我国住房公积金制度演化的回顾与展望



我国住房公积金制度演化的回顾与展望

葛扬，徐晓明，贾春梅

（南京大学经济学院，江苏南京210093）

摘要：中国的住房公积金制度经过了20多年的发展历程，在这历史进程中，其对推进中国的住房体制改革、提升居民住房消费能力、改善居民居住条件、促进房地产业发展和繁荣起到了十分关键的作用。同时，住房公积金制度公平失衡、效率弱化、功能异化、监管疲软、风险加剧、服务滞后、矛盾突出等问题日渐显现，对住房公积金制度改革的呼声越来越高。文章对我国住房公积金制度进行系统的回顾，分析我国住房公积金制度产生的历史背景，归纳住房公积金制度演化发展的基本特征和阶段特性，阐明该制度以渐进的制度变迁方式进行演进变迁的内在逻辑。

关键词：住房公积金；制度演化；阶段性；渐进性

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2015.03.001

徐晓明（1972-），男，江苏常州人，研究员级高级工程师，工学博士，应用经济学博士后，通讯作者，研究方向：政策性住房金融；

贾春梅（1976-），女，山东单县人，南京审计学院讲师，经济学博士，应用经济学博士后，研究方向：住房保障。

一、引言

我国住房公积金制度是在城镇住房制度改革浪潮中应运而生的一项新生事物，住房公积金制度的出现，有效地促进了我国住房建设和住房消费，契合了我国城镇住房制度由计划向市场的变革方向，为解决住房发展的主要矛盾提供了新的途径。随着社会经济的发展和城镇住房制度改革的不断深化，住房公积金制度逐步演变为解决我国城镇居民住房问题的基础性制度安排，成为城镇住房制度改革的重要组成部分。从建立、推广、逐步发展完善的20多年历程中，公积金制度适应了社会经济发展的需求，不仅在推动住房市场化、货币化改革进程中发挥了重要作用，还充分发挥了维护社会稳定和促进经济发展的“稳定器”和“助推器”的作用，目前已经覆盖全国超过1亿城镇职工，归集资金余额已超过3万亿元。但近年来随着经济和社会的快速发展、住房形势的深刻变化，住房公积金制度的弊端日渐显现，表现为住房公积金制度公平失衡、效率弱化、功能异化、监管疲软、风险加剧、服务滞后、矛盾突出等问题的不断突显，住房公积金制度与其设计初衷发生了很大程度的背离。同时，住房公积金制度完善、条例修改明显迟滞，社会和学界对此指责和批评重重，对住房公积金制度改革的呼声越演越烈，甚至产生了住房公积金制度或存或废的诸多讨论。

当前，我国正处在全面建成小康社会关键期和深化改革开放、加快转变经济发展方式攻坚期，工业化、信息化、新型城镇化、市场化和国际化深入发展，不仅深刻影响住房公积金制度，还对住房公积金制度提出了新的任务。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）提出“健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”，表明中央政府高度重视住房公积金制度功能定位。在当前新的历史发展形势下，发展完善住房公积金制度，需要适应形势变化、找准目标定位、解决实际问题，住房公积金制度面临许多新的挑战，需要转变政策目标，调整制度功能，寻求历史与现实的最佳均衡点。

在此背景下，回顾住房公积金制度产生的历史背景，总结公积金制度发展的历史演进过程，客观评估其在不同经济社会发展时代所产生的制度效应、历史绩效，结合当前国情和经济社会发展新形势，思辨并重新认识公积金制度当前经济社会背景下的功能定位，科学思考公积金未来发展趋势，改革现行住房公积金制度与经济社会发展不相适应的根本性矛盾，建立和完善我国政策性住房保障金融机构，都具有十分重要的现实意义。

