“一路一带”背景下新疆基础设施建设研究

□文/毕海滨

（新疆财经大学 新疆·乌鲁木齐）

一、引言

对于那些30年前来过新疆而在过去10年里又重访新疆的客人来说，新疆的基础设施水平所发生的变化的确让他们惊诧不已。回到上世纪80年代，即使生活在城里的新疆人也必须忍受着在通讯、能源使用、公共交通和旅行上的极大不便。而今天，每天乘坐大巴行驶在漂亮的高速公路上的人数可以高达千万，更不用说城市基础设施上的变化给新疆人的生活带来的福祉。基础设施建设主要表现为高速公路、轨道、通讯电缆、机场、车站以及城市公用事业这些物质条件的改变，但却远远超出这些物体本身，高质量的基础设施包含在那些度量政府质量或治理水平的指标体系中。

二、新疆基础设施发展现状

（一）基础设施概述。“基础设施”作为一个经济术语，20 世纪40年代开始出现于西方。经济学家对它有多种定义，但各种定义的思想基本一致，都是指为人类社会和经济发展提供基础条件的各种设施，包括能源、环保、交通、航运、水利、通讯、广播电视、防灾、教育、卫生、福利，等等。

基础设施有多种不同的分类方法，根据设施所处地域和服务领域的不同可分为城市基础设施和农村基础设施；根据其所依附的社会生产部门的不同可以分为工业基础设施、农业基础设施、商业基础设施、服务业基础设施等；根据资金来源渠道和性质可以分为公共投资型、私人资本型和混合资本型基础设施；根据服务的对象不同又可分为为生产者服务的（或生产性）基础设施和为消费者服务的（或消费性的）基础设施。为了研究和交流方便，《1994年世界银行发展报告》将基础设施统一划分为经济性基础设施和社会性基础设施两大类，并给出了各自的确切定义。其中的经济性基础设施是指“永久性的工程构架、设备、设施和他们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务。这些基础设施包括公用事业（电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统），公共工程（大坝、灌渠和道路）以及其他交通部门（铁路、城市交通、海港、水运和机场）”，除了经济性基础设施以外的基础设施统称为社会性基础设施。

（二）新疆近三年基础设施建设情况。目前，新疆已拥有公路17 万公里，16 个机场联通141 条航线，连接国内52 个大中城市和国外31 个城市，成为中国连接中亚和西亚的中转站。而铁路建设，是新疆经济发展的基础，也是全方位发挥新疆能源大通道、向西开放桥头堡作用的必要条件。如今，中吉乌铁路和中巴铁路前期工作正在积极推进，还将建设额济纳至哈密、将军庙至哈密、库尔勒至格尔木铁路，建成后，新疆南北铁路通道将全部打通。除了铁路、公路和航空等传统交通运输方式外，按照“三基地一通道”的能源战略定位，新疆正在全力建设国家大型油气加工、储备基地，国家大型煤电、煤化工基地，国家大型风电基地和国家能源陆上大通道。

根据自治区发改委统计，2013年自治区提出固定资产投资上万亿元，重点项目完成投资3，750 亿元的目标，其中交通项目投资610 亿元，占比16.3%。同时，为加快重大交通项目建设力度，自治区下发《自治区发改委关于2014年自治区重点项目建设计划的通知》，明确了自治区重点交通项目建设目标、任务等。下面是新疆近三年基础设施投资情况，数据来源于新疆统计年鉴。（表1）

表1

由表1 看出，新疆2011年到2013年总体基础设施投资规模逐年增高，其中电力、燃气及水的生产和供应业所占比重最大，代表着新疆的发展侧重点仍然以提高人民的基本生活水平为基础，而信息传输、计算机服务和软件业则比重最低，表明在现代全球化与信息化的发展中新疆的信息通讯基础设施建设仍有很大的发展空间，其余如交通运输，水利环境等基础设施建设也在不断发展与进步中。

