南海渔民海难救助问题研究



南海渔民海难救助问题研究

薄淞尹

（海南大学法学院，海南海口570228）

【摘要】南海渔民是我国南海渔业资源开发的实践者，也是我国南海领土主权的宣扬者，其在南海海洋经济与政治发展方面的地位十分重要。当南海渔民遭遇海难时，除了普通主体所进行的合同救助外，国家主管机关也需对其进行行政救助。但海难行政救助的类型不同，国家主管机关对南海遇难渔民报酬请求权的基础也各不相同。基于保护南海渔民权益的考虑，可以引入政策性渔业保险，设立南海渔民强制救助损害赔偿基金，尽量减轻南海渔民的负担。

【关键词】南海渔民；海难救助；类型；报酬请求权

南海渔民作为我国南海海洋渔业资源开发的主力军，在我国南海领土主权的维护上，扮演着极其重要的角色。然而，渔民权益常因遭遇海难而蒙受巨大的损害。当南海渔民遭遇海难之后，普通渔船对其进行的合同救助还远远不够。为了更好地保护南海渔民的权益，国家主管机关必须结合合同救助、行政救助与强制救助给予其全方位的帮助，最大程度地保障南海渔民的人身与财产安全。

一、南海渔民海难行政救助的必要性

（一）海难救助与海难行政救助

海难救助（salvage at sea），又称海上救助。虽然各国法律对此定义有所不同，但其基本含义是指对在海上或者与海相通的可航水域遇险的船舶和其他财产、人命，由外来力量进行的援助、救助行为。①②③焚世成,杨召男,汪锥江.海商法[M].北京:法律出版社,2000:262-264.

海难救助分为普通主体之间进行的合同救助与国家主管机关进行的海难行政救助。相较于私主体的救助而言，国家主管机关实施的海难救助具有以下特点：救助作业有国家主管机关参与，发生在我国沿海海域，救助并不完全是基于自愿原则，并不完全以获得报酬为目的。由于国家主管机关在海难救助中的地位不同，其救助的行为性质也各异。本文所指的海难行政救助是广义的救助，即只要国家主管机关参与了海难救助，即属于本文所指的海难行政救助，而不论其在救助中的地位和行为性质。

（二）国家主管机关对南海渔民进行海难救助的必要性

第一，南海渔民是推动南海海洋渔业资源开发的主力军。南海海洋渔业资源开发是一项具有探索性、社会性和挑战性的大工程。近年来，由于南海北部近海大陆架已过度开发，南海渔民开始在政府的鼓励与支持下，与拥有先进技术的公司企业合作，在南海中、深度海域进行资源开发。其作为南海中部、南部大洋性、上升流区域渔场渔业开发的打头军，在南海经济开发战略中占据着重要的地位。

第二，南海渔民是我国南海领土主权的宣扬者与捍卫者。一直以来，南海都是世界上主权争议最多最复杂的海域，近年来随着越南、菲律宾的不断挑衅，国家间对于南海的权属冲突不断升级。在这样的政治背景下，南海渔民以持续、和平的打渔活动一方面回应着周边国家的挑衅，一方面也向世界宣示着我国对南海及其周边岛屿无可争议的主权地位。

第三，南海渔民权益容易受到海难的威胁。在茫茫大海中，渔民一旦遭遇海难，通常很难即时得到救助；单一的普通渔船对其进行的合同救助力量较为单薄，且效果无法保证；此外，即使合同救助成功，接踵而至的昂贵费用也会使已经在海难中蒙受巨大损失的南海渔民承受过重的压力。

第四，海难行政救助相较于普通合同救助具有更大的优势。这是因为：其一，国家主管机关进行的海难救助包含合同救助、行政救助与强制救助，其覆盖范围更广，救助活动更为全面。其二，国家主管机关可调配的资源多，对南海遇难渔民的救助效果更有保证。其三，基于对南海渔民权益的保护，获救渔民所承担的行政救助费用应当少于其在普通合同救助中所需承担的费用。其四，国家主管机关对南海渔民的海难救助已取得一定成效。例如，2009年3 月11日17时，“闽平渔F1866”在东经113度20分、北纬21度31分海域机舱着火失去动力，船上8名船员被困。中国海上搜救中心和渔政指挥中心迅速共同展开搜救行动。经过10多个小时的努力，最终锁定了海难地点，由中国渔政指挥中心和南海区渔政局“中国渔政44198”、“南海救111”找到失火渔船，及时将8名被困船员成功救起，并于12日13时将失火渔船安全拖带回桂山港。①②南海区局高度重视渔业海难救助工作[EB/OL].http://news.foodqs.cn/gnspzs01/200831117643197.htm,2014-10-02.