二、住房公积金制度产生的历史背景

我国住房公积金制度是在我国城镇住房制度改革的历史机缘中产生，并随着住房制度改革的不断深化而逐步建立并发展。因此，住房公积金制度历史背景可追溯至新中国成立后我国的城镇住房制度及其变迁发展。一方面，从1949-1978年，我国城镇住房制度实行的是低房租、高补贴、福利制、实物分配制度。住房几乎全部由政府建造，建设资金来源于财政，住房实质上是城镇居民的福利品，职工只需交纳极低的租金，收缴的租金远不足支付房屋维修开支，20世纪70年代末全国城市公房月租金不到其维修成本的一半［1］。这种住房供应制度扭曲了城镇住房的供需机制，降低了资金的使用效率，无法维持住房的再生产。另一方面，新中国成立至1978年，我国住宅建设投入不足，住房建设累计总投资仅占同期累计基本建设总投资的5.8%，累计投入资金仅为343亿元。1978年全国城镇人均居住建筑面积仅为3.6平方米，缺房户达869万户，占城镇总户数的47.5%［2］，人均居住面积在2平方米以下的特困户仍有50万户，城镇住房问题十分严峻。城镇职工居住水平与经济社会发展不相适应的矛盾日益突出，实物福利分房制度根本无法满足居住需求，促使我国政府必须另寻解决途径。

针对我国城镇十分严峻的住房问题，1978年邓小平提出“出售公房、调整租金、提倡个人建房买房”为原则的城镇住房改革设想。1980年4月5日，邓小平在与中央负责同志关于建筑业和住宅问题的谈话中指出：城镇居民个人可以购买住房，可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清，对低工资的职工要给予补贴［3］。自此，开启了我国住房制度改革进程［4］。20世纪80年代开始试点公有住房出售和公有住房提租等住房商品化的改革尝试：1980-1985年，推出公房出售或补贴出售试点，1986-1990年间又进行了以调整公房租金为主的综合配套改革试点。回顾这段改革和试点尝试的历史，当时的住房体制改革阻力重重，其原因在于：一是由于当时住房制度改革本身存在着内在的冲突和矛盾；二是由于我国城镇职工工资普遍低下、职工储蓄匮乏、几乎无住房投资和消费的融资渠道。住房体制改革的提出，主要目标是解决当时住房十分匮乏的危机。因此，改革试点本身存在内在的矛盾冲突。一方面，政府要减少住房问题的财政负担，引导住房投资社会化；另一方面，急需加大住房投资、增加住房供给来缓解住房危机。前者更接近住房体制改革的实质，但由于当时解决住房供给是社会的主要矛盾，更为紧迫，因此政府为解燃眉之急，仍然在原住房分配体制下调配资金追加住房投资，新增住房依旧进入原住房分配体制，这在根本上增加了改革推进的难度。从微观层面看，住房方面的资金来源主要由国家和单位积累资金来筹集，单位负担十分沉重，进一步制约了经济的发展；同时，新中国成立后我国城镇职工工资低，工资中不包含用于住房消费的成分，城镇居民用于住房的积蓄贫瘠，推动住房消费的内因缺乏，公有住房出售和提租改革效果并不乐观。因此住房消费和住房投资的融资问题成为我国住房体制改革的重要障碍，能否解决住房消费与住房投资的资金问题成为住房制度改革能否全面推进和深化的关键。

在改革遭遇困境之际，上海市政府总结前期房改得失教训时认识到，继续推行住房制度改革的关键是解决住房投资和住房消费的资金融资来源问题。1991年，时任上海市市长的朱镕基借鉴新加坡住房公积金制度，率先在上海试点探索，并被中央采纳成为全国性政策，很快在全国各地推广实施，进而发展成为解决我国城镇职工住房融资的一项社会保障制度。

三、住房公积金制度演化的主要特征

不同的时代背景需要解决不同的社会任务，相应地必将产生与之相适应的社会治理制度、政策。中国的住房公积金制度正是顺应时代要求应运而生的一项解决我国住房问题的制度设计，并在此基础上逐步演进。它的主要特征是在地方试点积累经验的基础上，由中央政府推动覆盖全国，进而成为广泛覆盖我国城镇职工住房保障性金融的一项基本制度。这种演进的基本特征，主要体现在由最初的住房投资融资社会化、市场化制度设计转向住房公积金具有政策性住房保障金融功能，进一步推进了我国住房分配货币化、住房消费市场化。

