地方政府在区域经济发展中的协调博弈分析——以滨州市为例

■ 宋 刚

区域经济一体化的发展趋势不可逆转，近年来不同区域的发展具有不同的特点和进程，目前滨州处于黄蓝两区开发、环渤海城市圈、济南都市圈的 “四重叠加”地带，给滨州发展带来了最好历史机遇，然而4个经济区域内的各地政府在区域经济发展中所采取的种种政府行为，带有明显的地方功利主义和保护主义色彩，政府间基于利益相互博弈。

当前区域间政府关系的定位

（一）区域经济发展一体化是历史的必然

区域经济一体化的发展趋向不可逆转，近年来不同区域的发展具有不同的特点和进程，随着经济全球化和信息化浪潮推动的全球激烈竞争，使得一体化的趋势不可逆转，没有任何一个区域经济能够孤立于其他经济体之外得到发展。滨州市也顺应发展需要，不以自己的意志为转移，融入到了“四重叠加”的最好历史机遇期。目前来看，区域经济一体化大致包括以下5个方面的内容：

一是基础设施一体化。在市场机制作用下，各地区资源分布与经济发展水平不平衡，经济发展受到瓶颈制约，为提高资源使用效率与投资效率，有必要实行包括交通等在内的基础设施一体化，落实区域间资源共享，公共产品共建。二是市场一体化。逐步建立区域内一体化的消费品市场、资本市场、技术市场及人才市场，消除各种阻碍要素合理流动的非市场干预，为区域一体化营造合理的经济基础。三是产业结构一体化。以企业为主，通过兼并、重组的形式，追求经营规模化、竞争规范化的产业整合模式，以提高区域经济整体竞争力。四是政府职能一体化。通过地方权力一定程度的让渡，服从联合体的共同利益决策，实行统一规划，共同管理，确保成员之间有效协调的经济政策环境。五是投资、环保等方面一体化。通过经济区域内制定统一的投资政策，指导区域成员的投资行为，从而提高重大项目的投资效益。实现区域内的河流、海洋、空气、公共事业等的共同治理，共创良好生态环境和社会环境。

（二）政府间协调博弈是常态

长期以来，地方政府是一个集利益主体、经济主体、管理主体与一身的行政体，从而决定了其角色的多样性：作为经济主体，地方政府代表非政府主体，执行中央决定，争取中央支持，以实现地区经济利益最大化；作为管理主体，地方政府代表中央，实现对本地区的宏观调控和管理；作为利益主体，地方政府是一个复杂的多重利益聚合体，而且各有其自身利益。显然，地方政府这一三重身份与角色决定了各地方政府总有实现利益独立化和最大化的冲动。当政府间彼此目标不一致时，地方政府从本地区和自身利益出发，开启了地方政府利益博弈。滨州与4个经济体内政府间也是这种关系，既合作有竞争，政府间利益冲突时常发生，政府间的博弈大于相互间的合作。当前来看，区域间的博弈主要表现在以下方面：

一是行政区划概念的坚冰难破。虽然区域联合达成共识，而且建立各方面的运作协调机制也在酝酿与逐步建立之中，但在涉及地区利益的情况下，这种行政区划的传统理念还是会表现得异常明显。二是政府干部的考核与升迁制度难以撼动。这是中国政治制度下形成的一套完整的体系。虽然为了区域一体化发展在某些方面进行了改革，但该制度的核心仍然没有任何改变。三是产业结构雷同。为了本地经济的发展，一些具有基础或者新兴高利润产业，竟相成为区域内政府间追逐的目标，各地方政府在产业分工、发展规划、产业结构设置上有趋同现象。四是基础设施重复建设。机场、港口、开发区等硬件重复建设已经成为瞩目的热点。五是 “倾销式招商”等现象频频出现。为了争夺某些利益，互相 “压价式”的街头叫卖形式也不断在高规格的招商引资活动中出现。六是资源争夺战硝烟弥漫。自然资源体现了市场资源的争夺，期间地方政府起了推波助澜的作用，而这场大战的始作俑者非政府莫属。

滨州政府在“四重叠加”中的定位和作用

滨州位于环渤海经济带的中心，是黄河三角洲高效生态经济区开发建设的主战场，是济南都市圈、半岛蓝色经济区的交汇处，凭借地缘优势，滨州市到了历史上最好的发展时期，成为国家、省多个经济合作体的成员，顺利地对接融入各区域经济合作体。因此研究滨州政府如何应对政府间的一体化合作和博弈竞争，有必要先认清滨州在这 “四个经济”体中的地位和作用。

