基于BSC的土地整理项目绩效评价指标体系构建

□文/仪秀琴 孟 勉 赵洪生

（1.黑龙江八一农垦大学会计学院；2.黑龙江八一农垦大学经济管理学院 黑龙江·大庆）

平衡计分卡是由哈佛商学院教授罗伯特·卡普兰和复兴方案公司总裁大卫·诺顿提出的，其经历了业绩管理模式、战略实施的业绩绩效考核指标和战略实施重要工具三个阶段。平衡计分卡从战略的角度实施，从财务角度、客户角度、内部流程角度和学习与成长四个角度来综合评价企业的绩效。平衡计分卡平衡了企业财务与非财务利益、内部与外部利益、长期与短期利益和企业各利益相关者的利益。在企业的绩效评价理论研究中，平衡计分卡是一项综合评价企业长期战略目标的系统。

张燎（2008）在浦东新区科技发展基金项目进行绩效评价时，使用了平衡计分卡的这一绩效评价方法，建立了平衡计分卡的绩效评价矩阵。突出强调了在政府项目中平衡计分卡如何应用和实施。陆荣强（2009）指出当前我国公共部门绩效评价的不足是缺少战略目标，指标单一，忽略了公共部门服务的职责，忽略了内部员工的学习与成长。他将平衡计分卡应用到了公共部门绩效管理中，从理论上分析了平衡计分卡在公共部门运用的可行性，并进行了案例分析。最后指出了BSC 在我国公共部门绩效管理中将会遇到的困难。王佳凡（2011）构建了基于平衡计分卡的公共投资项目绩效审计评价体系，从公众层面、财务层面、内部流程层面、学习与发展层面进行了指标体系的构建，对原有的指标体系进行了切合实际的改进。李伟成（2012）在其博士论文中充分分析了平衡计分卡在政府部门管理中的适用性，建立了基于平衡计分卡的政府部门绩效管理的理论模式。

一、土地整理项目绩效评价指标体系现状分析

土地整理项目自20 世纪开展以来，取得了较大的成就。土地整理项目的实施使得我国的耕地资源基本保障了18 亿亩的耕地。土地整理项目作为政府投资实施的一项公共项目，其绩效评价越来越受到政府的重视，为了避免和减少“豆腐渣”工程、“面子”工程、“政绩工程”和挪用资金、贪污等腐败现象，切实维护广大农户的利益，保证国家资金的合理有效地使用，土地整理项目的绩效评价已经成为学者、政府部门和施工企业研究的重点领域。

土地整理项目包含了土地开发、土地复垦、土地整理等一系列工程，是国家以及各级政府部门为了保证本地区耕地的数量和质量，为了提高机械化作业水平而实施的土地平整工程、农田水利工程、道路工程和农田防护工程。

随着土地整理项目的不断开展，现有的土地整理项目绩效评价体系越来越完善，充分考虑到了“绩效”评价的实质，即包含土地整理项目的效益和效率两个方面，涵盖了土地整理项目实施后的综合效益的评价和土地整理项目实施过程中的效率评价。但在不断完善绩效评价体系的同时，土地整理项目绩效评价的许多缺点也逐步的暴露出来。

一是土地整理项目绩效评价缺乏战略目标因素。土地整理项目是政府有关部门在综合宏观和微观因素之后才做出的投资决策。宏观方面的因素主要是国家粮食安全战略和为了可持续发展而必须保证耕地的数量和质量，微观方面的因素主要包括土地整理项目区农地耕作、水利灌溉的便利性等因素。所有这些因素总的来说就是要考虑可持续发展的观念，土地整理项目的实施决策应该是从可持续发展战略层面来考虑的，是国家为保证粮食安全而实施的。因此，土地整理项目的绩效评价应该从可持续发展和国家粮食安全战略层面进行分析，评价其是否达到了项目预期带来的结果，从而评价是否达到了绩效中的效率层面，而现有的绩效评价没有将其考虑到评价体系中。

二是土地整理项目绩效评价未充分考虑农户满意度。土地整理项目是由国家投资而实施的，其实施之后的效果是具有非竞争性和非排他性的公共产品，这是一项公共工程项目，是一项民生工程，其最大的受益者应该是这个地区的农户。所以，从受益者角度来看，土地整理区农户的切身感受应该作为土地整理项目绩效评价的重要方面之一，而现有的土地整理项目绩效评价体大部分忽略了这一点，或者只赋予其比例较小的权重。

三是土地整理绩效评价缺乏动态评价。由于土地整理项目是一项公共工程项目，其实施的效果会受环境等自然因素的影响，而在项目决策的时候应该考虑外部因素对项目实施效果的影响，而现有的绩效评价体系尚未考虑绩效评价的动态性，只是对项目实施完成后静态的收益进行评价。

此外，由于绩效评价理论的不断完善，目前的土地整理项目的绩效评价包含的内容有经济利益、社会利益和生态利益，不仅仅只考虑经济利益，说明已经考虑了财务利益和非财务利益，综合考虑了长期利益与短期利益。

二、平衡计分卡引入土地整理项目绩效考评的依据

由于现有的土地整理项目的绩效评价的指标体系存在一定的局限性，而平衡计分卡作为现代企业战略实施和绩效评价的有效工具，将平衡计分卡的思想引入到土地整理项目的绩效评价指标体系的构建中能够弥补现有指标体系的不足，这主要体现在以下几个方面：

