论人大代表履职的若干问题与应对策略

刘正全

（中共达州市委党校，四川达州635000）

论人大代表履职的若干问题与应对策略

刘正全

（中共达州市委党校，四川达州635000）

人大代表制度当前在我国的践行主要表现在通过人代会议提议案的方式为官、民双方沟通起到桥梁作用，来推动各级政权的组织建设，但并不直接参与管理。这在实务中被诸多人认为是“虚职”而不认真对待。这其实是严重的履职懈怠或渎职问题，无益于法治国家与法治政府之建设。故针对现有法律制度，从入职、履职方面完善人大代表践行机制直至构建其退出机制，有助于推动人代文化建设并激励各级人大代表的履职热情，提高其参政能力。

人大代表；退出机制；履职，监督

人民代表大会制度是我国的政体，亦是一项重要的政治和法律制度。全国人民代表大会是我国最高权力机关，在我国国家机构体系中处于最高地位；地方各级代表大会是地方权力机关，在地方机构中处于中心地位①参见《中华人民共和国宪法》第57条、第96条之规定。第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会”；第96条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”。。因而，各级人民代表大会代表所肩负的政治与法律职能的重要性是不言而喻的。但是从各级特别是基层人大代表的履职现状来看，由于履职监督不力和机制不完善而导致的代表履职懈怠状况却不容乐观。实践中找人代笔写提案或者找人代替出席人代会的事情并不罕见，更是凸显了现行人大代表制度在运行过程中出现的机制待完善问题。

一、人大代表履职的法律内涵

（一）人大代表履职的作用

在我国，各级人大代表代表的是其所在选区人民的利益和意志。人大代表在本选区范围内行使宪法和法律赋予的权利，行使职责，维护选区人民利益，这既是一项光荣使命，更是按照法律规定行使其公职所需。任何机构或组织不得非法干涉或剥夺其依法行使的职权。所以，人大代表在履行代表职责时，必须密切联系选民，通过与选民沟通而充分了解选民意向，从而在会上提出的议案能够真正代表选区选民的切身、根本和直接利益。为选民代言代行，代表选民，“为民请命”，真正起到“代表”作用。

人大代表本身政治素质的高低与履职能力的强弱直接决定着其“代表能力”，影响着人民当家做主权利被代表的程度及相关权益的实现[1]。从实践来看，人大代表中的大多数都能够做到根据宪法和法律的相关规定,认真履行其代表职责,能够及时且详尽、具体地反映选民问题，传达民情民意，代表民众提出合理化见解或主张，这对于我国各级政权组织的民主与法制建设发挥了不可或缺的重要作用。

（二）人大代表履职的法律依据

我国《宪法》明文规定人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民行使法律赋予的权利②参见《中华人民共和国宪法》第3条：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。。《代表法》亦规定了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的各项法定权利。他们是代表我国人民的利益和意志，并依照宪法和法律赋予的各项职权，参与行使国家权力③参见《中华人民共和国代表法》第2条：“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员”。“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力”。，明确界定了全国人大代表及地方各级人大代表的职权。上述规定以立法形式授予了我国各级人大代表在相应政权组织中的法律地位和“代表”资格。

按照我国现行《代表法》规定，人大代表的职责亦即权利与义务，主要包括开会期间的履职与闭会期间的履职两大部分。开会期间的履职主要是依法参加各项选举和表决，依法联名提出议案、质询案、罢免案,按时出席各级人大会议，审议各项议案、报告和其他议题等，并做好会议期间的其他工作；闭会期间的履职主要是以代表小组活动为基本形式参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等,并需要通过多种方式密切接触其选区选民或选举单位以听取和反映其意见和要求，真正起到“代表”作用①参见《中华人民共和国代表法》第4条：“（2）按时出席本级人民代表大会会议，认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作；（3）积极参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动。”。

二、人大代表履职中存在的问题

人大代表履职中存在的问题主要是代表们认为代表一职是“虚职”，因而其缺乏职责意识。从我国人大代表的履职现状来看，随着改革进一步“破冰”深化和市场经济不断向纵深发展，在以经济指标作为考核各项工作准则和金钱利益成为衡量社会地位高下的不良作风熏陶下，不少人大代表对于履职缺乏热情、消极惰怠，甚至连开会都认为是浪费时间，已成为一个不争的社会现象。特别是在基层，因为缺乏积极的政治气氛和成熟法律文化的熏陶，代表们的工作更难以做到尽职尽责。“代表”权力不能充分行使,代言作用不能完全发挥，代行职能自然得不到有效履行。这些人大代表履职严重懈怠，在任期内无论开会还是闭会期间都根本不认真履行代表职责。主要表现在开会与闭会期间都不合格。闭会期间更不认真参加集体组织的代表小组活动，更不主动深入选民。