住房投资融资社会化、市场化特征。20世纪90年代之前，我国实行的是住房实物分配的福利化制度，虽然在20世纪80年代初曾经进行公有住房出售和提租等住房商品化的尝试，但由于住房投资主要沿袭计划经济模式下的由国家和单位筹集资金、调配资源，国家和单位负担很大，当时的改革举步维艰。我国住房公积金制度恰好顺应了当时特定的时代背景，完全符合计划经济向市场化改革的方向，既体现了国家的强制力、政府的强大动员能力，又通过政府的强力推动扩大了资源供给，同时还牢牢地把握了资源的主导权。首先，符合当时的时代特征，住房公积金制度设计体现了历史继承性。新中国成立后，我国的福利化住房分配制度已经养成了城镇居民把住房配给看作国家义务，城镇居民一方面没有住房储蓄的习惯，更重要的是如果没有政府和单位在住房资金配给方面的大力鼓励与支持，住房储蓄很难发生。其次，亦顺应了当时国际上住房政策变革的潮流。西方主要发达国家自20世纪80年代以来把住房公共政策转向为以需求为主，住房资金更多地依靠个人积累也是我国20世纪90年代住房制度改革的总体战略方向，因住房制度改革而产生的住房公积金制度在设计之初更多地考虑建设投资融资，实现从“补砖头”向“补人头”的中间过渡的制度性安排。再次，在当时职工工资十分低下的情况下，通过这种既具有强制性又具互助性的长期储蓄基金的制度实现住房资金的快速集聚，既有利于在宏观上转变住房分配机制，又有利于帮助居民形成住房储蓄习惯，这比直接提高个人工资、发放住房补贴具有更高的社会经济效益。

住房公积金的政策性住房保障金融特征。住房公积金在建立之初主要目标是解决住房投资融资问题，培养城镇居民养成住房消费储蓄的习惯，随着住房公积金制度的规范、发展，使其逐步成为我国住房制度改革的一项重要组成部分，住房公积金的政策性住房金融功能日益凸显。《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）颁布实施以及围绕《条例》的相关配套政策出台，不仅使我国住房公积金制度进入规范化、法制化轨道，而且使这项制度逐步演化成为具有政策性住房金融功能的一项制度。

一是逐步形成政策性住房金融储蓄功能。《条例》从法律上明确了住房公积金的缴纳主体基本覆盖了城镇所有在职职工。一方面，促使住房公积金制度更广泛覆盖，缴纳主体中的个人归集范围快速提高，对我国住房体制改革给予了极大的促进动力；另一方面，住房资金积累的规模越来越大，对住房市场的影响作用越来越积极，住房金融的作用和功能越来越明显［5］。从归集使用的资金量上看，截至2012年底全国住房公积金实缴人数达10 219.9万人，缴存总额达50 385.68亿元，缴存余额26 795.11亿元，个人提取总额达23 592.26亿元，累计发放个人贷款总额27 964.48亿元。从缴存主体范围看，缴存主体逐步拓展。住房公积金制度建立之初，缴存主体主要是党政机关、事业单位、社会团体、国有集体企业在编职工和三资企业中方职工，1999年《条例》中对企业缴存主体作了明确界定，国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及城镇其他企业在职职工须缴存住房公积金，实质扩展了缴纳主体范围；2002年《条例》进一步明确民办非企业单位和社会团体及其在职职工须缴存住房公积金。2005年《住房公积金管理若干具体问题的指导意见》再次扩大了住房公积金缴存覆盖面，提出了有条件的地方可以把城镇单位聘用进城务工人员、城镇个体工商户、自由职业者纳入住房公积金缴存范围，部分城市将外来农民工也纳入缴存范围，进一步扩大了住房公积金缴存范围，政策性住房储蓄金融功能基本形成。

二是逐步突显了政策性贷款利率优惠程度。住房公积金低存低贷的强制性住房储蓄政策，其目的是鼓励支持城镇居民提高住房消费的积极性，实行的住房公积金贷款利率相对低于商业性贷款利率，并且其利率具有相对的稳定性，并不随商业贷款利率每次调整而变化，而是与商业贷款利率极差累积到一定程度时才进行调整，同时签订过的贷款合同至下一年度才变动为新利率。利率的优惠幅度最高时一度高达2.61个百分点，较低时的优惠幅度也保持1.62个百分点。