（一）在黄河三角洲高效生态经济区中的定位和作用

黄三角开发上升为国家战略后，打开了山东区域经济奔向辽阔海域的大门，对接京津冀，融入环渤海经济圈，改变了山东区域经济板块自成体系的相对封闭状态，将 “山东板块”置于环渤海经济圈和东北亚经济圈发展的前沿，滨州是山东的北大门，是连接环渤海经济圈的重要通道和桥头堡，在这样的历史时期，滨州要做的就是根据 《规划》要求，体现滨州市是黄河三角洲高效生态经济区建设主战场的地位，在指标安排、总体布局等主要方面做到协调一致，充分考虑资源环境的承载能力，高度重视生态建设和环境保护，集约节约利用，突出发展高效生态经济，大力发展循环经济，推进清洁生产，尽快建成全国发展高效生态经济的先导区。

（二）在蓝色经济区中的定位和作用

2009年4月，胡锦涛总书记到山东视察指导工作时指出：“要大力发展海洋经济，科学开发海洋资源，培育海洋优势产业，打造山东半岛蓝色经济区。”对此，山东省委省政府高度重视，进行了认真学习、贯彻、部署。滨州作为山东半岛蓝色经济区重要组成部分，必须发挥突出优势加强对接合作，主要方向是制定好海洋经济发展总体规划和涉海行业及重点产业发展规划，注重海洋经济发展总体规划与沿海产业带规划、土地利用总体规划、城市总体规划的紧密衔接，改造提升海洋渔业、海洋化工业等传统优势产业，重点打造中国北方中小型船舶制造基地，不断加大北海新区建设，

（三）在环渤海经济圈中的定位和作用

环渤海经济圈是我国继“长三角”、“珠三角”之后极具发展生机和活力的新的经济增长极，是辐射、带动区域经济社会又好又快发展的重要“引擎”。滨州作为环渤海区域合作的40个成员市之一，当好合作对接之桥，立足区位优势，主动做好南 “融”北“接”，主要方向是充分发挥滨州市在纺织家纺、石油及盐化工、机械加工、粮油果蔬加工等产业发展优势，坚持 “市场导向，企业主体，政府推动，全面对接”的原则，积极参与区域内产业分工协作，加快产业融合和产业集群培育。同时，积极搞好配套服务，努力打造京津冀都市圈的 “米袋子”、“菜篮子”和休闲度假的“后花园”。

（四）在济南都市圈中的定位和作用

从2007年山东省第九次党代会报告提出 “促进济南省会城市群经济圈加快发展”已逾5年，在 “十二五”规划进入承上启下的关键时期，山东省第十次党代会再提“省会城市群经济圈”和 “济南都市圈”，充分体现了山东省委、省政府对济南加速提升辐射力、竞争力和吸引力，与“蓝”“黄”相呼应、共擎山东经济社会发展大帆的迫切期望。为此滨州应突出自身优势，搞好 “四个对接”，积极融入济南省会都市圈。产业对接：重点抓好纺织、油盐化工、高新技术等产业，特别是搞好农产品资源与省会经济圈市场的疏通对接。基础设施对接：建设省会经济圈与环渤海经济圈的快捷人流、物流通道，对港口、铁路、高速、空港等实施立体化对接。建设规划设计对接：高标准规划建设组团式连带型城市群，从规划到实施、从港口到道路、从工业园区到城镇建设，与省会经济圈总体规划对接配套。物流市场对接：以建设省会都市圈内最便捷的出海通道为目标，吸引圈内城市和大型企业物流向滨州流动。

滨州参与政府间协调博弈的案例分析

（一）协调成功的案例

1.大交通概念的实现

滨州与济南有滨博高速、220国道等交通要道连接，城区到济南属“一小时交通圈”内，是传统的省会经济辐射地、紧密层；北临渤海湾，东南紧靠半岛城市群，西北与黄骅大港、滨海新区相连，穿境的京滨高速、济青高速、津汕高速、滨大高速、威乌高速、205、220国道七条高等级公路通贯全国，实现滨州至天津2小时、至北京3小时，至青岛4小时的便捷交通目标；滨州铁路与黄大铁路、德龙铁路的连接改善了连通天津及滨海新区的陆路交通设施。滨州港是省会经济圈出海的最佳通道，成为辐射鲁中、鲁西、鲁北等区域的年吞吐量6000万吨至亿吨大港。在区域经济一体化的大背景下，滨州的交通设施逐步构筑成了高速公路、铁路、海运、航空为主的综合型立体化交通网络体系。

