墨江县生态公益林保护管理现状及对策

2015-03-27王立秀

绿色科技 2015年2期

王立秀

（云南省普洱市墨江县森林资源监测站，云南墨江654800）

1 生态公益林保护的重要性

1.1 生态公益林的分类

生态公益林按主导功能和培育目的不同划分为防护林和特种用途林两大类。其中防护林是指以国土保安、防风固沙、改善农业生产条件等防护功能为主要经营目的的森林，具体划分为水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、农田牧场防护林、护岸林、护路林；特种用途林指以保护物种资源、保护生态环境、国防、森林旅游、科学实验等为主要经营目的的森林，具体划分为国防林、实验林、母树林、风景林、环境保护林、名胜古迹和革命纪念林、自然保护区林。

1.2 生态公益林保护的重要性

生态公益林具有强大的环境保护功能及生态效益：涵养水源、净化水质、保持水土，也是气候的调节器，具有改善气候、防风固沙、滞尘、减少噪音污染等作用。建设生态公益林对当地的气候环境保护及生态平衡起着至关重要的作用。

2 墨江县生态公益林保护管理现状

2.1 概况

墨江县位于云南省中南部、普洱市东部，地处北纬22°51′～23°59′、东经101°08′～102°04′之间，北与镇沅、新平县相连，东与元江、红河、绿春三县接壤，南临江城县，西与宁洱县隔把边江相望。全县土地总面积529004hm2，山区面积占99.8%。北回归线横穿县城而过，县城联珠镇海拔1281m，距省会昆明公路里程267km，距市政府驻地普洱市160km。全县辖15个乡镇，163个村民委员会，5个社区。全县林业用地面积为354022.2hm2，占全县土地总面积的66.9%，其中：有林地面积309707.5hm2，疏林地面积939.5hm2，灌林林地面积32906.0hm2，未成林造林地面积6932.7hm2，宜林地面积3428.0hm2亩，无立木林地面积99.6hm2，苗圃地面积8.9hm2。

2.2 界定总体情况

墨江县生态公益林经过1999年森林分类经营区划界定、2004年国家重点公益林区划界定、2009年国家和省级公益林区划界定、2011年公益林生态效益补偿县级实施方案修订和编制、2013年国家级和省级公益林落界后，墨江县国家级、省级和市县级公益林面积为87793.3hm2，其中：国家级公益林面积20186.7hm2，省级公益林面积58273.3hm2，市县级公益林面积9333.3 hm2，占林业用地面积的24.8%。墨江县纳入公益林补偿面积61940hm2，其中：国家级公益林补偿面积13960 hm2（国有林2693.3hm2，集体林6566.8hm2，个体林4699.9hm2），省级公益林补偿面积47980hm2（国有林546.7hm2，集体林30397.1hm2，个体林17036.2hm2）。涉及补偿范围15个乡（镇），152个村，2个社区，13945农户。

2.3 墨江县公益林保护现状

墨江县公益林保护和管理实行“县林业局—乡（镇）林业服务中心—管护责任单位—管护人员”四级管护机制，县林业局在森林资源监测站设公益林管理办公室，具体承担墨江县公益林建设的指导、组织、管理、检查和监督工作，并制定和采取了一系列管理措施。

（1）签订生态公益林管理责任状。县林业局与市林业局签订了实施森林生态效益补偿工作责任状1份，与各乡（镇）林业服务中心签订30份，各乡（镇）林业服务中心与各责任单位签订责任状193份，责任状的签订明确生态公益林管理的各自权利与职责。

（2）制定生态公益林管理办法及措施。制定了《墨江哈尼族自治县公益林生态效益补偿项目管理实施细则（试行）》、《管护人员聘用制度》、《管护人员学习、培训制度》、《管护人员出勤及请销假制度》和《管护人员考核办法》，并制作了《公益林管理办公室职责》、《公益林管理办公室档案管理职责》和《管护人员岗位职责》，以上管理办法及措施统一印发至各乡（镇）林业服务中心。

