治理现代化视角下基层党组织作用发挥

刘序明

在整个国家治理体系中，基层治理既是重点，也是难点。基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础，是基层社会治理中最直接、最基本、最有效的力量。如何在基层社会治理中更好地发挥基层党组织的作用，成为基层党建创新中的一个重点和难点。

一、基层治理现代化要求

给基层党组织作用发挥带来新挑战

治理作为一种新的执政理念，必然给基层党组织带来机遇，但也不可避免会带来一系列的挑战。要发挥好基层党组织在基层治理中的作用，就要正视治理，主动应对治理所带来的挑战。

1.治理主体多元化的挑战

随着市场经济的发展和公民财富的增加，多元化的利益产生多元的权利诉求，不少社会组织、民众开始越来越强烈地、自觉地为自己的各种权利而努力，权利保护要求通过社会的、传媒的、司法的和政治参与的各种途径表现出来。如有些地方的群体性事件背后，其实就是治理主体的利益整合不到位。这些治理主体多元化必然会给党组织作用发挥带来更多的挑战。

要处理好领导核心和其他治理主体参与的关系。不管是计划经济时代还是市场经济时代，无论是改革开放初期还是全面深化改革时期，基层党组织都是基层社会治理的领导核心，这是实现基层治理能力现代化的根本前提。否则，基层治理体系和治理能力现代化就会迷失方向。但是，基层党组织要实现基层治理能力现代化，就不可能把其他治理主体拒之于治理的门外，无视其他治理主体的呼声。在基层社会治理中，如何处理好基层党组织这一领导核心和其他社会组织及个人等治理主体日益强烈参与的关系，既保证党组织领导核心，又能积极调动其他主体参与积极性，是基层党组织建设要处理好的一个课题。

2.利益复杂化的挑战

在治理现代化条件下，利益格局不断发生变化，呈现出利益主体多元化、利益来源多样化、利益差距扩大化、利益矛盾复杂化等特点。这些特点变化导致的利益矛盾和冲突，衍生出利益分配不公、利益差距过大等问题，对我国的经济发展和社会进步带来一定的负面影响，也对治理条件下基层党组织作用发挥带来挑战。

利益协调难度增加。不同的利益主体有不同的诉求，彼此的利益诉求可能相互排斥，甚至会产生冲突。下岗失业、流动人口、社会救助、贫富分化等问题，无不引起民众之间利益的失衡，加剧彼此之间的利益冲突。基层党组织如何发挥总揽全局、协调各方的作用，充分调动各种手段，理顺不同利益主体的关系，使不同的利益诉求得到合理的表达，不同的利益矛盾也能得以合理的协调，这是基层党组织必须提高的能力之一。

凝聚共识难度加大。利益复杂化的背后是思想多元化，意味着分歧。相比改革之初普遍受益的“帕累托改进”，今天的改革更多遭遇“众口难调”的困扰。既要确保效率，也要维护公平；既要鼓励竞争，也要保障底线；既要尊重差异，也要凝聚共识。诸多两难甚至多难的状况，要凝聚各个阶层、各个治理主体的共识，实现社会治理的协调统一，无疑对基层党组织治理能力提出新的更高要求。

3.治理环境多重性的挑战

实现科学治理，需要一定的治理环境。治理环境就好比社会治理中的空气和水，无形中影响到治理的好与坏。环境好，则治理就可能事半功倍；环境不好，治理就可能事倍功半。在基层社会治理中，需要法治、制度、民主等多重性治理环境的加强与完善。

法治环境。治理现代化首先是依法治理，需要的是法治的完善。习近平同志指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，要高度重视法治问题，采取有力措施全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，建设法治中国。作为基层社会治理的领导核心，基层党组织就要带头坚持依法治理，把法治要求贯穿基层治理的全过程。如何使一些基层党组织实现从无所不管、包打天下到依法治理的转变，把自身的活动都置于法治的框架内，需要长期不懈地坚持。

