论民事执行检察监督原则的差异化

摘要：

民事执行检察监督的具体原则应当根据具体监督目的进行差异化设计。民事执行检察监督的首要目的在于治理“执行乱”，其次在于协助破解“执行难”，另外也要维护执行中涉及的公共利益。2013年通过的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》仅将民事执行检察监督限于民事执行活动中违反法律规定一种类型，在目的设置上过于狭隘。全面的民事执行检察监督可分为纠错型民事执行检察监督、支持型民事执行检察监督和公益型民事执行检察监督。不同类型的民事执行检察监督有着不同的程序设计原则。

关键词：民事执行检察监督;目的;纠错型;支持型;公益型;原则

中图分类号：DF72

文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.01.09

为解决“执行难”和“执行乱”这两道司法顽疾，建立民事执行检察监督制度势在必行。2011年3月，最高人民法院和最高人民检察院联合下发《关于在部分地区开展民事执行活动监督试点工作的通知》（以下简称《试点通知》），明确了在试点地区对民事执行活动中存在的五种情形可予以检察监督，取得了良好的社会效果。《试点通知》发布后，检察机关积极开展民事执行检察监督试点工作，2011 年 3 月至2012 年 12 月，山西、内蒙古、上海、浙江、福建、江西、山东、湖北、广东、陕西、甘肃、宁夏等省（自治区、直辖市）有 441 家检察院作为试点单位，共受理民事执行申诉案件 41350 件，其中发出检察建议 28140 件，法院采纳率为 88%，让我国的民事执行检察监督进入了一个新的阶段。（参见： 最高人民检察院.最高人民检察院关于民事行政检察工作情况的报告（摘要）[N].检察日报，2012-12-26（02）.）

2012年8月31日全国人大通过了《民事诉讼法》修正案，其中修改后的第14条和第235条正式回应了社会各界的呼声。第14条规定的“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，将民事检察监督领域由“审判活动”扩张到整个“民事诉讼”。第235条则明确规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”为适应新的民事检察监督工作的需要，2013年9月23日，最高人民检察院第十二届检察委员会第十次会议通过《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则（试行）》），该规则于2013年11月18日公布并实施。《监督规则（试行）》对民事监督机制进行了极大的完善。然而，在民事执行程序中，人民检察院究竟该如何贯彻执行检察监督原则，新《民事诉讼法》和《监督规则（试行）》仍然语焉不详《监督规则（试行）》共124条，但专门规定民事执行检察监督的仅3条，其中第102条规定的“人民检察院对人民法院在民事执行活动中违反法律规定的情形实行法律监督”，即执行原则限于违法监督;第103条规定的“人民检察院对民事执行活动提出检察建议的，应当经检察委员会决定，制作《检察建议书》，在决定之日起15日内将《检察建议书》连同案件卷宗移送同级人民法院，并制作决定提出检察建议的《通知书》，发送当事人”，即民事执行检察监督的程序规则;第104条规定：“人民检察院认为当事人申请监督的人民法院执行活动不存在违法情形的，应当作出不支持监督申请的决定，并在决定之日起15日内制作《不支持监督申请决定书》，发送申请人。”此即民事执行不予检察监督的程序规则。

，并将民事执行检察监督目的限定为纠正执行中的违法情形。监督目的关乎民事执行检察监督全局，是设计民事执行检察监督具体原则的前提，应予先行探讨。

一、民事执行检察监督的目的

民事执行检察监督制度，是为了回应我国民事执行工作中存在种种问题的解决需要而提出和设置的[1]。面对“执行难”和“执行乱”这两道执行困局，何者应为民事执行检察监督的目的？对此解答的不同，形成了民事执行检察监督目的论两大不同观点。一种观点认为，“执行难”的含义，是指基于执行法院或执行法官以外的原因而造成生效法律文书难以或无法得到执行，是一个即使执行法院或执行法官积极努力地去执行也无法在现行法律框架下破解的难题，因此，其与执行机构的执行行为无涉，不宜通过检察监督解决[2]。民事执行检察监督的重心在于解决“执行乱”，主要是执行过程中含裁定、决定各种违法行为和不当行为[3]。第二种观点认为，当前民事执行存在的主要问题是执行权威匮乏、执行正当性受质疑，检察监督既要解决“执行乱”，更要解决“执行难”。因此，民事执行检察监督目的有三：支持、纠错和共进，支持是检察监督的首要任务[4]。民事执行检察监督不能简单理解为我令你行的单向制约和纠错，而是监督之中有支持和合作[5]。