（3）划定管护责任区。以明显地形、地物为界，根据权属构成、分布区域、管护难度及补偿等情况，合理划分管护责任区，明确四至界线。管护责任区划分以利于开展管护活动为原则，不打破小班地块界线，每个责任区的面积均未大于6000亩。其中，经营主体明确的国有林，单独划分责任区；经营主体不明确的县级国有林、自然保护区、集体林和个人的，按权属面积所占比例的大小划分来命名责任区，面积则按各自权属统计。墨江县共划定公益林管护责任区388个，其中国有林管护责任区107个，集体林和个体管护责任区281个。

（4）确定管护形式。原则上每个管护责任区确定一名管护人员。管护人员确定必须本着公平、公开、公正的原则进行。

国有林的管护人员由管护责任单位确定，并报墨江县林业局备案。

集体林的管护人员由管护责任单位根据就近、自愿的原则，在当地选择具有初中以上文化程度、热爱林业、责任心强、身体健康的村民担任，并将管护任务落实到具体个人。其中村集体聘任管护人员必须经村委会或村民小组2／3以上村民同意，并报经各乡（镇）林业站备案。村委会干部不得兼任管护人员。

权属为个人的，由个人管护或委托所在管护责任区人员进行管护。

（5）签订限伐协议。依照《中华人民共和国森林法》第五章第三十一条第二款“防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐”的规定，签订禁（限）协议书，明确了禁（限）伐林地的生态区位、面积、林种等条款，双方的权利和义务。墨江签订公益林禁伐协议288份，限伐协议12079份。

（6）签订管护合同。管护合同分为管护（A）（B）两种形式。（A）合同的签订，国家公益林由县林业局与责任单位签订管护合同，省级公益林由县林业局委托乡（镇）林业服务中心与责任单位签订管护合同，国有林由县林业局分别与委托管理的乡（镇）林业服务中心签订管护合同；（B）合同的签订，管护责任单位与管护人员签订管护合同，国有林由委托管理的各乡（镇）林业服务中心与管护人员签订管护合同，集体和个人由管护责任单位与集体管护人员和林农签订管护合同。墨江县签订公益林管护合同（A）212份，管护合同（B）1059份，落实管护责任单位209个，管护人员399人。

（7）对生态公益林实施管护。对生态公益林管护主要由指定的管护人员完成，管护人员要定期上山进行巡山护林，每月不得少于20d，巡山日志不得少于5篇。管护责任单位严格监督护林员的管护情况，及时监测生态公益林内的森林防火、森林病虫害、盗伐林木案件等情况，如发现问题要及时解决或上报县林业局。对不认真履行任期合同的管护人员或年终考核不合格的，予以辞退。

（8）实施公益林生态效益补偿。公益林生态效益补偿根据权属实行不同的补偿标准。国家级公益林权属为国有林的，从2005年起由国家财政按每年5元／亩补偿，权属为集体或个人的，2005～2009年按每年5元／亩补偿，2010～2012年按每年10元／亩补偿，2013年起按每年15元／亩补偿；省级公益林权属为国有林的，从2009年起，省财政按每年5元／亩补偿，权属为集体或个人的，2009～2010年按每年5元／亩补偿，2011年按每年7.5元／亩补偿，2012～2013年按每年10元／亩补偿，2014年起按每年15元／亩补偿。天保区国有林面积纳入天保二期工程实施森林管护，不实施补偿。

3 墨江县生态公益林建设中存在的问题

3.1 管理机制与制度不健全

生态公益林保护管理工作属长效机制，涉及面广，禁（限）协议、管护合同的签订、资金的管理使用、监督检查以及档案的建立等工作任务繁杂，社会性、政策性强，但是墨江县没有设置专职生态公益林管理机构，而是由森林资源监测站兼管，管理人员不固定，虽然制定了《墨江县森林生态效益补偿工作管理细则》、《墨江县公益林管护人员管理办法》和《墨江县森林生态效益补偿工作责任制检查考评办法》等制度和办法，但还不完善。同时墨江是全国特困县，生态公益林的建设、协调、管理等都面临着工作经费不足的困扰，在实际工作中，公益林管理的工作经费紧缺，给生态公益林的管理工作带来了一定的困难。