三是地区局部尝试探索创新政策，充分扩大住房公积金的保障性属性。《条例》确定了住房公积金使用和提取的基本途径。一些城市结合所在地区社会经济发展的实际以及与此产生的一些新问题、新矛盾，不断进行住房公积金使用制度方面的探索和尝试，有效地发挥了公积金的住房保障功能。在贷款方面，有些地方给予了低首付、贷款担保费补贴等优惠政策，对于购房人以直系亲属名义申请公积金贷款给予支持，并且允许提取直系亲属的住房公积金支付购房首付款；在提取方面，有些地方对低保、失业以及家庭生活特别困难职工允许提取公积金支付房租、物业维修和服务费等费用，有些地方进一步放开政策，对由于大病、子女上学等原因造成家庭困难的职工可以提取公积金用于生活开支。

我国住房公积金制度是在住房制度改革面临迫切压力且受制于当时融资困境的历史背景下，通过引进国外公积金制度而进行的制度创新。20多年来，住房公积金制度从地方政府开始试点逐步在全国范围推广，最终由中央政府总结经验形成全国性的政策性法规制度。在具体实施过程中，地方政府根据各自地区的实际情况，探索创新并大胆尝试，从而推动住房公积金制度不断发展完善，伴随我国社会经济的高速发展而不断演进。

四、住房公积金制度演化的阶段性

中国住房公积金制度的建立具有明显的阶段性，它是一个从外来引进通过制度创新逐步达到制度规范并完善的过程。具体地说，住房公积金制度的演化阶段性包含两方面内容：一是从外来引进到适应我国国情的制度创新过程；二是从局部到整体的创新过程。

（一）外来引进制度创新

中国的住房公积金制度是在新加坡公积金制度的基础上，伴随我国住房体制由计划向市场的转变、适应我国国情而产生的住房金融的制度创新。推动住房体制由计划向市场转变的重点问题是提供住房金融的支持和保障，住房公积金制度的出现并快速推行是适应当时客观需要和理性选择的结果，也是我国住房货币化分配改革的核心内容。当时，上海市在新加坡中央公积金制度基础上，结合上海市当时推进住房制度改革的实际现实，对新加坡住房公积金制度进行了改造创新，对包含住房、医疗和养老在内全能社会保险基金的新加坡公积金制度仅引进了住房制度部分，摒弃了医疗和养老制度部分。这是由当时的社会现实所决定的。当时的住房改革是最为紧迫的任务，政府和企业在住房供给方面的财政支出负担过于繁重，处于难以承受的状态。同时，公房出售和提租等住房改革在这之前已有尝试并在社会舆论上做了铺垫和准备，职工对住房消费由纯福利改为职工自己承担一部分的做法可以基本接受，而当时我国还没有医疗和养老这种社会化保障的概念。因此，这项经过改造创新的制度在全国范围内的快速推行，对推动我国住房的市场化改革、提高城镇居民住房购买力、培育我国的住房金融、促进房地产市场繁荣、改善城镇居民住房条件等发挥了十分重要和积极的作用。同时，我国整体经济改革的不断深入发展和住房体制改革的不断深化又进一步推进了住房公积金制度自身的不断发展和完善。