要定位民事执行检察监督的目的，首先必须对“执行难”的各种情形，以及其与“执行乱”的关系作认真的分析。通常所说的“执行难”，泛指生效法律文书确定的债权不能实现，其实可以分为三种不同情形。第一种是债权人因各种原因确无履行能力，而导致的执行债权无法实现;第二种是债务人确有履行能力，依法应当执行或部分执行，由于执行法院或执行人员受外部因素的干扰和阻力，而导致案件无法执行或部分执行;第三种是债务人确有履行能力，依法应当执行或部分执行，由于执行法院或执行人员不行使或者不当行使执行权，而导致案件没有执行或无法执行。当然，也有两种或三种情况混合存在的情形。

其实，上述第一种“执行难”，实属民事执行不能，不属于执行法院能解决的问题，当然也就不存在民事执行检察监督的空间。第三种“执行难”，本质上是执行法院或执行人员在针对债权人方面的“执行乱”，它与针对被执行人的“执行乱”、 针对案外人的“执行乱”和违反法定分配原则并损害真正的优先权人或其他债权人的合法权益的“执行乱”，构成民事“执行乱”四大类型，共同特征是“当作为时不作为，不当作为时乱作为”，表现为“执行乱”的执行法院或执行人员的违法执行行为或不当执行行为，即怠于行使执行权和滥用执行权，它加深了我国现行的民事“执行难”，也是社会大众对民事执行不满的主要焦点所在，这应当是民事执行检察监督的重心。第二种“执行难”才是真正意义上的执行难。当然，不可否认第二种“执行难”存在的客观性和严重性，当执行法院对于应当执行的案件，有心执行却面对各种执行阻力勉为其难甚至一筹莫展时，民事执行检察监督力量的介入无疑可以增强执行法院抗执行干扰的力量，这也应当是民事执行检察监督的重要功能。

因此，民事执行检察监督的目的应当具有双重性。首要目的在于纠错，针对民事执行中各种违法和不当行为，进行有效和及时的纠正，治理“执行乱”;其次目的在于支持执行法院依法行使执行权，破解“执行难”;当然，民事执行案件也有个别公益性案件，需要检察机关以公益代表者的身份介入。与此相对应，民事执行检察监督就有三种类型：纠错型民事执行检察监督、支持型民事执行检察监督、公益型民事执行检察监督。2011年3月两高联合下发的《试点通知》也曾规定了支持型民事执行检察监督，并取得了良好的社会效果。最高人民法院和最高人民检察院联合下发的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》第5条规定：“对于国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，人民法院因不当干预难以执行的，人民检察院应当向相关国家机关等提出检察建议。”

2013年的《监督规则（试行）》仅将民事执行检察监督限于民事执行活动中违反法律规定一种类型，有违民事执行检察监督的目的设计初衷，有偏颇和过于狭隘之嫌。只有从全局性视野出发，分别探究不同目的下的不同民事执行检察原则，才能促进民事执行检察监督的科学实施。

二、纠错型民事执行检察监督原则

民事强制执行是债务人不自动履行生效法律确定的义务时，国家以强制性权力实现债权人债权的程序。在此过程中，在尽可能节约时间和成本的前提下，可能出现执行活动不规范，甚至违法违规的现象，即所谓“执行乱”。既然民事执行的首要目的在于解决“执行乱”，纠正相关违法违规的执行行为，以保护可能受侵害的债权人、债务人或者案外第三人合法权益，那么，此类执行检察监督程序设计必须遵守以下基本原则。

（一）依当事人或者利害关系人申请原则

首先，从民事执行检察监督所要保护的权利性质上看，民事执行涉及私权的处分，依照民事权利的“意思自治原则”，当事人和案外人等执行利害关系人有权处置自己的实体权利，也有权处置自己相关的执行程序性权利，民事执行检察监督应当尊重当事人的处分权，在执行利害关系人没有提出申诉的情况下，如果当事人处分权的行使不损害国家、社会公共利益，或者没有侵害他人的合法权益，检察机关不应当介入。