二、海难行政救助的类型、内容及依据

国家主管机关参与的海难救助是指其实施或控制的救助，包含合同救助、行政救助及强制救助。海难行政救助的类型不同，其法律依据也有差异。除了全国性法律法规之外，为了保护南海渔民在南海海域作业的安全及利益，海南省政府还制定了《海南省海上搜救应急预案》，为南海渔民权益的保护提供了更坚实的保障。

（一）合同救助

合同救助是指以救助合同的形式对救助的权利义务、救助报酬等进行约定，双方自愿订立合同，依合同约定履行义务，按救助效果支付报酬的救助模式。国家主管机关进行的合同救助则是指当海难发生之后，尽管进行救助的主体是国家主管机关，但其救助的目的只是单纯地为了挽救遇难船舶的财产安全，而非为维护辖区内航道秩序、环境安全、渔业资源安全，且合同是建立在双方自愿基础上的一种救助方式。此时，国家主管机关进行的海难救助和普通渔船对遇难船只进行的合同救助没有本质区别，其救助的性质不受行政主体身份的影响。

《海商法》是国家主管机关进行合同救助最重要的法律渊源。《海商法》第192条规定：“国家有关主管机关从事或者控制的救助作业，救助方有权享受本章规定的关于救助作业的权利和补偿。”这条规定是国家主管机关实施海难救助时请求相应权利和救助补偿的法律依据。虽然学界对于此条规定的具体含义还存在不同观点，但将其作为合同救助的依据应是无可争议的。

合同救助是海难行政救助的重要组成部分，尽管有关国家主管机关针对南海渔民进行合同救助的数据较为稀缺，但不能否认合同救助本身对渔民权益的保护起到了较大的作用。例如，2007年2月26日，信盈公司所属、信成公司经营的“信盈（HSIN YING）”轮在台湾海峡遇险，船上主机失控且遭遇大风浪。为保证船舶安全，“信盈”轮船长和信盈公司分别请求汕头海事局尽快派船前往救助。汕头海事局收到救助请求后，当即派出“海巡31”轮前往救助。3月2日，经过汕头海事局历时四天的救助，“信盈”轮和船上船员及货物均安全抵达汕头南澳锚地，而汕头海事局也因此具有合同救助的报酬请求权。③汕头海事局诉信盈海运有限公司、信成（香港）海运有限公司海难救助报酬案[EB/OL].http://www.gzhsfy.gov.cn/showanli.php?id=92 04,2014-09-25.

（二）行政救助

狭义的行政救助是指在发生海难事故后，国家主管机关依其行政职责和相关法律规定，对遇难财产和人命组织或实施救助的行政行为。这一概念主要包括以下两方面的内容：其一，是国家主管机关依法组织的对遇难财产的救助作业。这里的“组织救助”是指国家主管机关对海难救助的全局控制，包括了解海难事故的基本情况，针对具体情况调动其他救助力量进行救助，最终完成救助作业的过程。此处并不包括国家主管机关亲自从事的对海上遇难财产的海难救助。如果国家主管机关亲自从事海难救助，则成为海难救助中的救助方，属于合同救助。其二，是国家主管机关依职责组织或从事的人命救助。国家主管机关的行政救助并不以救助报酬为核心，而是以公民的生存权和发展权为根本出发点，因此，作为行政救助的一部分，在海难行政救助中，人的生命安全完全可以成为其保护对象及不可推卸的职责。

国家主管机关进行行政救助的依据，主要是《海上交通安全法》。该法第38条规定：“主管机关接到求救报告后应当立即组织救助。有关单位和在事故现场附近的船舶、设施，必须听从主管机关的统一指挥。”也就是说，主管机关组织海难救助是其一项法定义务，一旦渔民遭遇海难，国家主管机关即承担着组织救助与人命救助的责任。①于杰.国家主管机关海难救助法律问题研究[D].大连:大连海事大学,2013:62-63.为切实保障南海渔民的权益，海南省政府还专门制定了《海南省海上搜救应急预案》。其中对于海南省海上搜救中心、海南海事局、海南省海洋渔业厅等主管机关在遭遇海难时的工作原则、主要职责、运行管理机构、应急指挥体系、预警和预防机制、海上突发事件的分级和处理、海上通信方式、海上医疗救援等内容进行了详细规定。例如，规定了各级海上搜救机构在接到海上突发事件信息后，具有对信息进行分析、核实、报告与通报的义务；同时还规定了相关主管机关具有组织和协调附近渔船参加海上应急行动、发布航行通（警）告、实施交通管制等义务。这些规定充分体现了以人为本的原则，明确了海上遇险人员有获得无偿搜寻救助的权利，为南海渔民海难行政救助的有效开展提供了坚实且具体的法律依据。

