推进农村基层社会治理现代化的政府责任机制研究

2015-03-26彭澎

湖南财政经济学院学报 2015年3期

彭澎

(中共湖南省委党校，湖南长沙 410006)

加强农村基层社会综合治理、推进农村基层社会治理现代化是现代政府公共行政活动的主要内容之一，有效提升农村基层社会综合治理的能力是现代政府综合实力和能力的集中体现，更是政府责任的一种体现。众所周知，农村基层是我国体制架构的基础环节，但人们对于基层规范治理和法治治理的关注相对来说还远远不够。我国正处于经济社会发展的关键期、矛盾凸显期，在农村基层也存在着各种危机，且有的时候、有的地方还比较激烈，政府作为公共事务的管理者，推进农村基层社会综合治理对于各级政府来说，责无旁贷。世界上所有国家都需要实现对基层社会的有序规范和高效治理，在推进农村基层社会综合治理的过程中，政府是承担责任的主体。“在民主社会中，政府是由公众所创立为公众而设立需要对公众负责的组织。民主政治既是民意政治、法治政治，更是责任政治，从某种程度上讲，民主制度的根本就是责任。”［1］在国际国内新形势下，政府的责任机制建设是推进农村基层社会综合治理的制胜法宝。在推进农村基层社会综合治理过程中，政府不要惧怕直面现实问题，要勇于承担政府应承担的责任，这样既可以推进农村基层社会综合治理的有序发展，又可以实现政府公信力的提高和良好政府形象的构建。所以，强化推进农村基层社会综合治理中的政府责任是有效推进农村基层社会综合治理的重中之重。然而某些地方政府对推进农村基层社会综合治理重视程度仍不高，目前我国在推进农村基层社会综合治理的政府责任机制建设上还存在着不少问题，政府责任机制建设的成效不显著，折射出我国政府责任意识的淡薄和责任机制的缺陷、不完善、不科学、责任主体不明确等问题。鉴于此，我们应完善地方政府在推进农村基层社会综合治理中的责任机制。

一、加强农村基层社会综合治理、推进农村基层社会治理现代化的政府责任机制的内涵

1、农村基层社会综合治理的政府内部责任机制

随着社会的发展，人们对秩序和规范的要求越来越高，推进农村基层社会综合治理也就上升为政府的一项重要职责。根据政府对待责任的态度可以分为积极责任和消极责任。积极责任是强调其对责任的主动性承担，对应的是服务型政府。消极责任是对责任的被动性承担，对应的是官僚制政府。“立宪政治是一种责任政治，无责任的权力易流于滥用与专制。”［2］在现代政府管理中，推进农村基层社会综合治理是政府的一种责任，勇于承担政府责任的服务型政府显然是公众更为期待的，更是政府推进农村基层社会综合治理时所应当坚持的基本追求。推进农村基层社会综合治理从政府内部管理的角度入手去分析，这是由政府本身的性质和地位所决定的。政府是公共利益的代表，作为国家行政管理的主体，政府对推进农村基层社会综合治理就要担负起主体责任，这是政府内部责任的重要内容。政府管理的公共性决定了与其相应的政府具有强烈的公共性，要求政府要具有相应的公共行政能力，这是政府承担主体责任的基本要求。而在现有政府公共治理体系中，政府推进农村基层社会综合治理必须要具有强大的行政能力，这是政府推进农村基层社会综合治理承担管理内部责任的行为载体。对于政府来说，成功推进农村基层社会综合治理必须要加强培育和训练相应的行为能力，这是政府承担推进农村基层社会综合治理的内部责任的不二选择。换句话说，不加强政府的行为能力建设就是政府没有有效承担推进农村基层社会综合治理内部责任的实在表现。全力推进农村基层社会综合治理是政府责无旁贷、不容推辞的一项责任，古今中外，概莫能外。无论何时何地，人们总是期望政府能够全力推进农村基层社会综合治理，保护公共财产，维护公共安全，捍卫公共福祉。“政府能力就是为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定公共权力的政府组织所具有的维护本组织的稳定、存在和发展，有效治理社会的能量和力量的总和。”［3］也有人认为， “所谓政府能力，是指政府科学地整合和运用各种社会资源和管理手段，履行自身职能，有效地实现公共管理目标的本领和力量。”［4］“各国之间最重要的政治区别，并不在于政府统治形式的不同，而在于政府统治程度的高低。”［5］具体到政府推进农村基层社会综合治理责任内部，这里的“政府统治程度”实际上是指政府推进农村基层社会综合治理的能力，对于政府来说，推进农村基层社会综合治理展示的是一种能力，彰显的更是一种政府责任。

