因监护不善而救助的困境儿童，如果父母愿意悔改，履行监护职责，则由未保中心办理离站手续，建立相关档案，以备回访；对于经济困难和路途遥远的家庭可以提供相应返家路费。对流浪儿童、孤儿等暂时无法查明住址和家属的困境儿童，可以通过救助保护机构照料、社会福利机构代养和家庭寄养等多种方式予以长期安置。期间，应当按规定办理户口登记、就学等手续，保障其基本权利。

（二）未成年人社会保护中心的性质分析

国家对困境儿童的救助保护工作关系到其基本生活权利，也是社会文明进步与否的重要指标。对困境儿童的救助保护工作涉及多个部门，并非某一机构或部门就能完成，是一项考验社会整体水平和能力的综合工程，必须建立政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的长效救助联动机制。市民政局作为救助保护工作的第一责任部门，履行主管职责，加强对未保中心和救助管理站的领导和监督管理。政府各部门要在政府领导下分工负责、相互配合，促进救助保护工作顺利开展。市公安局、城管、综治办、教育局、财政局、发改委、市委宣传部、市法院、检察院等相关部门围绕困境儿童救助保护开展相关配合和协作工作，最大限度保障困境儿童权益。引导、鼓励社会力量广泛参与，建立知名企业社会救助的榜样力量，推动社会积极募捐，营造全社会共同关爱困境儿童的温暖氛围。

在联动机制中，未保中心是困境儿童保护工作的专职机构，承担直接救助工作，发挥着连接各个部门、部门和社会力量之间的中介作用。2013年5月民政部下达《试点通知》后，同年10月，荆州市“流浪少年儿童救助保护中心”正式更名为“荆州市未成年人社会保护中心”。至此，未保中心的工作对象有了新的拓展，对困境儿童的救助范围更加广阔。作为民政部门的下属机构，未保中心依法保护困境儿童的合法权益，修复困境儿童心身伤害，帮助其恢复健康并能够重新融入社会。未保中心坚持未成年人权益优先原则，救助保护和管理监督并重，建立困境儿童的发现、救助和安置机制，并重视困境儿童的预防、成果巩固相结合，力争从源头上治理造成困境儿童的社会、家庭原因。在政府主导下积极吸收社会参与力量，充分尊重受助儿童的合理要求和愿望，通过心理辅导、康复训练和技能传授等方式帮助更好地适应社会发展步伐，更好地融入将来的家庭和社会生活。

三、成功案例

今年13岁的何某某是沙市张家三巷小学五年级的一名学生，她自强活泼、乐观积极，见过她的人很难将她与受助儿童联系起来。可她确实是从救助管理站（现更名为未保中心）走出来的阳光儿童。她印象最深刻的就是幼年时候父亲的暴力和母亲的哭泣，等母亲含泪离家后她就变成父亲拳脚相加的对象。记忆中，5岁时，父亲骗她在长途车站一棵大树下等自己就再也没回来，等了一天一夜的她晕倒在地，被好心人送到了未保中心。何某某在未保中心生活了8年，她的生活起居一直都是未保中心工作人员照顾。虽然未保中心从来没有放弃寻找何某某的父母家人，但是她父母从未出现过。

现在，阳光的何某某是社区“类家庭”中的一员，和其他同龄人一样，她有自己的名字、户口并正接受正规的学校教育。虽然童时的经历会在她心理留下阴影，但是她已经懂得如何调节如何积极乐观地正常生活。她不仅自己努力学习，爱好广泛，还积极参加社区活动、主动帮助身边的人、及时劝导未保中心的其他困境儿童。

这只是未保中心成功案例的冰山一角，从未保中心走出来的心怀感谢、成为我们社会建设力量一分子的受助者不计其数。可以说，荆州市未保中心不仅救助身处困境的儿童，救济他们遭受侵害的合法权益，起着维护社会健康稳定的良好作用，而且也承担着准监护人职责，开展抚养、教育和培养儿童工作，为培养我国健康人才做出了不可忽视的贡献。