3.2 生态公益林的保护意识薄弱

林农意识的高低，对生态公益林的发展具有十分重要的作用。近年来，国家虽然十分重视生态公益林保护工作，采取了强有力的政策和大量资金支持。但生态公益林不同于商品林，不能拿到市场上进行销售，没有直接的经济效益，它在保护环境、发挥生态效益方面具有长期性和间接性，因此，林农对生态公益林的生态效益和社会效益认识肤浅，认为无论管好管坏，与己关系不大，缺乏了对生态公益林管护的重视。

3.3 生态公益林补偿标准偏低

现行的生态公益林补偿标准较低，与商品林的经济利益差距太大，林农对自己经营的商品林被划定为公益林有很大的抵触，对公益林也大多持有不管不问的态度，难以激发林农对生态公益林进行积极地、自觉地管护，取而代之的是公益林缺乏管护而受到一定的损害。管护力度不够，就不能够及时阻止森林资源破坏的行为，导致管护质量不好。同时又由于集体制度改革的确权发证，林农很容易牺牲生态公益林的生态效益和社会效益去追求经济效益，使公益林得不到应有的保护，不利于生态公益林可持续建设和发展。

3.4 生态公益林管护长期性与经济社会发展矛盾加大

林改后，生态公益林的经营主体转为林农，林农在管护生态公益林上扮演主要角色，而生态公益林建设是一项长期的工作，由于经济社会发展的需求以及林农期望值愈来愈高，随着新农村建设步伐不断加快，在面对保护生态公益林获得较低补偿与经营商品林的巨大经济利益的巨大反差面前，有的林农要求调出公益林。而现阶段国家建设生态公益林政策不可能随意调整，与瞬息万变的经济发展反差太大，矛盾进一步加大。这样就直接影响公益林的管护，也导致公益林的流失。

3.5 生态公益林管护整体水平不高

管护人员缺乏必要的森林防火、野生动植物和地形图识别等林业专业知识，农户的管护意识与水平参差不齐，只是简单地巡山看管，公益林遭到毁林开垦或森林火灾、病虫害等破坏时有发生，公益林的管护整体水平不高。

4 发展对策

4.1 加强组织领导，层层落实责任

生态公益林是关系环境保护、提高生态效益的特殊森林类别。生态公益林的管理首先各级政府部门要高度重视，把公益林管理纳入议事日程，建立完善的行政首长负责制，层层签订责任状，落实管护责任，并严格检查考核；要成立专门的生态公益林组织管理机构，核定编制，配备专职工作人员，加强对这项工作的组织协调。通过领导重视、组织到位、目标责任到位、工作落实到位、资金保证、监管措施到位，确保生态公益林得到有序管理，提高生态公益林的管护效果，发挥公益林生态效益。

4.2 加大宣传力度，加强队伍培训

实施生态公益林建设，政策性强，涉及面广，关系到社会的各个方面和广大林农的切身利益，因此，要高度重视公益林宣传工作，在设立固定宣传牌、印发宣传单册的基础上，加大广电、报刊等媒体的宣传力度，多角度、多渠道进行宣传，让林农对公益林补偿政策心中有数，家喻户晓；同时加强人员培训工作，其中对专管人员的培训要按照分级负责和分级培训的原则，分期分批层层开展培训；加强培训次数，丰富培训内容，以保证人员能及时熟悉公益林业务，满足工作的需要；对管护人员的培训要把管护日志、巡山记录、考勤记录的填写作为培训内容；开展林业部门林业科技送下乡活动，向林农发送宣传资料，开办专题讲座，使之深入人心，逐步形成全社会共同支持和参与生态公益林建设的局面。