一是考虑土地整理项目实施的战略目标。土地整理项目之所以实施是因为我国的耕地的数量不断减少，耕地的数量直逼18 亿亩的警戒线，为了解决国家粮食安全的问题，国家出台建设高标准农田的总体规划，对我国现有的土地资源进行土地的综合整治，包括了土地整理、土地开发和土地复垦等。所以，国家土地整理项目的决策和实施以及最后的评价都有国家粮食安全这一战略进行指导。因此，我们在进行土地整理项目的绩效评价时要充分考虑该项目的实施能否为战略的实施提供帮助。

平衡计分卡是战略实施的有效工具，其最突出的特点就是平衡了短期利益与长期利益的关系。这正是土地整理项目绩效评价所缺少的，因此在土地整理项目绩效评价时应该引入平衡计分卡这一绩效评价的工具。

二是充分考虑农户对土地整理项目实施的态度与对项目实施后的评价。农户是土地整理项目的直接受益者，是土地整理项目实施效果的切身感受者。在土地整理项目实施前，对土地整理项目的可行性有自己的主观判断，耕作的条件和基础设施成为他们判断项目是否有必要实施的依据之一。在土地整理项目实施后，通过耕作实践可以做出对项目实施效果的评价。能否得到项目受益人的支持和项目实施后的认可是土地整理项目绩效评价应该考虑的重要因素之一，这也是国家及政府部门实施土地整理项目考虑的重要因素。

平衡计分卡在企业绩效评价中将顾客满意度作为衡量绩效的维度之一，突出了“顾客就是上帝”的思想，其目的是提高顾客的忠诚度，继而提高企业的整体绩效。土地整理项目作为一项公共项目，其本身的公益性决定了其受益主体项目区的广大农户，因此农户满意度应该是土地整理项目的绩效考核与评价的重要因素之一。

三是考虑项目实施动态绩效评价。土地整理项目的实施一般是在可以施工的季节和农闲季节的交差期间，充分保证土地的利用率。因此，土地整理项目能否如期完工，施工质量能否达到该节点的质量要求也是项目绩效评价的因素之一。土地整理项目的建设周期不一，同一项目的施工内容不同，在土地整理项目的不同节点实施动态绩效评价成为必然的选择。

三、平衡计分卡在土地整理项目绩效评价指标体系中的应用

平衡计分卡的特征能够弥补现有的土地整理项目绩效评价体系的缺陷。因此，构建以平衡计分卡为基础的绩效评价指标体系能够更好地进行土地整理项目的绩效评价，突出土地整理项目实施的目的。

（一）指标选取的原则

1、全面性原则与重要性原则相结合。全面性原则是绩效评价指标体系构建的基本原则之一。这就要求在构建土地整理项目绩效评价体系时指标的选取应尽可能的全面，不能因项目在某方面实施的效果不如意就减少某些方面的指标选取。

虽然说土地整理项目绩效评价的指标选取要尽可能的全面，但不是要求面面俱到，在全面性的基础上要进行取舍。如果指标体系的设计过于庞大，就不便于操作，也就毫无意义。

2、定性指标与定量指标相结合。定性指标是指无法直接通过数据计算分析评价内容，需对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标。对于项目的绩效评价，一般认为定量指标更加精确，更能反映项目的实施效果。但是，根据全面性原则，那些无法用定量指标描述的方面也是评价体系中不可缺少的方面，这就需要用定性指标进行替代。土地整理项目实施后效果层面的指标一部分是可以量化的，而诸如农户满意度的指标则难以量化，需要通过访谈、调查问卷的形式进行定性分析。

3、目的性原则。任何项目的实施以及事物的研究都有一定的目的。土地整理项目实施的目的性，无论是宏观方面的粮食安全动因的驱动还是微观方面农业生产条件、设施亟待提高这一因素的驱动，都表明了土地整理项目的实施有很强的目的性。当然，土地整理项目绩效评价的研究也是为了提高今后土地整理项目实施的绩效，为项目如何有效实施提供对策和建议。因此，指标的选取应该在目的性原则的指导下进行，对于能反映土地整理项目绩效的指标不能遗漏，对于与该目的无关的指标应该舍去。

表1 土地整理项目绩效评价指标体系

（二）指标体系构建。根据平衡计分卡的思想对现有土地整理项目绩效评价指标的补充和绩效评价指标选取的原则，构建的土地整理项目绩效评价指标体系，如表1 所示。（表1）

四、结论与不足

土地整理项目绩效评价指标体系在构建时已经将平衡计分卡的思想考虑在其中，相对来说，该指标体系的构建更具有层次性，更加能突出土地整理项目实施的目的性，也就使得土地整理项目的绩效评价更具有针对性，从而能够避免和减少“豆腐渣”工程“面子”工程、“政绩工程”和挪用资金、贪污等腐败现象。

但是，平衡计分卡的思想引入土地整理项目绩效评价的指标体系在实际运用时会遇到一系列的困难，这主要体系在以下几个方面：一是项目实施主体对项目战略目标的不认同。单个土地整理项目有其自身的内容和目的性，当目的上升到宏观层面时会遭到很多人的不认同，继而忽略项目实施的作用；二是指标的数据获得的成本较大。由于考虑了项目实施的受益主体农户的感受，而其满意度的衡量需要发放调查问卷，这会加大评价的人力成本和时间成本；三是各评价指标权重计算的方法较多，难以找到较为公平、公正的方法。

［1］罗伯特·卡普兰，大卫·诺顿著.刘俊勇，孙薇译.平衡计分卡——化战略为行动［M］.广州：广东经济出版社，2004.

［2］张燎.政府公共项目绩效评价研究——浦东新区科技发展基金项目绩效评价改进及实践［D］.复旦大学，2008.

［3］陆荣强. 平衡计分卡在公共部门绩效管理中的运用探讨［J］.管理学刊，2009.5.