行政救助作为保障船员生命安全的不可或缺的方式，在南海渔民权益保护的过程中也发挥着重要作用。2010年12月巴拿马籍“HONGWEI”货轮在途经南海20°22'N/119°47'E水域时沉没，24人落水。事故发生后，交通运输部、中国海上搜救中心立即协调台湾、华南四省以及菲律宾海上搜救力量，并派遣“海巡31”轮前往现场搜救。最后在两岸搜救力量联手菲律宾以及过往船舶全力合作救助下，落水船员在第一时间获得救助。②为了渔民兄弟的安全[EB/OL].http://www.foodsp.com/news/show-38582.html,2014-10-02.

（三）强制救助

强制救助是指一国的海事行政主管部门为了实现维护海上交通安全、保护海洋环境等社会公共利益，在其所管辖的水域范围内，运用其海事行政强制力，对遇难船舶、船上人员或其他财产采取强制措施以进行救助的行为。这种“强制”来源于法律的规定，并以维护社会公共利益为出发点和最终目标。此时国家主管机关作为救助主体，受其法定职责的规制必须进行救助，而遇难船舶不论同意与否，也都必须接受救助。

强制措施主要包括强制卸载、强制清除、强制打捞等措施。强制卸载是指海难事故发生后，如果事故船舶载有危险货物，并且在救助作业实施的过程中有可能会发生危险货物泄漏，对海上环境构成威胁的状况，则海事局有权强制其卸载危险货物，以避免危险货物发生泄漏，引起海洋环境的污染。强制清除主要是指在遇难船舶发生有毒有害物质溢出或者油污事故的情况下，遇难船舶未及时采取救助作业，主管机关强制其在一定时间内予以清除的一种强制措施。强制打捞是指当沉船沉物对海上交通安全或者环境构成威胁或损害时，对沉船沉物的强制打捞构成强制救助，其所针对的对象是沉船沉物。③司玉琢.海商法大辞典[M].北京:人民交通出版社,1998:134,391.

对于强制救助，我国的法律规定较为详细。《海上交通安全法》第31、38、40条规定了“以强制措施维护交通安全、解除碍航条件”、“国家主管机关在海难救助过程中的主导权和统一指挥权”、“强制打捞清除权”等内容。2012年7月27日由交通部海事局新颁布实施的《海事行政强制实施程序规定》则主要是对海事行政强制的实施程序进行了详细规定。例如，其中规定了当场实施海难强制救助措施的，海事执法人员应当当场告知当事人釆取强制救助措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，制作《海事行政强制现场笔录》，并在（返回岸上后）二十四小时内制作《海事行政强制审批表》，补办批准手续等等。而对于《海事行政强制实施程序规定》没有规范的其他方面，如对海事行政强制所采取的措施以及执行方式等，仍需参考《行政强制法》的相关规定。

目前，秉持着维护海上交通安全、保护海洋环境等社会公共利益的理念，强制救助也取得了一定成效。例如，2012年3月13日，装载有约7000吨硫酸和140吨燃油的韩国籍“雅典娜”轮在广东汕尾海域沉没。事故发生后，广东汕尾海事局组织人员和多艘船舶到达现场清污、防污，并设立沉船浮标等。同时，因“雅典娜”轮沉船会危害船舶航行安全，且“雅典娜”轮船不能及时打捞沉船，对此，汕尾海事局依法对“雅典娜”轮进行了强制打捞，最终保障了航道畅通，并减小了海域污染的范围。④韩轮载硫酸汕尾沉没粤海事索赔1.4亿多元[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2013-07-28/082927791141.shtml,2014-09-20.