推进农村基层社会综合治理的政府内部责任是一种完整化的制度责任，是一种结构化的体制责任。从保障政府有效推进农村基层社会综合治理出发，政府内部责任可以具体到细微层面，主要包括财政的保障责任、矛盾的控制责任、事态的协调责任、机构的组织责任和人员的发动责任等多个方面。从政府推进农村基层社会综合治理能力角度分析，笔者认为，推进农村基层社会综合治理的政府内部责任是政府在既定的国家权力体制、政治结构和管理框架内部，发挥政府自身制定推进农村基层社会综合治理的政策、制度和规范性文件的优势，以最大效应的调动、整合、统筹、使用、扶持和挖掘政府的财政、物资和人事等公共资源，制定具有权威的、较为理性的能为基层社会成员接受且普遍遵守的政府推进农村基层社会综合治理的制度规则和规范文件，通过各种手段调动社会组织的积极性，以及可以发动的各种力量，以组建能够保持社会稳定、维持社会秩序、规范社会行为、调整社会关系的制度性规范，并以此构建系统化的体制机制来科学指导和有效配置社会资源、社会组织、社会群体进行基层社会治理而应当开展的整体性的工作。因此，从这个角度讲，推进农村基层社会综合治理的政府内部责任大致包括:推进农村基层社会综合治理决策和执行政策的责任、社会资源动员和矛盾控制责任、依法规制与和谐处理社会关系的行政责任、基层社会治理发展管理体系的创建责任等，因而推进农村基层社会综合治理的政府内部责任最终体现是由政府主导的。

推进农村基层社会综合治理的政府内部责任是基于政府具备维护公共利益的职责而与生俱来的，推进农村基层社会综合治理是政府管理的主要内容，是政府承担责任的体现。推进农村基层社会综合治理的政府内部责任的首要选择就是政府对于推进农村基层社会综合治理需要建立一套完整性和体系化很强的内部机制，将内部责任细化和具体到每一个环节，通过若干方面的政府内部责任机制的建设来整体提升政府推进农村基层社会综合治理的能力，保证其能正确履职。政府在推进农村基层社会综合治理内部责任机制建设方面包含有许多层次，如要建立健全推进农村基层社会综合治理的中枢管理体制机制、建立政府推进农村基层社会综合治理的财政保障体系、建立推进农村基层社会综合治理的跨部门领导与协调机制以及建立对各类社会成员进行农村基层社会综合治理知识的普及和教育等等。推进农村基层社会综合治理的政府内部责任就是政府在推进农村基层社会综合治理过程中要建立完善的管理体制与机制，由此政府的内部责任又可以明确到农村基层社会综合治理发展的不同阶段。推进农村基层社会综合治理的政府内部责任机制建设最重要的莫过于将其纳入现代国家体制的总体建设之中，通过建立完善的推进农村基层社会综合治理的相应的制度、程序体系来落实。实现推进农村基层社会综合治理的政府内部责任，要求政府推进农村基层社会综合治理应及时有力、举措得当，信息沟通有效，正确引导舆论;还要求各级政府要有很强的大局意识、人权意识和政治责任感。在推进农村基层社会综合治理的同时，政府对于在基层社会治理过程中暴露出来的体制问题、机制问题和制度问题等等要进行全面的反思和总结，敢于寻找和发现自身的不足和缺陷，通过完善制度、改造机制、优化体制和调整结构来制定和构建更加符合现实情况的、科学的推进农村基层社会综合治理的发展方略，以弥补缺陷，防止社会矛盾的爆发，最大限度的减少社会不稳定因素。在推进农村基层社会综合治理现代化的进程中，政府可以发现问题，总结经验，吸取教训，通过完善自身，不断将农村基层社会综合治理工作推进向前发展。

