以区域发展视角引入PPP模式

汤晓宇　金志刚

摘要：近年来全国各地基础设施项目引入PPP模式并不断实践和探索，政府相关部门及业内人士逐步对PPP有了更全面深刻的认识，模式框架也逐步完善，同时也积累了较为丰富的管理经验。结合我国特殊国情，新一轮PPP模式的引入热潮，已经不仅仅是为缓解政府财政压力，而是上升为宏观层面的体制机制的革新，所以，以一种全新的视角重新审视、引入PPP模式是必要的。文章提出PPP核心价值体系，以区域发展的视角进行分析，以指导PPP模式的“中国式”引入。

关键词：PPP模式；区域发展；基础设施；核心价值；战略理念 文献标识码：A

中图分类号：F294 文章编号：1009-2374（2015）05-0010-03 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2015.0342

在我国基础设施建设及运营中引入社会资本，不仅使政府财政压力得以缓解，提高公共产品和服务的供给效率，也是政府相关部门长期倡导的政府投融资改革方向。十八届三中全会以来，中央更是明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施的投资于运营”。4月23日，李克强总理主持召开国务院常务会议，决定在基础设施等领域推出一批鼓励引入社会资本参与的项目。国务院常务会议决定，按照《政府工作报告》部署，在铁路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程等方面，首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。各地政府及各省财政部也积极响应此举改革，着手加强引入PPP融资模式对基础设施项目进行筹备或实施。不难看出，PPP模式以一种前所未有的重视度重新出现在我国基础设施发展的潮流中。

1 PPP概念及核心价值

关于PPP（Public Private Partnerships）的概念，业界目前仍然还没有一个较为统一的说法，不同的学者、机构从不同的角度出发，会有不一样的理解。比较众多学者的观点，再结合我国特殊国情，笔者较为认可贾康老师给出的定义：所谓PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。根据上述定义，笔者提出了PPP的核心价值，即“带来利益”和“提供服务”。所谓“带来利益”，有两个层面的含义：一是体现在民营部门，他们参与基础设施的建设与运营基于有利可图，这是带来“利”；二是体现在政府公共部门，引入民间资本能很好地分担财政压力，使融资渠道多元化，这是带来“益”。上述的“利”与“益”虽然针对不同的主体，但它们相辅相成，所以第一个核心价值体现在PPP模式使利益最大化。所谓“提供服务”，则有三个层次的含义：前两个层次针对的主体和第一个核心价值一样，分别体现在政府公共部门和民营部门，前一个在于“义务”，这是公共部门存在的价值和意义，后一个在于“责任”，这是“利”的必然产物，利之驱使；而第三个层次则在于服务的受益者，即普通百姓，也是主要消费者，因为只有享受到了舒适便捷的服务，才有稳定的资金流。而恰恰是这第三个层次的含义，又回到了第一个核心价值的动因上。核心价值体系如图1所示：

图1 核心价值体系坐标图

由图1可知，利益最大化区域的大小，取决于两大核心价值（三个主要层次）的靠拢。当服务质量不断改善，相应也会提高建设运营成本，所以不能无限制的提高；民营部门“利”的增加也是有限度的，不然势必降低服务质量；同样，公共部门的“益”超过一定水平，也会因此导致为了政绩盲目兴建，破坏整个核心价值

体系。

2 区域发展战略理念和目标

改革开放以来，我国设立了很多区域性经济合作区，较大的有泛珠三角、长江三角洲、辽中南经济合作区等；跨度较小、融合程度较高的有武汉城市圈、长株潭城市群等省内区域联盟。区域发展战略旨在使区域发展达到最佳效率和最优状态，推动区域内各城市有序、快速发展，以资源共享、产业互补、互利共赢为目的，通过市场调节和政府导向等方式使三市资源有效整合、配置优化、经济要素自由流动。区域发展主要体现在三个方面：一是共同利益是区域经济发展的基础；二是配置优化和联动互补是区域发展的主要表现；三是市场调节与政府导向的合力是区域经济发展的基本动力。

随着我国区域发展战略的不断实践和落实，我国经济发展自改革开放以来获得了不小的成就。面临着新一轮的发展需求，覃成林教授在2005年提出了区域发展战略转型的基本内涵，即选择若干大都市区或者增长核心区，进行重点开发，使之成为带动相关大区域经济发展、平衡全国区域经济空间格局的国家级区域经济增长极。而预期目标如下：第一，能较好地处理区域经济发展中的效率与公平关系；第二，能较好地促进区域经济协调发展；第三，能较好地协调区域经济发展中政府与市场的关系。

3 区域发展理念对PPP成功引入的必要性

城市是区域发展的核心，而基础设施是城市发展的基础。人们通常会认可好的基础决定好的上层建筑，而本文将从上层定位出发，来指导基础的良好建设。原因在于：（1）基础设施具有投资规模大、长久性等特点，以区域发展为前提的视角进行前期规划及决策至关重要；（2）PPP模式的内涵及目标与区域发展理念不谋而合，可以此借鉴，相互促进；（3）以区域发展理念作为主体原则，以和谐发展作为最终目标，可最大限度地拉拢PPP核心价值体系的两大核心价值（三大主要层次），如图1坐标原点所示。区域发展理念不仅对PPP模式的引入有必要性，也对所有的公共投资有着重要指导作用。刘迎霞和覃成林教授在其研究中也表明：将政府的公共投资与区域发展有效结合，培育区域发展热点，通过区域之间的传导机制形成互动发展，加快国内经济大循环，不失为一项保持经济持续增长，抵御国际金融危机冲击的全局性策略。