（二）局部到整体的制度创新

从局部到整体的制度演进过程中，由于地缘、社会与经济发展等因素，1992年首先在北京、天津、南京、武汉等几个城市局部试行，公积金制度很快显现了其在住房资金集聚方面的优势及其潜在的和现实的作用，一年之后迅速发展并陆续扩展到辽宁、黑龙江和湖北等地，并且有26个省、自治区、直辖市在当年的住房制度改革方案中确定了实施住房公积金制度。在当年末全国有131个城市试行住房公积金制度，至1998年末公积金制度发展到231个地级城市、437个县级城市，缴存总额也从1993年末的110亿元增长到1 231亿元。住房公积金制度从地方局部探索发展为中央政府整体推进并进一步完善规范的过程中，地方政府的作用至关重要。如江苏省从1992年7月1日始，在当时所有的11个省辖市包括省级机关“齐步”联动平稳起步建立住房公积金制度，经过不到一年的积极探索，于1993年5月正式明确了“中心负责、银行办理、财政监督、税务支持、管理委员会决策”的社会化管理原则，同时明确“实行住房公积金及城市住房基金专户管理办法”和“建立住房基金管理委员会”，1996年中央汲取了江苏省关于住房公积金的管理精髓，明确住房公积金的管理原则为“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”，经过8年的局部试点试行、积累经验，1999年3月国务院颁布了《住房公积金管理条例》，至此，住房公积金制度在全国范围内实现了整体推行。

中国住房公积金制度从地方局部创新试验到中央强制推广施行是通过诱导性制度创新与强制性制度创新相互推动、相互促进的方式实现的。事实上，改革开放以来，中国实际的制度变迁路径揭示出地方政府利益显性化发挥的积极作用。住房公积金制度是住房改革中既具有典型的需求诱导性制度变迁特征，又具有明显的强制性制度变迁特征。一方面，住房公积金制度在地方试点是为解决中国住房制度从计划体制向市场经济制度改革变迁路径，通过地方的制度创新为中央政府确定新制度提供诱导性动力；另一方面，中央政府通过发布《住房公积金条例》来强制性实施新的全国性法规。但是，无论单纯的诱导性制度创新还是单纯的强制性制度创新都存在制度供给来源不足的问题，对此，社会各界对我国2002年之前的住房公积金制度比较满意、近10年来质疑较多就是鲜明的佐证。2002年之前的公积金制度，地方和政府相互促进对制度的创新完善，诱导性制度变迁与强制性制度变迁交织发生作用，制度供给动力来源充足。之后的10年，地方政府的诱导性制度创新对中央政府在住房公积金制度创新中的作用变小，公积金制度进一步创新完善的供给动力不足，公积金制度发展与市场经济改革和发展的速度不相适宜，从而使得现有住房公积金制度存在问题日益突显。

五、住房公积金制度演化的渐进性

我国的市场化改革选择了渐进的制度变迁模式，我国成功的经济改革以及持续快速的经济增长得益于坚持了以社会主义制度为前提的、渐进的市场化改革路径［6］。中国住房公积金制度是随着住房制度改革推进应运而生的，住房公积金制度的演化变迁随着我国市场化改革大潮而同步推进。因此，中国住房公积金制度是属于渐进式的制度变迁模式。所谓渐进式制度变迁是指制度以演进式的分步走的变迁方式，其特征是具有在时间、次序和速度上的渐进特征［7-8］。也就是说改革是逐步展开的，是从一个国家的实际情况出发，逐步调整与实际情况不相适宜的部分，充分发挥制度安排的相对优势，同时不断适时完善和调整。实践证明，中国住房公积金制度渐进式的变迁演化有效推进了我国住房金融体系的成熟与发展。

住房公积金制度的演进有两条主线：一是从中国住房制度改革的配套措施发展成为我国政策性住房金融制度的主体形式，即为推进我国住房分配机制由实物分配向货币化改革、提高职工解决自住住房能力、促进住房资金积累、形成稳定的住房资金来源以保证资金周转，从而建立了政策性抵押贷款制度，这种在当时看来是临时性、过渡性的住房改革的配套措施，逐步发展成为中国现行政策性住房保障金融制度的主体形式；二是中国住房公积金制度的内容是自下而上的探索和自上而下的改进紧密结合、相互促进、逐步完善。住房公积金制度从1991年在我国产生、发展至今20多年来，始终结合中国的实际情况，沿着这两条主线向前推进。因此，住房公积金制度始终具有鲜明的时代特色，是解决当时社会住房矛盾、适应住房市场和政策性住房金融中存在的内在变革要求的一种反应。