2、农村基层社会综合治理的政府外部责任机制

政府是国家行政管理的实施主体，按照现代民主政治的国家组成原理，政府是代表民众在管理各类国家事务，政府因此也享有保证国家管理事项顺利进行的强大权能，即政府具有行政权。作为国家行政权的享有主体，政府对推进农村基层社会综合治理就要担负起应有的责任，应当接受监督和制约，帮助政府有效的、正确的履行推进农村基层社会综合治理的管理职责，这是政府外部责任的核心关键。

行政权是国家行政机关或其他特定的公共组织对公共行政事务进行直接管理或主动为社会成员提供公共服务的权力。［6］这种权力不是政府与生具有的，而是来自于民众权力的授予，人民通过法律的方式授予政府管理国家事务的行政权力。现行《宪法》第89 条、第107 条、第108 条分别规定了国务院以及县级以上地方各级人民政府的行政职责、行政职权和权限。第89 条规定，国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的全国性的行政工作，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。第107 条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的行政事务。对于推进农村基层社会综合治理是政府内部的天然职责，也是政府外部的法定责任。而且就当前来看，推进农村基层社会综合治理主要依靠国家行政权的运用。推进农村基层社会综合治理的外部责任是政府行政权力的具体内容，也是实现政府行政权力终极目的的表现方式，更是政府法定的应当接受监督履职的义务职责。推进农村基层社会综合治理的政府外部责任机制建设，就是要建立起其他国家机构、社会各种力量和社会成员对政府推进农村基层社会综合治理的监督和制约的责任机制，就是要建立社会公众、社会组织与政府在推进农村基层社会综合治理领域的联动机制，通过外部责任的导入和外部力量的渗透，既可以集思广益、广聚民力来弥补政府单身运作、单兵作战的不足，又可以警示和倒逼政府正确合法的履行推进农村基层社会综合治理的法定职责，双管齐下，帮助政府提高推进农村基层社会综合治理的能力和效果。

推进农村基层社会综合治理的政府外部责任机制建设就是政府要建立推进农村基层社会综合治理的监督检查机制，严格监督政府推进农村基层社会综合治理履责的过程。推进农村基层社会综合治理的政府责任的落实需要从外部入手建立相应的检查监督机制，这是对政府推进农村基层社会综合治理的行政管理权力必须的监督和制约，因为完备的检查监督机制可以保障推进农村基层社会综合治理的决策的执行效果。当政府内部的推进农村基层社会综合治理的制度、程序和流程确定以后，实际上就是确定了推进农村基层社会综合治理的责任人员、责任岗位、责任流程和责任内容，而这一系列内部责任机制能否实实在在发生作用，政府就必须与之相配套建立相应的外部责任的监督检查机制，这是确保推进农村基层社会综合治理过程有力、有效的重要保证。推进农村基层社会综合治理的政府外部责任机制包括健全监督检查的制度规范责任机制、建立监督检查的组织机构责任机制、构建监督检查的手段方法责任机制等方面。保障政府的外部责任机制能够对推进农村基层社会综合治理的进展情况进行全方位的监督检查，实现总体监督、全程监督、适时监督，现场具体监督与重点部位环节监督相结合，政府自身监督与充分调动发挥人大、政协、新闻舆论、社会大众监督作用相结合。

加强推进农村基层社会综合治理的政府外部责任机制建设就是政府要建立推进农村基层社会综合治理责任的责任追究机制，果断处理失职渎职人员。农村基层社会是农村居民生活的大场所，如果不能保证基层社会治理的有序和稳定，就会对社会的稳定和人们的生活带来危害和影响，如果不及时解决和有效规制，其对基层社会的损害程度会加剧。对政府机构和政府工作人员的推进农村基层社会综合治理工作进行责任追究，可以保证行政权力的正确依法行使，可以保证农村基层社会综合治理工作能够有序和规范的开展，可以有效解决社会矛盾，可以维护社会稳定健康的秩序。政府外部责任的监督检查机制和责任追究机制，贯穿于推进农村基层社会综合治理工作的全过程，相互联系，相互促进，是政府在推进农村基层社会综合治理责任机制建设中需要高度重视并认真实施的重要环节。