2.省会经济圈组织协调联动机制

建设省会经济圈是涉及全省发展的重大战略举措，需要启动相关市、省直部门和企业的力量，建立虚实结合的组织协调协作机制。滨州作为成员，成立了专门的领导协调机构，研究制定区域内产业布局、重大项目、市场体系、生态保护和资源开发等战略规划；定期对区域内资源统筹配置、跨地区重大项目建设、城市职能分工、共同开拓市场等重大问题统一政策，协调立场，定期互访，沟通情况，推进合作。通过组织参与“省会经济圈经济合作论坛”、“省会经济圈企业家论坛”等形式，增进企业间的了解与合作。通过举办圈内区域性产品展销会、投资洽谈会等，实现招商引资、开拓市场的一体化、规模化、效益化。政府部门的合作逐渐开始取得成效，学术界和产业界的定期交流制度已经形成，协调与合作不断得到推动，一些实质性的协议达成，一些实质性的合作也开始进行。

（二）协调失败的案例

1.区域内同类产业间的雷同

区域经济间的协调最难的就在产业分工上，区内各地在经济发展指标上盲目攀比，在产业结构、产品结构、出口结构、发展规划、主导产业、支柱行业设置上有趋同现象。以油盐化工产业为例，天津在这一行业不仅有产业优势，更有人才技术支撑，滨州市如果再进行同质竞争必将处于劣势，为此滨州市的发展方向应是将天津及滨海新区资金、人才、技术优势和滨州市原盐及化工产业基础好的优势相结合，积极发展精细化工，注重联合开发新工艺和新产品，延长产业链，提高产品附加值。

2.“倾销式”开发区建设

区域内开发区的竞争主要手段是政府采取土地成本和税制等的优惠措施来获得更多的资本引进，在这个博弈的过程中，如果各地政府对开发区的投入成本基本相当时 （如基本一样的税制和土地使用价格或租金等），甲政府为了获得更高得益，他就会采取更加优惠的措施来吸引外来资本的引进，但当成本越优惠，而增加的资本引进带来的收益不能抵冲成本优惠带来的损失时，“优惠”就成为“倾销”，“倾销式”开发区代表的就是开发区设置的无序竞争。就滨州开发区的发展现状来看，2014年上半年，7家省级经济开发区共完成地方财政收入平均增幅为17.93%，低于全市平均增长幅度10.43个百分点。其中，邹平县经济开发区财政总收入、地方财政收入分别占到全县50%以上；无棣、滨城、惠民3家省级经济开发区地方财政收入占各自县区的比重还不到10%，由此可见，开发区设置的政治意义明显大于它所带来的经济效益，而且在滨州市已设立的省级开发区中还存在诸多不协调的因素，比如规划滞后，无棣经济开发区、滨城工业园区总体规划迟迟不能到位，缺少重要功能区、专业园区的控制性规划；再如投入严重不足，2014年上半年滨州市7家省级经济开发区基础设施投资总额仅占全省141家省级开发区总额的1.7%。由此可以看出，无序的开发区建设严重影响了地区及区域经济的发展。

3.土地资源难以破题

土地作为当前经济发展中重要的制约因素，根据黄河三角洲高效生态经济区发展规划中的要求，滨州市将成为 “全国重要的后备土地资源开发区”，然而滨州市仅在“未利用地开发”这一项工作上就明显落后，滨州市未利用土地290万亩，比东营少110万亩；除去水面、河塘等部分，滨州市实际可利用未利用地仅182万亩，且成规模、可连片开发的数量少。部分沿海滩涂、荒地已被企业使用，收回成本过高，目前每亩收回价格在1.5万元以上，而东营市规定建设用地回收价格在6000元以下。其次是海域使用权，目前，50公顷 （750亩）以下海域使用权由省里审批，且在申报条件、批复时限等方面比国土使用相对宽松。而滨州市至今未编制完成 《滨州临港产业聚集区重点区域建设用海规划》。第三，“飞地”政策尚未破冰，未能打破行政体制、财税体制的束缚，探索实行 “飞地”政策，特别在建设北海新区的思路上，大量的未利用土地，不能成为其他县区的“飞地”，实现利益共享，更加谈不上成为 “全国重要的后备土地资源开发区”。