三、新疆基础设施发展中存在的一些问题

（一）资金来源不足。新疆基础设施建设对国家资金依赖程度较高，宏观调控对基础设施建设影响较大。新疆地方财力有限，基础设施建设对国家资金依赖程度较高，2014年新疆基础设施建设中国家预算内资金占15.68%，高于全国平均水平（4.33%）11.35 个百分点。受国家宏观调控影响，新疆固定资产投资增速连年下降，制约了新疆基础设施建设步伐的加快。由于经济发展水平相对落后，银行、居民资金积累能力比较弱，地方财政财力有限，建设能力不足。同时，由于基础设施的收益较低，市场发育不完全，自筹资金的能力和依靠市场机制引进资金的能力也明显弱于内地省区地区。

（二）区域性差异较大。新疆面积166 万平方公里，占中国国土面积的1/6，如此大的地域造成了南北之间，城市与城市之间的基础设施建设分布不均的情况。我们可以通过新疆各地对基础设施投资的资金情况就能看出，新疆重点建设城市如乌鲁木齐市、克拉玛依市、昌吉等投资比重明显偏大，而南疆三地州则在基础设施建设资金投入上就显得少得多，这也说明了基础设施建设情况与人民的生活水平息息相关。（表2）

（三）地域广、民族多、能源分布分散、自然条件恶劣。新疆地理情况特殊，南北双方地势、温度、湿度等环境差别较大，山脉与盆地相间排列盆，地与高山环抱，喻称“三山夹二盆”。北部阿尔泰山，南部为昆仑山系；天山横亘于新疆中部，把新疆分为南北两半，南部是塔里木盆地，北部是准噶尔盆地。习惯上称天山以南为南疆，天山以北为北疆，把哈密、吐鲁番盆地称为东疆。新疆的最低点吐鲁番艾丁湖低于海平面155 米（也是中国的陆地最低点）。最高点乔戈里峰位于克什米尔边境上，海拔8，611 米。新疆的古尔班通古特沙漠（北纬46 度16.8 分，东经86 度40.2 分）是陆地上距离海洋最远的地方，距离最近的海岸线有2，648 千米（直线距离）。新疆－吉尔吉斯边境横贯着天山山脉。吐尔尕特口岸（海拔3752 米）位于边境。新疆北部有阿尔泰山，南部有昆仑山、阿尔金山和天山。天山作为新疆象征，横贯中部，形成南部的塔里木盆地和北部的准噶尔盆地。

新疆的水资源。新疆三大山脉的积雪、冰川孕育汇集为500 多条河流，分布于天山南北的盆地，其中较大的有塔里木河（中国最大的内陆河）、伊犁河、额尔齐斯河（流入北冰洋）、玛纳斯河、乌伦古河、开都河等20 多条。新疆境内形成独具特色的大冰川，共计1.86 万余条，总面积2.4 万多平方公里，占全国冰川面积的42%，冰储量2.58 亿立方米，是新疆的天然“固体水库”。新疆水资源极为丰富，人均占有量居全国前列。大沙漠占全国沙漠面积2/3，其中塔里木盆地中的塔克拉玛干沙漠面积为33.67 万平方公里，是中国最大的沙漠，为世界第二大流动沙漠，仅次于阿拉伯半岛上的鲁卜哈利沙漠。准噶尔盆地的古尔班通古特沙漠面积48，000 平方公里，为中国第二大沙漠。

新疆的土地资源。新疆有着辽阔的地域，适宜的气候，复杂多样的地貌和土壤，因而不仅风光旖旎，而且特产资源十分丰裕。在群山峻岭、绿洲戈壁之间，有着数不尽的“粮仓”、“肉库”、“油盆”、“煤海”。周恩来生前曾赞誉新疆为祖国的“一块宝地”。新疆经济作物种植历史悠久，其中葡萄干、枸杞子等以质优而闻名中外。在这块“宝地”上，拥有近331 万公顷耕地，1，000 多万公顷可垦荒地。新疆日照时间长，光热资源丰富，昼夜温差大，水资源也比较充足等等，这些都为发展农业提供了良好的条件。

高山、盆地、沙漠、绿洲等不同的地势就造成了需要在不同的环境中所要求的基础设施建设情况不同。尤其是随着“一路一带”的发展，新疆作为面对沿线其他国家的首站，在信息、交通等能源的基础设施建设方面提出了更高的要求，而这方面正是我们薄弱的地方。