（一）开会期间

在我国，各级人大是人大代表参政议政、维护民众权利、反映民众疾苦以及提出合理化建议和发挥代表作用的重要平台。然而，不少代表却轻易放弃了这样的机会。开会期间不出席或者不认真参加会议表决和审议，用脚投票，只关心自己身边的利益，已成为一些代表们开会履职的通病，认为提出的议案有无实效最终还是由政府说了算，开会只不过是“举举手”，“表表态”，“发一下牢骚”而已。这些代表们在人大代表会议上所提议案，究竟能有多少权重可以代表群众的利益，就可想而知了。所提议案质量不高，搭带个人利益，或只是为了发展自身业务，成为这些人开会的主要目的。

毛泽东指出，没有调查就没有发言权[2]。细致入微的调查研究是撰写议案和进行会议发言的前提。一些处于基层的人大代表，要么是当地有经济实力的企业家，要么就是文化界的名人。他们在名义上是人民权益的代表，行使选民赋予的权利，为其选民谋取合法权益，然而由于其本职工作太忙,从事代表工作却抽不出时间和精力开展民意调查,根本提不出符合民生民意的高水平议案；有些代表虽然提出了一些建议,但往往只是笼统的“建议”或“意见”，没有可操作性；有些代表提的只是临场发挥的个人抱怨，或反映自己企业的困难，只有怨言或问题而不提可行性合理化建议，并没有就如何解决问题而事先进行充分思考；有的代表在分组审议政府工作报告和决议时因缺乏专业知识而无言可发；有的代表只做老好人，人云亦云,随声附和，不提建议；部分代表只提琐碎小事，“挠痒痒”，对重大事项以及热点和焦点问题不做发言或不敢发言，丝毫没有担当之感。而对于那些长期见不到人、已脱离原选区选民外出工作的“神秘人物”来说，由于其长期不同原选区选民保持联系，根本无法同其代表的选民互动和交流，其代表作用更是无从发挥，他们的代表职位成为装饰或摆设。

（二）闭会期间

由于一些历史和现实的原因，我国实行的是人大代表兼职制度。广大代表们一般都有专职工作，平时忙于自己的事情，只有开人代会或者组织代表活动时才会被要求参加。一些代表活动只是走过场、做形式。一些代表连正式开人代会期间都不能尽心履职，闭会期间发生的活动更不会积极参加。出勤率不高或干脆不出勤成为常事，不关心民意、不深入选民成为其必然的结果。有些代表反映群众问题夹带私利甚或假公济私，甚至不过是借用代表身份“以反映民意的方式”谋求私利而已。有些代表开会期间敷衍了事，闭会期间不问不谙群众世事。其要么借故推辞,要么有意回避,或者只是当当观众和听众。这些代表的视察、检查、调查和评议只不过是履行表面程序。一些代表在履行职务时瞻前顾后，怕惹麻烦，过于计较个人得失和考虑人情关系，这也是这部分人不愿意参加代表活动，在敏感和热点问题上不愿意发言的重要原因。有的人争做选民人大代表只是为了获取荣誉和身份，主要是为自身工作便利和谋求个人发展，远非“情为民所系”。这部分人动机不纯，只为谋求个人私利，一旦发现无私利可图，就会把选民的委托和期待置之一边不理，对牵系选民权益的事情不管不问，不履行职务甚或滥用代表身份另谋其他利益。

三、人大代表运行机制的法律完善

从现状来看，人大代表的入职、履职机制部分产生了异化。现行人大代表的入职门槛偏激粗糙、不够严谨科学。入职代表不能认真履职和发挥相关作用,加之履职机制监督不力，造成了人大代表制度践行薄弱。因而，探讨建立人大代表的入职、履职乃至退出机制，完善相关的法律问题，就显得尤为重要。

（一）设立入职机制

1.严格考核制度

现行人大代表选举制度与选举模式在一些地方产生了不少现实的问题，影响了选举出的人大代表的人员素质和结构，进而影响了人大代表的履职能力与履职力度。一是过于关注推荐候选人的社会名气，造成一些地方按其选举模式选出的代表缺乏应有的履职能力；二是过于关心推荐候选人的社会地位，选出的代表没有时间“当代表”。按这种模式选出的人大代表，当选民有事想反映解决时，找人都很难找到，难以充分发挥出作为人大代表的应有功能。不妨参考公务员录取机制的做法，建立人大代表入职录取机制，这样至少就把那些考试都没有时间的人员阻挡在外，严格把住了入职入口。

2.优化人员能力与结构

在组织换届选举过程中,要严把人大代表的入口关。既要考虑代表结构，保证各方面都有一定数量的代表进入权力机关,又考虑代表的履职能力，以是否有能力有愿望反映民众意志和愿望作为能否进入的条件之一。在提名推荐代表候选人时,无论是组织推荐还是选民推荐,除了法律规定代表应具备的基本条件外,更要考核代表的整体资质与素质水平，特别要看其履职能力，确保其有充分的履职时间与履职精力。要特别注重引进复合型人才。

（二）细化履职践行机制

1.建立例行汇报机制

确立基层人大代表向监督机构例行汇报机制。人大代表被选出后，在代表所在选区和选举单位显眼的位置建立公告牌，公示其姓名、照片及联系方式,以便选民有问题需要反映时可以及时与代表取得联系。