4.对接不充分，不能根据自身优势承接

以黄蓝两区开发建设为例，有以下问题，一是对 “两区”开发认识不到位。一些地方和干部对 “两区”开发仍停留在口号上，缺乏对“两区”开发政策的深入学习研究，对怎样抢抓机遇、用好机遇，行动迟缓、办法不多，不同程度的存在等待观望、畏难发愁、不会争取、自甘落后等问题。二是项目资金争取力度不够。在省三批 “两区”建设专项资金争取上，滨州市在第一批中，项目个数、资金分别占全省11.2%、11%，黄三角高效生态经济区项目个数、资金分别占黄三角25.4%、24.8%；第二批中，项目个数、资金分别占全省9.4%、7.9%；黄三角高效生态经济区项目个数、资金分别占黄三角20.9%、20.5%；第三批未利用地4亿元开发资金，东营市争取到3亿元，滨州市仅1亿元，与黄河三角洲主战场地位不相匹配。

滨州参与政府间协调博弈的案例启示

（一）协调博弈失败暴露出政府行政职能的弊端

从以上的案例可以看出，目前政府间的博弈失败明显大于成功，究其原因主要是政府的行政职能存在大的弊端，主要表现为：

1.政府成为 “经济体”，而非“服务体”，导致政府追求经济和政治效益

我国地方政府对区域经济发展的作用，不仅体现在政府政策的制定和政府管理的有效性，而且还体现在政府替代市场的作用上。区域内各政府作为政府单元，既承担了政府的政治职能，又承担了政府的经济职能。从政府的经济职能角度来看，政府本应当为区域的经济建设服务，而不是自己直接参与。从区域经济一体化的高度来分析，则各区域政府政府的主要职责除了为本辖区的经济发展服务以外，更主要的是创造良好的区域发展环境，大力促进一体化进程，充分发挥区域经济的规模效应，而当与地方政府利益冲突时，地方政府会自觉地选择保护地方利益。

2.政府占有资源的低成本性导致区域竞争的无序

本来作为地方政府，其基本职责是在中央政府的政策框架下，推进当地经济发展，实现当地人民的利益，应该通过提供各种社会公共产品，间接地达到促进当地经济发展，而不是按照政府意志去直接推进当地经济，更不应该利用手中的低成本资源去作为区域间协调博弈的筹码。因为这些资源不是政府的，而是社会的，政府只是作为一个服务者，管理这些资源。但政府往往在涉及到自身政治和经济利益时，就会成为一个非理性的行为主体。如果以这样的一种状态去参与政府间的协调博弈，那么所有的规则不复存在，“零成本”的投入将会不断出现，当政府不计成本的动用土地、税制等有形或无形资源时就会出现政府滥用权利，造成区域间经济活动的表面协调、实则无序竞争现象。

3.政府考核机制的不适应

长期以来，中国政府对政府政绩考核的一个重要指标就是当地经济发展状况，如GDP增长、财政收入、市民就业等。区域经济的发展，更多的是体现区域化的产业结构调整、区域竞争优势和比较优势的相互结合、区域经济规模的效益递增、区域经济发展的协调性以及区域经济发展的制度创新、技术创新等方面，如果对区域政府的考核评价还是停留在本地区的独立经济指标上，而非区域经济发展要素上，则必然会造成各地政府仍然注重本地利益，而忽视区域经济协调发展的要求，同时也会加剧各地区之间、局部与整体之间、当前与战略之间的各种利益之争。事实也证明，区域经济一体化最大的障碍不在于行政区域分割，而在于依附于行政区域背后的地方保护主义，尤其是以GDP为主导的政绩考核体系。

4.大量重复建设，区域共享资源的浪费、破坏

“重复建设”往往是行政干预或行政主导的投资造成的，区域政府为了获得协调博弈的高得益，就会频繁介入一些热门行业的生产性投资，许多地方政府通过运用财政资金、干预银行信贷、指令国有企业投资、为政府倡导的项目开放绿灯等多种方式，进行利益的争夺，造成大量的重复建设；而对于一些共享的、稀缺的、可流动性的资源，在各行政辖区经济指标独立的情况下，竞争就会变得激烈，博弈的结果是大家都低效率地使用相关资源，如“港口大战”、“机场大战”、“土地大战”等，莫不如是，造成大量的资源闲置、浪费；同时，也对环境造成不可弥补的损失。