二、加强农村基层社会综合治理、推进农村基层社会治理现代化的政府责任机制存在的主要问题

1、农村基层社会综合治理的责任委托机制虚化

农村基层社会综合治理的责任委托是建立在公民与政府之间的委托代理关系基础之上。“委托代理问题也适用于政治组织和行政组织，因为代理人(官僚、政治家)作为内部人，比他们的委托人外部公民，更了解情况。”［7］它具体包括行为和报告两个层面。一方面，政府应当从人民的公共利益出发，推进农村基层社会综合治理，履行好国家和社会公共事务管理职责;另一方面，政府应当向公众及其代表(立法机构)报告其受委托推进农村基层社会综合治理的责任的履行情况。然而在现实中，政府在履行推进农村基层社会综合治理受托责任方面存在诸多缺失，强化政府对公众的受托责任，需要加强政府在农村基层社会综合治理领域的信息公开，提高农村基层社会综合治理的透明度。

农村基层社会综合治理的责任委托不仅指政府对民众的受托责任，同时还包括政府将自身的推进农村基层社会综合治理的责任委托给其他专业机关或部门。现代国家强调分权和公共权力社会化，即国家公权力可以委托符合法定条件的其他组织和机关行使，如此既可以提升基层社会治理水平，又可以有效提高国家治理效能。当前，经济飞速发展、科技日新月异，中国正处于社会转型的变革时期，国家行政权出现了扩张和膨胀的趋势，国家和政府对社会事务和人们生活的干预和管理逐步增多。但囿于基层政府的机构组织、岗位编制和人员结构有很大的阻碍，使得农村基层政府在面临社会转型和自身责任重构时感觉力不从心，行政委托能够有效解决这一问题，它已经成为弥补国家政府力量有限、最大限度调动社会力量和资源完成社会管理的有效手段。此外，社会的发展导致社会分工的进一步细化，从而也导致社会治理业务的专业化。政府不可能是一个全能的机关，专业性强的事务委托给专业的组织来做，这是政府绩效最大化的有效途径。因此，有学者认为:“行政委托是行政触角的延伸，也是行政专业化、民主化的表现，有一定合理性。”创新农村基层社会综合治理的政府责任机制的关键在于政府围绕推进农村基层社会综合治理的现代化需要和现实的基层政府基本情形来探索政府推进基层社会治理的科学定位，以政府机构改革为契机，以转型政府职能为手段，把部分加强农村基层社会综合治理事务委托给相应的专业化的机构组织或中间力量。通过培育和健全相关机构组织，使其成为承担政府履行农村基层社会综合治理职责的具体组织者和运行者;加强对受托组织的管理和监督，促使它们规范运作、健康发展，维护社会的稳定秩序。政府委托专业的机关部门和社会组织来共同推进农村基层社会综合治理，把推进农村基层社会综合治理的有关专业事务交给更具有专业能力的机构，可提高政府推进农村基层社会综合治理的效益和效能。 “委托管理”模式中政府委托的只是事务，而不是政府的责任。

推进农村基层社会综合治理责任委托是指政府行政机关在其职权职责范围内依法将其推进农村基层社会综合治理的管理职权或事项委托给有关行政机关、机构组织或者个人，受委托者以委托政府机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托的政府承担责任。行政委托是行政管理实践中普遍存在的现象，它和行政授权是常见的职权转移形式。 “公权力”的本质是公民基于共同利益，共同让渡出一部分权利进行自我服务和管理。行政权就是公权力的一部分。在这个过程中，受托人没有独立的法律地位，实际上是委托人的一个行政工具。