4 以区域发展视角引入PPP与常规视角引入PPP的比较

一个较高、较好的出发点，往往是项目成功的先决条件。基于PPP模式和基础设施的特性，更应强调好的出发点和总体原则，否则不仅仅是个体项目的失败，更是影响、制约社会的良好发展。本文将从以下三方面对不同视角进行比较，进一步分析以区域发展视角引入PPP的重要性。

4.1 动因比较

常规视角引入PPP的动因大致可分为三点：（1）垄断势力与低效率；（2）财政困境；（3）监管失灵，而其中最为主要的便是财政困境。为了保障社会公共利益，政府通常对市政公用产品和服务价格采取密度极高的监管，价格完全脱离于成本和市场需求，且价格的调整与变动需要经过较为严格的政府监管程序和繁琐的讨价还价过程来确定，因而市政公用事业长期处于低价格、高成本的运营条件下，企业的政策性亏损甚为严重。虽然PPP模式的引入能很好地缓解财政压力，吸引民间资本拓宽融资渠道，但决策阶段的动因选择上，财政问题绝不能作为核心动因，不然会忽略整体发展，影响可行性分析的结果。

区域发展视角引入PPP在动因选择上则以区域和谐发展为原则，单个项目的盈亏不再是引入PPP模式的最主要因数，更多的应对该项目的实施和运营对整个地区的经济的带动和实现区域发展战略意义的提升。

另外应该说明的是，以区域发展的视角引入PPP，不是说就不考虑基本的财政能力，而是相关参与主体在动因选择上的侧重点，全方位地分析PPP引入的可行性和可操作性，为项目的成功实施和实现区域性发展都打下良好基础。

4.2 风险分担比较

对于PPP模式的风险分担原则，在以往的研究中，学者们比较达成共识的准则包括：（1）风险应该由最有控制力的一方承担，而控制力的概念则包括是否完全理解所要承担的风险、能否预见风险、能否正确评估风险对项目的影响、能否控制风险的发生、风险事件发生时能否管理风险和风险事件发生后能否处理风险带来的危害；（2）风险分担与所获得的收益匹配；（3）有承担风险的意愿。

然而风险分担并不存在绝对的原则，而是应该在基本原则的基础上，综合考虑双方对风险的态度和项目的具体条件。正因为风险分担机制的建立需要参与主体的沟通与协商，那么意见分歧就很频繁，如果还是站在各自的立场，势必会影响整个PPP项目的实施。若以区域发展的视角出发，结合PPP核心价值体系（图1）不难看出，当PPP的引入是符合区域发展要求时，公共部门的“益”（Z点）将沿z轴正方向移动，若始于利益最大化状态，那么最大化区域将逐渐变小。公共部门为了项目利益最大化，必须承担让Z点负方向移动的因素，那就是风险。公共部门以区域发展的视角出发，基于PPP核心价值体系，科学地认识风险分担的实质，摒弃之前只图利益，不愿摊风险的思想。只有这样，PPP项目才能更加健康有效地实施运营下去，PPP的引入对我国区域发展才更具意义。

4.3 最终效益比较

以实际案例作进行比较。以北京地铁为例，每年的亏损额在4亿元左右，所产生的亏损均由北京市以财政补贴的形式补平。即便如此，为维持地铁建设和运营的正常进行，北京市政府仍承诺，2008～2015年每年拿出100亿元作为地铁专项建设资金，2016～2035年每年拿出60亿～100亿元用于地铁融资的还本付息。而港铁集团，作为全球为数不多可以盈利的地铁公司，他们的“港铁模式”被众多学者研究。先抛开体制等客观因素，“港铁模式”的成功很大原因在于其成功运用了TOD模式（Transit-Oriented Development，公交导向型开发），充分体现了以区域发展为目标的重要思想，最终的效益差异也就显而易见。

综合上述比较，以区域发展视角引入PPP其整体效果明显优越于常规视角，如表1：

表1

区域发展视角 常规视角

动因 带动区域经济发展为主 缓解财政压力为主

风险分担 主动承担相应风险 争利避险

最终效益 长期效益 短期效益

5 结语

我国基础设施的建设离不开PPP模式的运用，而基础设施的建设又是城市化进程的根本，以区域发展的视角引领城市化进程从而引领基础设施的建设的方针显得格外重要。PPP模式本身的核心价值也需要这样前瞻性的视角理念才能完全释放出来。所以，以区域发展视角引入PPP模式在基础设施的运用，不仅仅是基础设施项目成败的关键，也是推动城市化进程、实现我国区域经济发展的关键。

参考文献

[1] 中国政府网.http：//www.gov.cn/xinwen/2014-04/24/content_2665567.htm.

[2] 贾康，孙洁.公私合作伙伴机制：新型城镇化投融资的模式创新[J].中共中央党校学报，2014，18（1）.

[3] 覃成林.国家区域发展战略转型与中部地区经济崛起研究[J].中州学刊，2006，1（1）.

[4] 李明哲.PPP的认识误区与公共服务改革[J].技术经济，2012，31（6）.

作者简介：汤晓宇（1991-），男，重庆人，四川大学建筑与环境学院土木工程专业硕士，研究方向：工程管理。

（责任编辑：周 琼）