民主环境。没有民主就没有社会主义现代化，就没有基层治理现代化。实现民众真正意义上的民主参与、民主选举、民主讨论、民主决策，是基层治理现代化的重要前提，这需要一个公开、公正、公平的民主环境。但是，在中国，封建社会延续了两千多年，官僚制和家长制的封建遗毒对中国社会影响颇深，因而国家没有民主的传统，人民没有民主的习惯。正如邓小平所说，旧中国留给我们的民主法制传统很少而封建专制传统却比较多，而且中国人民的文化水平普遍较低，中国在取得新民主主义革命胜利之后，更应当重视民主建设。在基层党组织建设中，家长制、特权思想、官僚主义等等种种表现，深刻影响着基层治理现代化的实现，也影响着基层党组织作用的充分发挥。

制度环境。人人遵守制度规定、维护制度权威的制度环境，是实现基层治理的一个基本前提，才能实现各治理主体有序的、有效的参与。而国家治理体系，首先是一个制度体系。这个制度体系是各要素之协调、统一的，不会因为某个领导人的改变而改变，也不会因为某个领导人的看法和注意力的改变而改变，具有一种稳定性、全局性。如何加强保障制度的制定与完善，对于作为基层社会治理的领导核心，也是制度环境的带头营造者——基层党组织，这是一个严峻的挑战，需要从各个层面、各个角度加以考虑。

二、把治理理念贯穿基层党组织作用发挥的全过程

治理的内涵非常丰富，包括增强透明、讲究成本与效率、法治、回应、责任等，对基层党组织发挥作用具有重要参考依据。要发挥基层党组织在基层社会治理中的作用，就要把治理理念贯穿于基层党建创新的全过程。

1.坚持依法治理

党的十八届四中全会将依法治国作为主题，这在党的全会历史上还是第一次，这也是实现国家治理体系和治理能力现代化条件下的一个必然道路，也是现代治理的一个基本要求。但是，在实际工作中，有个别地方基层党组织不遵守法律法规，不严格按照党内法规办事的现象时有存在。比如，处理矛盾时，不是依照法律，不耐心细致做群众工作，而是简单依靠行政命令和红头文件，以粗暴作风实行“动不动三分钟，再不动龙卷风”。因此，基层党组织无论是在维护群众利益和协调整合群众利益时，还是在社会动员、化解矛盾、维护秩序等方面，都要在法治框架内进行。在基层，作为领导核心的基层党组织，如果能自身做到依法进行治理，那么，整个社会就会形成一种法治的环境与氛围。

2.讲究成本与效率

治理的一个基本要素是科学有效。这就是说执政党活动要讲究成本与效率，以最小的成本获得最大的效益。提高党建科学化水平的命题，内在的就包含了基层党组织在治理上的科学有效。实际上，开展群众路线教育实践活动，反对形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风，改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作等行动，从某种意义上来说，就是要减低基层党组织的执政有形成本，更重要的是要赢得群众的信任与支持，减少执政的无形成本。

注重经济、物质上的有形成本。有的基层党组织存在拍胸脯保证、拍脑袋决策、最后是拍屁股走人的现象，从而导致一任一决策，一张蓝图不能绘到底。有的基层党组织为了博得领导与群众的眼球，不顾基层实际，搞所谓的党建花瓶式创新、旧瓶装新酒式创新、重复式创新，等等。这些所谓的创新其实就是一种党建创新的作秀，是中看不中用的“花拳绣腿”，是一种形式主义。其浪费的是基层的财力、人力和物力，也是基层党组织在发挥作用中不注重成本的一个主要方面。有的地方党组织在经济落后的情况下，仍然以GDP增加多少为主要考核标准，进行高污染、高消耗发展，最终以牺牲资源环境为代价，换来不可持续发展的经济效益。

注重群众信任与支持的无形成本。有形成本的增加，必然会导致一些执政效率的降低，既浪费时间、物质成本，更削弱执政党在群众心中的公信力，使执政党的无形成本增加，也就是消耗群众的信任与支持为代价。因此，在治理现代化的进程中，基层党组织建设尤其要按照节约成本原则，防止不注重成本效益、只为面子不为里子的现象，提高创新效率，提高党建科学化水平。