其次，从民事执行检察监督启动的有效性而言，人民检察院难以全程跟踪实践中的每一个执行案件，不可能主动发现执行行为存在的所有错误。执行当事人和案外人等利害关系人最容易接近个案的执行活动，也最了解是否有执行违法违规等信息，出于自身利益的原因，他们也具有最强烈的纠错思念，当寻求执行法院内部监督失效时，他们也有向检察机关申诉的动力。只要形成制度化的执行检察监督申诉受理机制，必须受理的纠错型民事执行监督案件就几乎都能进入检察机关的视野。因此，检察机关在介入民事执行活动方式上，应当选择以被动介入为主，充分尊重当事人或者利害关系人的意愿。这也是《试点通知》第2条规定对人民法院五类民事执行活动实施法律监督时，原则上只能依申请方可进行的原因。

（二）事后监督原则

事后监督原则包括两层含义：一是纠错型民事执行检察监督一般不应当在某件执行案件的程序进行之中介入，避免给民事执行工作造成不必要的混乱;二是该“事后”的“事”，并不是执行案件全案的完结，而是指执行案件中需要监督的违法违规已经发生。对于执行中的违法的滥用职权行为，如人民法院收到执行案款后超过规定期限未将案款支付给申请执行人时，只要该行为已经发生，即应依法监督。如果以该行为尚未结束为由拒绝监督，则会造成更为严重的后果，有违检察监督设置的初衷。对于违法的怠于履行职责的行为，如被执行人有财产可供执行，而执行法院迟迟不采取相应执行措施，则只能是“该作为而不作为”尚在持续之中，才有进行检察监督要求其依法作为和改正的必要，已经结束的不作为行为不能成为要求依法作为的检察监督对象[6]。

（三）穷尽执行救济途径原则

在执行法院不当运用或滥用的情况下，设计执行救济程序，允许执行当事人、案外人为了维护自己的合法权益而进行异议并寻求救济就显得尤为重要。学理上而言，执行救济包括程序意义上的执行救济和实体意义上的执行救济。长期以来，我国的执行救济仅规定案外人对于执行标的物主张实体权利时的执行异议权，其他执行救济途径均付之阙如，导致大部分情况下执行当事人和案外人的难以寻求制度化的正当救济方式。

在此背景下，我国《民事诉讼法》在2007年末迎来了首次大的修改，执行救济成为修改重点之一，并在2012年《民事诉讼法》修订中予以保留。修改后，该法第225条规定了执行当事人、案外第三人可以针对违法的执行行为书面提出执行异议，法院应根据情况分别作出处理：理由成立的，裁定撤销或者改正;理由不成立的，裁定驳回异议。执行当事人、案外第三人对裁定不服的，可以在10日内向上一级法院申请复议。第227条规定了案外人对执行标的异议制度，执行法院应根据不同情况作出驳回异议或支持异议的裁定。如案外人对驳回异议裁定不服的，可以向执行法院提出案外人异议之诉;如执行债权人对支持异议裁定不服的，可以向执行法院提出许可执行之诉[7];案外人对原判决、裁定、调解书确定的执行标的物主张权利，且无法提起新的诉讼解决争议的，可以在法定期间内提出案外人再审之诉[8]。新增加的第226条，规定了对原执行法院超过六个月仍未执行的案件，执行申请人可以提请上一级法院采取适当的措施促进执行，这也可看作广义的执行救济。此外，我国还配套建立了参与分配表异议之诉。在笔者看来，在执行救济制度体系中，除执行当事人的变更和追加尚无明确的执行救济程序外，我国立法“已经从原来单纯的‘执行异议向执行救济制度的构建迈进了一大步”[9]。

长期以来，检察机关往往容易过于重视实体监督。但是偏重实体监督容易引发检法的认识冲突。新《民事诉讼法》这在新《民事诉讼法》第209条体现非常明显，一方面，第209条第1款所规定的检察监督前置程序，体现了先法院监督、后检察监督的节制原理;另一方面，第209条第2款所规定的作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定后，“当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉”的所谓“一次申请”规则，均体现了民事检察监督的节制主义。