在我国南海海域，随着海上贸易的快速发展和“981”钻井平台的投入使用，高强度的海上运输可能造成的船道拥堵，以及油污泄露可能造成的大面积海洋污染等问题应引起有关部门的关注。因为这些拥堵及污染的出现，不仅会影响到南海的经济发展及生态环境，更会直接影响到南海渔民出海打渔的效率和收成。因此，有关国家主管机关应重视在南海海域对遇难船只进行的强制救助，使南海渔民权益得到全方位的保护。

三、海难行政救助的报酬请求权

（一）合同救助的报酬请求权

虽然我国《海商法》第192条对国家主管机关在合同救助中的报酬请求权给予了确认，但对于国家主管机关的合同救助是否可以收取救助报酬仍存在争议。部分观点认为，国家主管机关不得收费，原因在于国家主管机关作为一个行政执法者参与救助，既然行政救助是国家主管机关行使其职权的结果，就不应该要求被救助人支付任何费用。①赵德铭,何丽新.国际海事法学[M].北京:北京大学出版社,1999:428.而有观点则认为，国家主管机关实施海难救助行为，拥有一般海难救助人的权利义务，也有对一般海难救助的突破，应当以“无效果，有报酬”为原则。②Christopher Hill.Maritime Law[M].Lloyd's of London Press Ltd.2003, p.335.还有观点认为，国家主管机关可以收费，其收费的依据是行政法，依据行政法收取一定的行政费用，而不是《海商法》里规定的报酬确定标准或其他法律。③李艳.国家主管机关海难救助报酬请求权问题研究[D].大连:大连海事大学,2010:29.

海商法中的海难救助制度本身就是一项特殊的法律制度，其制度和原则的确立既区别于传统的民法理论，又非单纯的行政法理论可解释。首先，国家主管机关与受难船只之间存在救助合同，其救助的性质不应受行政主体身份的影响。其次，国家主管机关进行海难救助需要花费大量人力物力财力，有时仅仅依靠自身的力量或者设备难以完成救助作业，还需超出其普通的管理限度、调动大量资源对遇难船只进行救助。因此，国家主管机关进行的合同救助应有理由请求救助报酬。

实践中，国家主管机关基于合同救助而对受难船只提出的支付报酬请求往往也会得到法院的支持。在汕头海事局诉信盈海运有限公司、信成（香港）海运有限公司海难救助报酬案中，当“信盈”轮遇险时，在天气、海况十分恶劣的情况下，汕头海事局根据其丰富的海难救助经验，及时有效地调度救助船舶和人员，使“信盈”轮和船上船员及货物均安全抵达锚地，避免了“信盈”轮在无动力情况下漂流触礁、污染海域的危险，救助效果良好。原告汕头海事局依据双方的救助合同向广州海事法院请求救助报酬，最终法院判决由被告赔偿原告150万元及相应利息。④汕头海事局诉信盈海运有限公司、信成（香港）海运有限公司海难救报酬案[EB/OL].http://www.gzhsfy.gov.cn/showanli.php? id=920 4,2014-09-25.

近年来，随着南海渔民对南海海洋渔业资源的进一步开发及南海海洋环境恶化所导致的海难事故频频发生，为了保护南海受难渔民的人身及财产安全，有关国家主管机关在做好合同救助准备工作的同时，亦应引入政策性渔业保险，承担南海渔民所需支付的部分救助报酬，体现国家对南海渔民权益的维护。政策性渔业保险与商业性渔业保险不同，它主要是依靠国家政策与政府行政力量而发展壮大的。为提高南海渔民的入保比例，政府首先需要增加专项财政补贴，使渔民买得起保险。其次，政府需要通过行政手段组织、号召、引导南海渔民加入渔业保险。与此同时，政府还要对承保政策性渔业保险的保险公司给予一定的政策优惠或行政补助，以鼓励保险公司设计出覆盖面广、保险力度大的保险方案，使南海渔民在接受国家主管机关所进行的合同救助后，能通过保险公司支付部分费用的方式减轻自身负担。这样的制度设计一方面符合当今国际通行做法，另一方面也体现出国家对南海渔民权益所作的政策倾斜与全面保护。

（二）行政救助的报酬请求权

依前文所述，国家主管机关进行的海难行政救助内容主要包括两方面：其一为国家主管机关依法组织的对遇难财产的救助作业，其二为国家主管机关依职责组织或从事的人命救助活动。

对于国家主管机关依法组织的对遇难财产的救助作业，因为国家主管机关在救助当中仅起到协调各方、信息传递与通知等作用，而非自己进行救助活动，所以此时其当然不享有报酬请求权。

对于国家主管机关依职责组织或从事的人命救助作业，因为国家主管机关的救助行为是代表国家行使救助义务，是履行一种强制法律责任，所以其行为应当是无偿的，不应享有报酬请求权。