（二）政府职能转变的内容

为更好地促进区域间政府的合作，实现经济一体化的目标，尽量减小政府间博弈的损失，我认为应从以下方面努力：

1.将 “管理”理念转变到 “服务”和治理理念上来

政府职能的转变，首先不是体制创新，更不是技术创新，而是理念的转变。首先应该摆脱 “政府”观念。政府要为区域经济一体化服务，而不能再继续扮演单纯管理本辖区的机构角色。其次是政府必须将“管理”的理念转变到“治理”的理念上来。从治理的角度来说，政府应该成为一个过程管理者，而不应成为一个结果追求者；政府应该成为市场的指导和协调者，而不应成为参与者；政府应该服务于政府本身和公共利益，而不应成为公共利益的分享者；政府应该追求市场效率，而不应着眼于自身“形象”。

2.从行政地域经济增长观念转到区域经济的发展战略上来

一体化说到底，是统一的规划、制度和政策，政府间具有统一的协调机制，区域经济整体利益充分显现。因此，政府应当规划区域经济运行的秩序，保证区域经济的可持续发展，而不能总是着眼于本地区“GDP”的高低。一方面，一体化是各地区利益重新整合的过程。在这个过程中，面对各种 “得利”和 “失利”，各政府必须以区域整体利益为重；另一方面，一体化的不同阶段，各地区利益的增损也不尽相同，因此要求各地政府必须以发展的、战略的眼光来审视阶段性的利益得失。

3.实行真正的制度政府，减少决策的随意性，增加对决策本身的评估

区域政府间由于存在着大量的协调博弈，因此，博弈间政府的决策显得非常重要。决策的好坏直接导致协调的成功与否，也直接关系到区域经济是否能够协调发展。那么政府的决策到底以什么为依据？是政府自己的好恶、一时的冲动？还是政府自身的利益所在？我们知道，政府经常会“失灵”。“政府失灵”的直接表现就是成本和收益的分离、低质量政策出现、政府组织低效率、政府寻租等等。因此，必须建立一种决策规则，使得政府在协调博弈的策略选择中，能够真正考虑到博弈成本的高低与得益的关系，考虑到博弈带来的区域经济协调的整体效益，而不是单纯地考虑决策者自身的利益。同时建立对政府间协调成效的一种考核和评价机制、责任追究制度，促使政府必须科学决策、理性决策，避免决策的随意性。

4.实行中介制度，避免政府直接参与博弈决策过程而导致倾向性决策

政府作为一个公众机构，管理着大量的公共资源、稀缺资源。但由于政府机制存在的缺陷，以及政府本身的逐利性，使得政府随意使用这些资源，区域经济圈中的政府也存在同样的问题。解决这类问题的较好的办法就是大力培育中介制度，使得政府游离于微观经济活动之外，区域间的各类合作组织就是一种加强区域协调发展的很好的制度，通过这些组织，避免政府对博弈决策过程的直接参与，减少政府为了自身利益导致的决策倾向。

5.增强区域间协调机制的权威性和持续性

区域成立了不少的非政府组织，如“市长峰会”、“经济年会”、“人才论坛”等，但是这些机构或组织的权威性却非常低下。虽然在这些 “峰会”、“论坛”上出现许多关于区域经济协调发展的好思想，好建议，但真正落到实处的并不多，其中主要的原因就是这些组织不具有对区域政府的指导或领导权利。因此，各地政府如果对这些组织加以行动上的重视，对各类协调机制进行法律上的保障，则区域政府间博弈的协调性就会大幅增加。同时，政府还应形成一定的保障机制，以保证各类协调机制的持续性。

参考资料

1.谢启秦.地方政府间正和博弈的可能性分析及对策[J].天水行政学院学报，2008，（01）.

2.张美涛.政府竞争、基础设施建设与中国市场一体化[J].贵州财经学院学报，2012，（06）.

3.傅建武.长三角区域经济发展中政府协调博弈失败与职能转变的实证研究[D].浙江大学硕士论文，2004.

4.项艳.区域经济协调发展中地方政府职能研究[D].南昌大学硕士论文，2011.