四、未保中心职能中存在的问题及完善措施

（一）完善困境儿童救助立法

完善的法律制度是法制社会中每一部门和行业得以健康发展的保障。现有的《未成年人保护法》和各地方设立的条例办法（如《北京市未成年人保护条例》、《湖北省未成年人保护实施办法》）为我国未成年人保护工作提供了切实法律基础和维权保障。但是，目前这些立法和规定都存在操作性不强等缺陷，而且专门针对未保中心救助保护困境儿童的立法尚未出台，造成了实际中支撑未保中心开展救助、维权工作的规定位阶过低、难以有效保障困境儿童合法权益等问题。因此，加强救助、保护的立法工作、提高法律法规的可操作性是当务之急。应当重视未保中心对立法的反哺作用，在对未保中心工作进行充分调研的基础上征求未保中心工作人员的相关立法建议，以提高立法对实践的指导性。

（二）探索试行管办分离的运作模式

目前，我国大多未成年保护救助机构兼具服务和管理功能，既为困境未成年人提供救助服务，自身还承担着包括部门协调、审批考核和建立规章等行政职能，处于管办不分的尴尬境地。在未保护中心仅处于试点阶段的当下，管办不分的机构职能缺陷已经开始显现其局限性。未保中心作为一个专门性救助服务机构将在全国范围进行推广，在发展过程中应当与行政类的管理职能分离。在完善未保中心为困境儿童提供专业服务同时，将未保中心现承担的相关管理职能转移给民政部门其他机构，如可以另设儿童保护局，专门负责未保中心的管理工作。儿童保护局主要承担与公安、民政、妇联等机关机构的协调、行政审批、单独或与其他机关联合发布相应工作指导意见、建立规章制度、对未保中心等未成年人救助保护机构的考核、人事调整等工作。将管理和服务分离后，未保中心等未成年人救助保护机构成为专门的服务机构，可以吸纳义工、社会团体等社会力量提供服务，开创人身照料、心理辅导、接受义务教育等多样化服务项目，力求为困境儿童提供完备的近似家庭的照料服务。儿童保护局作为管理行政机构，对未保中心等未成年人救助保护机构进行工作指导、协调、监督和考核等，实现职能专业化，有利于加强对未保中心等未成年人救助保护机构的规范化管理。

（三）增强未保中心人员配备

未保中心如同一个家庭，是困境儿童生活、成长和接受学前教育的场所，未保中心工作人员的数量和素质直接关系到困境儿童是否能够健康成长。毫无疑问，未保中心工作人员热情、有爱心，具有良好职业操守和敬岗爱业精神，拥有抚养、教育儿童的丰富经验，但工作人员仍要坚持学习，与时俱进，不断适应社会对未成年人培养的新要求。同时，积极鼓励和吸收社会工作者加入，打造一支高素质的社会服务队伍，实现未保中心工作人员的指导和社工的积极配合，拓展未保中心的服务功能。增强未保中心人员配备主要从以下两方面着手：

1.不断提高人员素质，打造“专、精、尖”的服务团队。未保中心工作人员是照料、保护未成年人的专业人员，是儿童救助骨干力量，应当在适应社会发展需求的基础上不断积累救助经验，将第一线人员的工作经验上升为规章，供立法建章部门参考。社工队伍则需要整合多学科专业人才，满足救助管理工作中的多种需求。定期组织开展社工、心理、法律、救助等专业知识培训，聘请高校专家、医护人员和法律服务中心业务人员开展讲座培训。同时送工作人员和社工到相关部门学习进修，不断提高服务人员的服务理念和方法，促进未保中心与社会发展接轨。

2.增加人员，实现对困境儿童最全面的成长帮助。在普通家庭中，通常是父母两人照顾一个孩子，而未保中心难以做到二对一的救助。但是，如果照顾人员过少就会出现“放羊式”管理模式，不能实现“服务”二字。因此，在现有条件下，应当尽可能地增加未保中心工作人员，不断扩大社工队伍，既可以减轻工作人员工作量和工作压力，使其更好地为困境儿童服务，也可以对每个困境儿童做到悉心照顾，用心观察他们的思想动态，实现更加个性化服务。

［1］刘芹.论未成年人权益的法律保护［D］.上海华东政法学院，2004.

［2］王竹青，魏小莉.亲属法比较研究［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2004：376－384.

［3］佟丽华.未成年人法学家庭保护卷［M］.北京：法律出版社，2007：20－21.

［责任编辑：李 莹］

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1008-7966（2015）02-0139-03

2014-09-28

中国法学会2013年度部级项目——流浪未成年人社会保障法律制度研究的阶段性成果（CLS（2013）D211）

徐前权（1963-），男，教授，主要从事民事诉讼法学、仲裁法学的研究；陈欢（1982-），女，湖南武冈人，讲师，法学博士，主要从事证据法学和司法心理学的研究。