住房公积金制度是从为解决原来的计划经济体制下的住房实物分配向货币化分配转变的配套制度过渡到当前完全住房市场化体制下政策性住房保障金融制度。因此，住房公积金制度的具体内容的演化也相应地表现为计划经济和市场经济两种力量的相互转化的过程。如1994年财政部、国务院住房改革领导小组、中国人民银行颁布的《建立住房公积金制度的暂行规定》中对缴存住房公积金范围仅限为“党政机关、群众团体、事业单位和企业的固定职工、劳动合同制职工以及三资企业中方员工”，在1999年《条例》中则明确为“国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工”，而在2002年修订的《条例》中则进一步把“民办非企业单位、社会团体”也纳入住房公积金的缴存范围。中国的渐进式改革是以市场经济为目标的改革，是实现个人利益与资本产出一体化为方向的激励机制，个人利益与资本产出一体化，首先需要承认各种要素所有者的所有权，允许多元化的非公有制经济共同发展。中国住房公积金制度是渐进式的制度改革，同样符合上述原则和内在逻辑。因此，住房公积金制度外在表现为各方利益格局的平衡形态，其内在逻辑就是新制度安排的前提不会对旧的利益格局造成本质的影响，且能合法地获得制度外收益。渐进式改革的这种内在逻辑制约了我国住房公积金改革的进程，目前在住房公积金制度方面的改革始终没有脱离当初在计划经济旧体制下建立起来的住房公积金制度框架，旧的住房公积金制度框架具有很强的制度引力，这种制度引力具有强烈的拖曳效应，突破制度框架阻力重重。2002年之后，中国住房公积金制度尽管在许多方面已经与当前住房市场的实际不相适宜，但其改革始终处于停滞状态，存在的突出矛盾和问题始终不能有效解决，究其根本原因是当前在住房公积金领域的改革内生力始终不能突破住房公积金制度原有框架的制度引力。中国住房公积金制度已经经历了20多年的磨合与发展，住房体制市场化已经确立，住房公积金制度作为住房体制由福利分房向市场化转变的重要工具，也基本完成了其住房货币化分配的历史任务和使命。在未来到底应该承担何种历史使命与任务，是否能够符合我国当前或今后的实际情况，是否能够在我国公共住房体系建设中发挥关键作用，是否能够顺应我国城镇化转型和城乡一体化统筹改革而实现公积金的制度创新，这就需要突破现有制度框架的制度引力，充分考虑当前和今后中长期经济发展的实际，重新定位中国住房公积金制度功能，进而改革当前住房公积金制度，使其发挥更大的效力和功能，实现我国“住有所居”的发展目标。

参考文献：

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［责任编辑：周业柱］

Retrospect and Prospect of the Housing Accumulation Fund System Evolution in China

GE Yang，XU Xiao-ming，JIA Chun-mei

（School of Economics，Nanjing University，Nanjing 210093，China）

Abstract:China’s housing accumulation fund system has developed more than 20 years. During this historical pro⁃cess，this system has played a critical role in advancing China’s housing system reform，enhancing the capabilities of residents in housing consumption，improving the living conditions of residents and promoting the development and prosperity of real estate. Meanwhile，the problems concerning with the housing accumulation fund system are in⁃creasingly becoming prominent，such as fair imbalance，efficiency weakening，functional alienation，weak supervi⁃sion，risk intensifying，service lagging and apparent contradictions，etc. The voice of the housing accumulation fund system reform is growing. This paper systematically reviews the housing accumulation fund system，analyzes its historical background，summarizes its basic characteristics and stage properties of the evalusion，and classifies the internal logic of the system evolution in a progressive institutional change way.

Keywords:housing accumulation fund；institutional evolution；stage properties；progressive properties

作者简介：葛扬（1962-），男，江苏海安人，教授，博士生导师，经济学系主任，研究方向：房地产经济，马克思主义经济理论；

基金项目：国家社会科学基金重点项目（12AJL001）；国家社会科学基金青年项目（13CJY038）；江苏省博士后科研基金项目（1202100C）

收稿日期：2014-08-04

文章编号：1007-5097（2015）03-0001-05

文献标志码：A

中图分类号：F293