特别对于基层来说，对人大代表的监督机制不易启动，更是致其严重虚化，很不到位。这种履职约束机制的缺位，导致实践层面中管理的疏松，在人情关系比较浓重的基层环境下，代表的履职功能更难以被发挥出来。

2.建立出席考核制度

建立代表活动档案，对人大代表在大会和闭会期间的活动出席进行记录和考核。有现代化办公条件的地区，可以采用指纹机考核出勤率，避免代表临时找别人代签出勤。对代表们所提出的合理化建议、意见和方案等都做好记录,代表们反映群众热点、难点和焦点问题的议案都备案汇总。有条件的地区可以充分利用新媒体的优势，尝试在网上同步公示重大议案的进展情况，甚至可以独立建立网站、论坛等，通过网站向群众展示代表所提建议与意见,以充分展示代表们的参政水平和素质，从而提高代表们的参会、参政积极性。将代表们的出席率与出席质量考核结果，与代表退出机制相结合。

（三）加强培训与考核

受现行机制的原因，一些根本没有参政议政能力的代表被推进了代表的队伍当中。就我国的立法情况来看,选举法第三条只对选举权和被选举权做了一般规定,再无其他法律规范进一步明确候选人资格问题,这直接导致了选举实践中“指选”、“派选”,把人大代表选举与评选“先进工作者”、“劳动模范”等同起来,出现“文盲代表”、“哑巴代表”、“举手代表”等等不正常的现象，这就需要想方设法解决和弥补[3]。代表应具有审议工作报告、议案和参加调查、视察等活动的观察能力、判断能力和分析能力,具有健康的体质,能身体力行地从事代表工作[4]。有些地区的人大代表缺乏现代社会所需求的专业知识，参政议政能力也相对较弱。为了克服这一困难，可以安排相关教育培训部门，对人大代表进行定期培训并考试。通过建立例行培训与考核机制，组织代表学习有关党的政策、国家的法律、法规以及相关专业知识。通过培训使代表提高认识，扩大知识面，提高现行代表的履职能力。

（四）完善退出机制

1.建立主动请辞的退出机制

除了《代表法》第41条规定的6种终止代表资格的情形外①参见《中华人民共和国代表法》第41条规定。关于代表终止资格的6种情形分别为：“（1）地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的；（2）辞职被接受的；（3）未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的；（4）被罢免的；（5）丧失中华人民共和国国籍的；（6）依照法律被剥夺政治权利的”。，按照《选举法》关于代表可以辞职的规定,建立和实施基层人大代表的请辞制度[5]。对于经常不出席会议和代表活动，不深入联系选民做调查研究，长期提不出合理化建议，几乎发挥不出“代表”作用的代表，由选举单位对其提出批评,如无改进,则劝其主动辞去代表职务。

2.完善监督机构提请的退出机制

我国《选举法》规定，人大代表受选民和原选举单位的监督。如果所选出的人大代表在履职过程中，被发现不称职或不认真履行职责，选民或者原选举单位可以罢免。由于我国现行的人代会代表罢免机制过于僵硬，且不易启动，建议建立较低门槛的人大代表罢免机制。比如，可以由相关的监督机构来提起罢免程序，最终由临时召开的人代会或专门的委员会来决议是否罢免。而罢免程序要向选民公示，或全程录像直播，确保人大代表要么起到“代表”的作用，要么退位让贤。

我国《代表法》第25条规定，“基层人大代表要回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问”。将建立代表的例行汇报制度与例行询问制度结合起来，借鉴记者招待会或新闻发布会的组织模式，以制度的形式在固定的期限，在固定的场所，回答选民询问问题。人大代表要向选举单位及选民例行汇报工作进展情况。汇报工作既可以口头汇报亦可以短会汇报，还可以用书面的形式在宣传栏、公示栏汇报。有条件的选举单位，亦可以建立网站，让代表与选民相互沟通，要求代表定期在网站上例行汇报。如果汇报质量不高，或者纯粹应付“工事”，则就由相关监督机构启动罢免程序，最后提交人代大会决议是否罢免。另外根据《选举法》第44条规定的罢免制度，如在代表述职评议中,多数选民认为某个代表不称职,也可以依法提出罢免案，由人代大会决议免去其代表资格②参见《中华人民共和国选举法》第44条规定：“对于县级和乡级的人民代表大会代表,原选区选民三十人以上联名,可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求”。。

［1］王宜永.基层人大代表履职现状、问题原因及对策研究［J］.人大研究，2010，（3）.

［2］毛泽东选集（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1991：109-116.

［3］陈伯礼.我国人大代表提名制度缺陷分析［J］.甘肃政法学院学报，2010，（3）.

［4］刘淑华,郭颖.人大代表专职化与我国人民代表大会制度的完善［J］.法学杂志，2008，（4）.

［5］菏泽市人大常委会研究室.关于人大代表素质问题的调查［EB/OL］.山东人大信息网，http://www.sdrd.gov.cn/go velect/46574.jhtm l.

［责任编辑：李 莹］

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：1008-7966（2015）01-0012-03

2014-09-01

刘正全（1979-），男，山东青岛人，教师，律师，法学硕士，主要从事行政法学研究。