3.增强透明性

透明性是现代民主政治的一个基本要求，也是治理现代化的内在要素。在治理条件下，基层党组织在服务基层、服务群众的过程中，同样要增强透明性。因为，透明性是党员群众参与基层党建创新的需要，更是基层党组织发挥好重要作用的前提。

党务公开要有实在内容。党务公开应该是党员群众了解基层党组织建设的重要途径。党务公开的形式，既有网站发布，也有在墙报展示等。这些形式其实就是一种公开透明，增强群众对基层党组织的构成、作用与政策制定等方面的了解。实际上，群众也只有了解基层党组织内容、方式与途径，了解基层党组织决策、干部选拔任用等方面的建设情况，才会思考如何参与、参与程度和怎样参与的问题。但是，一些地方的基层党务公开却变成党“雾”公开。除了千篇一律的机构组成或领导人的名字，其他内容都不见踪影，甚至常年不见更新，让人雾里看花。

涉及民生的重大决策过程与结果要透明。群众最关心的是涉及自己身边的利益，最需要了解自己的利益在哪。因此，基层党组织在对这些群众身边的利益问题进行调整、整合时，要坚持做到公开透明，有利于党员群众进行监督，提高群众的参与程度，从而增强群众对基层党组织的信任与支持。这就需要把基层党建创新的情况、过程、措施、效果等让群众知晓，让群众监督，而不是仅仅追求表面上的数字秀、选用秀，博眼球效应。

4.积极回应

调动积极性是最大的民主。在善治条件下，要调动其他治理主体的积极性，基层党组织就必须对民众的要求做出及时和负责任的回应，并且不得无故拖延或没有下文。毛泽东曾经深刻指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。”因此，作为治理现代化中的主要领导者，基层党组织对于其他治理主体和群众的诉求要及时回应。比如，在党务公开的网站里，要及时回应普通党员和群众的诉求，而不是一种摆设。对于其他治理主体及基层党员群众关心的重大问题，都要积极主动地在第一时间进行告知与解释。

5.注重民主协商

治理需要多元化主体的协调统一，强调群众的作用发挥。同样，基层治理不是体内循环，而是需要党组织、社会组织、企业、个人等主体共同参与，互动推进。缺少其中任何一方，基层治理现代化就接不了地气，成为脚底不稳、鞋底无泥的花架子。基层党组织在基层治理活动中，要加强民主协商，培育协商民主理念，完善协商民主机制，创新协商民主方式，激活和调动广大基层民众和各基层治理主体的积极性、创造性、主动性。

平等。各个治理主体之间存在领导与被领导、服务与被服务、治理与被治理的关系，但在治理现代化条件下，各个治理主体在法理地位上是平等的。要实现基层治理现代化，既要党组织发挥领头雁作用，也要尊重其他治理主体在基层治理体系中的重要地位和首创精神，加强与其他治理主体之间的民主平等协商，而不是高高在上，搞简单命令。

主动。长期以来，党组织的领导核心作用的发挥，在一些基层党组织中存在一种“我是老大我怕谁”的心理，要与其他治理主体实行平等协商，还不太适应这种状态，这与基层治理现代化的要求是格格不入的。如果不主动与其他治理主体进行积极协调，听取其他治理主体的意见，就不能调动其他治理主体的积极性，就难以实现基层治理。因此，要实现治理现代化，基层党组织就要放下架子，主动适应新常态，从而与各个治理主体做好沟通协调工作。

从管理到服务再到治理的变化，不仅仅是字面上的调整，更是一个指导思想上的深刻变革，这要求基层党组织和党员干部从思想上深刻认识和实践好治理，把治理现代化的要求贯穿于基层党建创新的各个层面，才可能真正提高党建科学化水平，发挥基层党组织的作用，为全面深化改革保驾护航。

（作者单位：中国人事报刊社）

责任编辑：张功杭