和《监督规则（试行）》大幅提升程序监督的比重，强调程序的被动性、谦抑性和检察监督的节制主义[10]。在纠错型民事执行检察监督中，也应奉行法院民事执行的程序正义意识。在新条文已经实际上为当事人、利害关系人或案外人扩充了在执行过程中提出救济诉求范围、增添了寻求救济渠道的情况下，我国在设计纠错型执行检察监督程序时，应当首先发挥当事人、利害关系人或案外人充分利用已有的执行救济积极性。纠错型民事执行检察监督毕竟属于事后的补救性纠错程序，只能在执行救济程序充分发挥其效能的情况下才能启用，以便让各个程序各司其职、各尽其能，也可防止当事人、利害关系人或案外人“随意搭民事执行检察监督的便车”。如对于《民事诉讼法》第225条的检察执行监督，原则上应当在当事人、利害关系人提出书面异议或者复议申请，人民法院在收到书面异议、复议申请无正当理由而未在法定期限内作出裁定的，且不予纠正才能启动检察监督。检察机关的重心在于保障当事人或者利害关系人的程序性权利的实现，通过程序正义的保障来实现实体正义。

三、支持型民事执行检察监督原则

在民事执行过程中，既存在着“执行乱”，也存在着“执行难”。因而，在民事执行检察监督过程中，检察机关与执行法院不仅有纠错型关系，也有支持和共进的关系。这也是2011年3月《试点通知》规定人民检察院可以向作为被执行人的国家机关提出检察建议的原因。支持型民事执行检察监督的主要目的不在于解决法院执行的“执行乱”，而在于协助执行法院更好地解决“执行难”。这时，民事执行检察监督不是单向型的制约和纠错，而是监督中重在支持和合作，防止“法律白条”的产生，这一目的决定着其程序设计原则与纠错型民事执行检察监督的不同。

（一）受要求启动支持执行监督原则

之所以会有支持型民事执行检察监督，通常是因为执行法院在民事执行过程中遭遇到了一些“难办”的事项，需要人民检察院协助进行排解。何种属于“难办”，何种属于“不难办”？能否独立解决还是需要人民检察院协助解决？执行法院有着切身感受和自身判断，人民检察院无须主动介入，应先充分尊重执行法院的意愿。只有在执行法院向人民检察院提出支持要求后，人民检察院根据民事执行的权责分工再决定是否介入。

当然，这并不是说检察机关只能完全消极等待，检察机关也应注意从各种不法和不当干扰执行因素找寻规律，然后利用执行法院所不具备的法律监督机关的优势，协助净化民事执行的工作环境。如对于强制执行过程中易于遇到的地方保护主义和部门保护主义困扰问题，检察机关可以通过经验总结，切断地方保护主义和部门保护主义常规性的干扰路径，必要时向经常出现地方保护或者部门保护的机关提出检察建议，减轻民事执行的工作阻力。

受要求启动支持执行监督，除受执行法院的要求启动外，还应当有受执行当事人的要求启动情况。尽管前者更为常见，我们也不能忽视后者的研究和总结，尤其在目前当事人财产信息不透明，债权人很难准确掌握和提供债务人的财产状况的背景下，检察机关可以利用检察机关的强大调查权，在经过法定程序的前提下，应债权人要求，查找被执行人的财产或者线索。需要注意的是，检察机关毕竟行使的是公共权力，在动用其调查权时，为保障其公正和中立，原则上必须是应要求被动启动而不能主动介入。

（二）不代替执行法院独立行使执行权和支持范围有限原则广义的“不代替执行法院独立行使执行权”，还包括在纠错型民事执行检察监督应当奉行“先法院监督、后检察监督”的监督节制原理，并且原则上只进行程序监督。

人民法院是法定的民事执行机关，检察机关对民事检察活动进行支持型监督，不是对人民法院支持活动进行干预，更不是对民事执行工作进行代替和包办。

受人力、物力限制，人民检察院也不可能对所有的“执行难”案件都进行支持，原则上只限于法定的力所能及的案件。就支持法院民事执行而言，常见的有两类案件：一类是依执行法院邀请，对某些重要的执行实施行为进行见证。如执行标的物的评估、拍卖程序中，人民检察院受邀进行现场监督，这有利于预防执行争议的发生，确保执行行为的合法性和公正性。另一类是检察机关受邀参与法院认为“难办”的案件。除上述法院在执行中遇到地方和部门保护主义的干扰情形外，还有可能遭遇暴力抗法情形，执行法院认为人民检察院的参与能有助其克服一些单凭自身不能克服或很难克服的困难，而要求人民检察院介入。检察机关可以通过法律宣传、心理疏导，帮助法院向执行当事人做一些解释说服工作，缓解被执行人或相关参与人的抵触情绪，树立法院公正执行的形象，排除执行工作的各种地方和部门的不法和不正当干扰因素，对试图抗拒执行的当事人和案外人形成威慑，预防和抑制可能的暴力抗法行为的发生，支持和保障执行程序的顺利进行。