4.3 加强公益林管理信息系统建设，提高管理水平

公益林信息化系统，是借助于当代信息技术、数学模型在计算机上实现信息处理，以提高林业资源的有效利用及公益林信息的高效管理。一是建立以县为单位的信息系统及其管理平台，通过校核和规范整理公益林补偿县级方案修编、区划落界成果资料和档案数据的基础上，衔接林地保护利用规划、集体林权制度改革成果，对公益林地小班属性数据和空间数据、管护责任区和管护人员、补偿资金使用和兑现、补偿对象（农户）信息等进行信息化管理，实现公益林资源状况和补偿资金使用的实时查询、统计分析等；二是建立以乡镇为单位使用终端，结合公益林管理作息系统建设，通过分期、分批进行培训，把软件应用普及到乡（镇）公益林管理人员，熟悉系统管理业务，熟练掌握软件应用，对公益数据更新、管护责任区及护林员管理、补偿资金使用与兑现、统计查询与分析、数据上报等实施规范化管理，为公益林管护和补偿政策的落实提供有效支撑。

4.4 提高生态公益林补偿标准，保证工作顺利开展

现行公益林补偿按标准为集体林和个人15元／亩·年，其中管护费5元，补偿费10元，国有林5元／亩·年，全部作为管护费。林农通过管护生态公益林的收益比经营商品林的收益低很多，以墨江为例，如天然的思茅松商品林，按最低每亩10株计算，15年后可采松脂，2kg／株·年，获利2400元，30年后砍伐可获利2100元，年均获利230元／亩；林农种植的思茅松商品林，按每亩70株计算，则收益更大。生态公益林补偿标准偏低，且不得用于商业性砍伐，这就使林农无法从中获得经济收益，对生态公益林的管理和保护工作带来种种困难。又因林改后林地价值大幅度提高，而区划为公益林后造成林权所有者收入减少，林权所有者对公益林的保护意识明显不足。因此要加大财政投入力度，逐步提高补偿标准，确保这项惠及全社会的公益事业得到顺利实施。

4.5 加快研究建立公益林监测体系，定期发布监测报告

公益林对于维护生态安全、发挥森林生态系统服务功能，保障林农增收与社会稳定等方面发挥着巨大的作用。但是，实施公益林补偿制度以来，公益林建设成效如何？公益林资源状况和管护效果如何？公益林生态状况如何？实施公益林补偿成效如何？要科学、系统、定量地回答这些上下高度关注的问题，加快建立公益林监测体系是唯一有效的手段。公益林监测体系，主要监测内容应包括公益林资源动态变化及生态状况监测、森林生态系统服务功能监测、公益林补偿社会效益监测等方面。可以考虑以目前划定的国家级和省级公益林为总体，以现有公益林数据库为基础，依托地理信息系统技术，以省级连清样地为框架，按照不同的的生态区位，采用数理统计方法，在保证抽样精度和评价质量的前提下，加密设置一定数量的永久性监测样地，每1～2年开展一次调查。还要在典型区域内建设一定数量的公益林生态定位站，进行连续观测，再结合专项社会调查，系统地评价公益林建设成效，定期向社会发布有关监测报告。

4.6 创新公益林经营机制，加强保护与利用

当前对公益林的经营现状，墨江县大多地方都只是加强对公益林的管护，还没有充分合理利用公益林资源优势，造成了部分有用的资源的浪费。公益林既是生态建设的基础又是山区经济发展的重要资源，要树立可持续经营理念，创新公益林机制，处理好保护与利用关系，如鼓励林农在不影响公益林生态功能的前提下，发展生态旅游（生态旅游景点、生态示范村）、林下经济（种重楼、石斛、养土鸡、养羊）等特色产业，实现以管护促进经营，以经营提高管护的目标。