（三）强制救助的报酬请求权

海上强制救助具有行政强制的一般特征，属于海事行政强制。在发生了可能影响航道畅行及海上环境的海难事故后，若被救助方未积极主动采取措施也未明确拒绝采取行动，则主管机关有权主动进行救助作业。因此所产生的费用，国家主管机关可依据《海商法》第192条的规定而享有报酬请求权。

实践中，国家主管机关基于强制救助而对受难船只提出的支付报酬请求往往也会得到法院的支持，如汕头海事局诉中石化粤东石油公司一案。2005年1月26日，“明辉8”轮与“闽海102”轮在南澳岛附近海域发生碰撞，“明辉8”轮1号货油舱破损进水并沉没。1月27日，原告汕头海事局向“明辉8”轮船舶所有人鄂东公司发出《海事行政强制措施决定书》，要求鄂东公司实施清除污染、抽取货油、消除污染隐患等措施；并告知如果其逾期未履行义务，原告将采取强制执行方式，费用由鄂东公司承担。后鄂东公司并未采取措施消除污染隐患，最终由原告依据法律规定采取强制救助措施清除了货油污染。原告据此向广州海事法院提起诉讼，请求被告中石化粤东石油公司赔偿其救助费用。法院最终认定汕头海事局的行为属于海难强制救助的范畴，并据此判决被告向原告支付报酬1,214,828元。①傅志军.国家海事主管机关从事的海难救助的报酬问题——对汕头海事局诉中石化粤东石油公司案的法律分析[EB/OL].http://ww w.ccmt. org.cn/shownews.php? id=8126,2014-09-30.

基于南海渔民在南海渔业资源开发战略中起到的重要作用，为了加强对其权益的保护，解决南海渔民在国家主管机关对其进行强制救助后“无钱可赔”的问题，政府可以通过引入政策性渔业保险及设立损害赔偿基金的方式加以解决。建立和完善政策性渔业保险制度，政府需要对南海渔民所缴纳的保费进行部分补贴，同时应增加专项财政支出，对承保的保险公司给予一定的政策优惠及赔偿金补助。将南海渔民接受强制救助后所需承担的救助费用部分纳入政策性渔业保险的赔偿范围，如此才能更为全面地保护南海渔民的权益。

设立南海渔民强制救助损害赔偿基金，是为了在南海渔民遭遇海难并接受强制救助后，能通过专项基金支出，更大程度地弥补受害方及救援方的损失。强制救助往往存在救助范围大、耗时长、救助难度高、救助费用昂贵等特点，单纯的政策性渔业保险赔偿力度稍显不足，所以需要由财政拨款专门设立南海渔民强制救助损害赔偿基金。此举一来可以使强制救助中的施救方及受损方的损害得到更多保障，二来也体现出政府对南海渔民地位的肯定，对有南海渔民参与进行的南海中、深度海域渔业资源开发的重视，以及对南海海域远洋运输发展的支持。

结语

南海渔民是我国南海渔业资源开发的主力军，也是我国南海领土主权的宣扬者与捍卫者，其在南海政治与经济发展中扮演着极为重要的角色。当南海渔民面对破坏力强大的海难时，其需要国家主管机关为其提供全方位的海难救助。国家主管机关通过合同救助、行政救助与强制救助三种方式，在履行法律职责的同时，亦在较大程度上保证了南海渔民的人身财产安全，对南海渔民权益的保护起到了不可替代的作用。由于国家主管机关所进行的海难救助的类型不同，其所享有的报酬请求权也存在差异。在合同救助中，国家主管机关享有和普通主体相同的报酬请求权，但为了体现国家对南海渔民权益的倾斜保护，可以引入政策性渔业保险，以减轻南海渔民支付救助费用的负担。在行政救助中，因为救助的客体是人的生命安全，属于国家主管机关的救助义务，所以其不能享有报酬请求权。在强制救助中，国家主管机关可依据《海商法》第192条的规定而享有报酬请求权。基于对南海渔民权益的特殊保护，在建立和完善政策性渔业保险制度的同时，也可以专门设立南海渔民强制救助损害赔偿基金，一方面能确保施救方和受害方的损失得到弥补，另一方面也可减轻南海渔民的负担。

收稿日期：2014-12-14责任编校：江流

【基金项目】海南大学2013年度中西部高校提升综合实力工作资金“大学生创新创业训练计划基金项目”支持。

【文章编号】1673―2391(2015)02―0053―05

【文献标识码】A

【中图分类号】D912.1