四、公益型民事执行检察监督原则

公益型民事执行检察监督的目的在于保护国家和社会公共利益，预防民事执行中损害公益事件的发生，其程序设计原则为案件特定原则和主动介入原则。

（一）案件特定原则

绝大多数的民事执行案件所实现的债权均为私权，所可能侵害的利益也为私益，不属于公益型民事执行检察监督的关注范围。公益型民事执行检察监督案件通常只有三类：一是人民检察院作为民事公益诉讼原告起诉后胜诉、对方拒不自动履行的案件;二是执行法院的执行行为违反法律规定，损害了国家或社会公共利益，或者违反法律的强制性禁止规定甚至执行人员有职务犯罪嫌疑，但执行当事人、案外第三人都没有申请检察监督的案件;三是执行当事人、案外第三人在执行程序中恶意串通损害国家或社会公共利益的案件。实行案件特定原则，在于让检察机关严格区分公益型民事执行监督和私益型民事执行监督。只有当所监督的执行类型属于公益领域，检察机关的监督方式才不同于前述两种执行监督。

（二）主动介入原则

通常情况下，执行检察监督是一种事后监督，尽可能避免造成执行程序随意中断或难以顺畅进行的后果，检察机关不应在执行过程中随意介入执行程序，实行穷尽执行救济途径或者应要求启动等谦抑性原则。但是，公益型民事执行检察监督却是个例外。首先，在检察院作为原告的民事公益公诉案件的胜诉裁判确定后，债务人拒不履行生效法律文书确定的义务，人民检察院是最合适的申请和启动民事执行程序的主体。其次，如果人民法院错误执行了国家或社会公共财产，或者执行当事人、案外第三人在执行程序中恶意串通损害国家或社会公共利益，但可能无人对此提出异议时，检察机关宜主动介入。第三，当执行法院的执行行为已严重超越法律规定的执行范围，执行法定豁免财产，侵害被执行人、相关程序参与人的生存权、自由权、住宅权等基本人权时，检察机关如不及时介入和纠正，有可能给被执行人、相关程序参与人造成难以弥补的损害。另外，涉及国家利益、社会公益案件的民事执行活动，影响较大，可能涉及的面较广，一旦出现问题会产生很大的负面作用，人民检察院对此类案件的执行也应当主动进行监督，且可以进行全程和全面的监督。检察机关通过履行法律监督职能来维护社会主义法制的统一、权威和尊严，维护社会的公平和正义[11]。这就有别于仅关私益的纠错型民事执行检察监督的被动性的依申请监督原则，而是应当贯彻职权监督为主、申请监督为辅的原则。

毋庸置疑，人民检察院对人民法院在民事执行活动中违反法律规定的情形实行法律监督，是民事执行检察监督的最主要情形。在此基础上建立的依当事人或者利害关系人申请原则、事后监督原则、穷尽执行救济途径原则，是民事执行检察监督最通行的原则。但是，忽视支持型民事执行检察监督和公益型民事执行检察监督的客观存在，有以偏概全之嫌。将纠错型民事执行检察监督原则来指导支持型和公益型民事执行检察监督，难免有张冠李戴之虞。JS

参考文献：

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Differences on the Principle of Prosecutorial Supervision of Civil Execution

MA Dengke

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

Specific principles regarding the prosecutorial supervision of civil execution should be differentiated according to the specific supervisory purposes design. The primary purpose of the prosecutorial supervision of civil execution is to prevent “disorder of execution”， secondly is to help to crack the “difficulties of execution”， and also is to safeguard the public interests involved in the civil execution. Peoples Procuratorate Supervision Rules of Civil Litigation （for Trial Implementation） of 2013 prescribed the prosecutorial supervision of civil execution only concerning civil enforcement activities in violation of the law， so the objective set is too narrow. Prosecutorial supervision of civil execution can be divided into three types： error correction， support and the public interest. Different types of prosecutorial supervision of civil execution should have different principles of design.

Key Words： prosecutorial supervision of civil execution; purpose; error correction type; support type; public interest type; principle

本文责任编辑：李晓锋

基金项目：最高人民检察院检察理论研究课题“民事申诉制度改革与检察监督研究”（GJ2013C02）

作者简介：

马登科（1968-），男，湖南湘潭人，西南政法大学法学院教授，博士生导师，法学博士。