（四）项目前期准备工作不足，银行放款心存疑虑。由于观念和体制等原因，新疆基础设施建设前期工作存在缺陷和不足，观念更新和制度建设的工作十分艰巨。部分项目重视争取资金，忽视对项目的管理，项目建设组织不力，管理不严，不能充分发挥资金效益，给银行项目评审、贷后管理带来诸多不便，影响了信贷资金投放。

（五）归还贷款的资金来源相对单一，银行潜在风险较大，基础设施建设项目贷款还款来源主要是收费和财政资金，还款资金来源相对单一。同时，基础设施项目承担一定的社会职能利润微薄；而政府财政资金偏紧，造成银行潜在风险较大。

四、解决措施及对策

（一）进一步加大对新疆的支持力度。从理论上说，基础性和公益性事业，政府行为和政府投入将起主导作用。新疆社会资金供给能力弱，利用外资形势不容乐观，吸引东部、中部地区资金能力较差。因此，今后一段时期，中央政府投资仍是西部开发的主要带动力量，也是促进新疆加快基础设施建设的主要动力。建议进一步增加国家预算内资金对西部基础设施建设的投资比重，加大中央政府对西部各省区尤其是新疆的转移支付力度。考虑西部开发的特殊性和重要性，可作为特例，仿照三峡工程建设的方式，建立财政性的“西部开发专项建设基金”，作为基础设施建设的引导资金，代替银行贷款担保基金。

（二）规范项目审查审批条件和程序，强化城建项目实施过程管理。新疆建设厅在项目审查时始终坚持“先勘察、后设计、再施工”的原则，严禁简化程序、超越权限、化整为零进行项目审批。对项目各阶段设计文件，严格按照国家规定的内容和深度要求进行审查、审批。为切实保障城建投资充分发挥效益，加强城建项目实施过程管理，新疆建设厅明确要求：凡在新疆行政区域内的城建项目，均要严格按照《自治区建筑工程管理条例》和《自治区建设工程招标投标管理办法》的有关规定，组织招标投标，实行工程监理，进行竣工验收。新疆建设厅还组织2个检查组，对全疆37 个国债项目进行全面清查，及时掌握资金到位情况和使用情况，了解工程实际进度。

表2

（三）努力改善投资环境，多渠道筹措城建资金，积极吸引国外、境外和东部的投资，拓宽融资渠道。近年来，新疆建设厅针对城建项目资金短缺的问题，积极转变观念，深化城建项目投融资体制改革，为多方引资，加快城市基础设施建设创造条件。目前，全区已有93 个城建项目争取到各种投资30.72 亿元。其中，国家补助1.32 亿元，国债资金14.90 亿元，银行贷款5.00 亿元，利用外资9.50 亿元。

根据西部大开发的实践，国家在西气东输、钾矿开发和钾肥加工等重点建设项目建设中都引进了国外、境外资金和合作伙伴；各省市在高速公路、城市基础设施建设中，也与国外、境外投资者进行了合作。在矿产资源开发上，国务院关于《进一步推进西部大开发的意见》中明确规定，“要有序进行矿业市场的改革开放”。因此，在国家重点建设中吸引外资已有先例，并不存在政策障碍，应大力推进；继续深化投资体制改革，努力营造良好投资环境，增强新疆基础设施建设对国内外投资者的吸引力；加快对外开放，扩大利用外资规模，提高利用外资水平；吸引和鼓励国内民间资本，积极参与西部基础设施项目的投资、建设和经营活动；充分发挥开发性金融的优势，稳步扩大基础设施建设利用政策性银行和商业银行贷款融资规模；广泛采取市场化和准市场化的融资渠道和融资方式，努力拓展基础设施建设中的经营性和准经营性项目的资金来源渠道。

［1］陈勇.我国市政基础设施项目投融资风险研究［D］.青岛大学，2006.

［2］陈立中.农业基础设施投资与经营管理研究［D］.广西大学，2004.

［3］赵殉.论公共基础设施服务市场化与政府责任的转变［D］.武汉大学，2005.