佛雷德里克·莫舍增说:“在公共行政与私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”［8］农村基层社会综合治理的责任委托机制虚化存在几种情形:一是受托机关或个人不以委托的政府行政机关的名义实施推进农村基层社会综合治理的管理行为。严格的说，如果受托人以自己的名义实施行政管理行为是无效的行政行为，并且还应追究行为者的法律责任。二是受托机关或个人超出被委托的权限范围实施推进农村基层社会综合治理的管理行为，超越了具体的委托权限。“行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为。”［8］严格的说，其在权限范围内实施的推进农村基层社会综合治理行为后果由委托的政府行政机关承担，而超越委托权限所实施的“管理行政行为”则应由受托机关或个人自己负责。三是受托机关或个人不严格依法行使行政职权、履行行政职责。由于故意或重大过失而导致在推进农村基层社会综合治理中违法行政时，使得应当承担相应的法律责任而不承担。四是受托机关或个人擅自将政府行政机关委托的管理权力再委托给其他机关和个人行使。这种擅自自行委托给第三方的委托是无效的，而受托机关或个人本应对自行委托所造成的后果承担法律责任而不承担。

农村基层社会综合治理的责任委托机制虚化带来了诸多不足:第一，责任委托机制虚化带来推进农村基层社会综合治理的乱作为。责任不明确增加了行政权力的自由裁量权，使得受托的机关或个人很少考虑其行为的后果，使得推进农村基层社会综合治理的乱作为情况容易出现。再加上受托机关或个人职、权、责不统一，有职无权、有权无职的现象比较多，导致受托机关或个人出现在推进农村基层社会综合治理过程中的轻率或不作为。第二，责任委托机制虚化导致政府推进农村基层社会综合治理的能力和水平下降。责任是当代政府的一个非常明显的特征。责任意味着管理人员及管理机构必须履行一定的职能和义务，没有履行或不当履行就是缺乏责任性。责任委托机制虚化使得受托机构或个人对公共长远利益和全局利益的淡化，严重影响了推进农村基层社会综合治理的管理能力和处置水平。第三，责任委托机制虚化导致政府的推进农村基层社会综合治理能力和威信受到消损。责任委托机制虚化使得行政分层的责任无法落到实处，从而出现上下级行政责任不一致的情形，导致政府推进农村基层社会综合治理的决策达不到预设的目标，政府的推进农村基层社会综合治理的能力和威信大打折扣。

2、农村基层社会综合治理的责任分解机制过于封闭

农村基层社会综合治理的责任分解机制过于封闭带来了诸多缺陷。第一，责任分解机制过于封闭表面上使得职责和职权的划分比较清晰，实质上使得责任分解过于僵化，致使推进农村基层社会综合治理的管理决策和行动反应都比较迟缓。在责任分解机制中，出现多头领导、各有阵地的现象，妨碍了组织的统一指挥，容易导致推进农村基层社会综合治理不力的问题。责任分解机制过于封闭使得推进农村基层社会综合治理受制于权责利的影响，综合性的协调机构发挥的作用有限，多头治水、上下不畅，具有不同推进农村基层社会综合治理的责任的机构和部门在信息、资源、人力调动上不能共享，配合不够，资源无法有效整合，导致各机关和部门在管理方面的设备、资源的重复投入和大量闲置，甚至出现各个机关和部门的相互推诿情况，可能由此失去最佳的推进农村基层社会综合治理时机。第二，责任分解机制过于封闭使得各职能机关和机构根据自身利益来开展工作，部门之间互通情报少，横向协调沟通不畅。责任分解机制过于封闭体现的是一种分类别、部门化的政府管理模式，这种模式导致农村基层社会综合治理资源的分散，而且降低了推进农村基层社会综合治理的层次，很多全局性事务往往被当做局部性问题来处置。第三，责任分解机制过于封闭使得对于推进农村基层社会综合治理的敏感性、灵活性和适应性不够，无法及时迅速的应对各种有可能出现的新情况和新问题。第四，事件应急责任分解机制过于封闭使得政府部门困扰于现有的责任体制框架，面对推进农村基层社会综合治理更多的是按章办事，缺乏采用创新性举措的制度激励。各级政府、政府各部门都在建立和完善农村基层社会综合治理的责任机制，并将责任落实情况纳入干部政绩考核的内容，如果这种政府责任机制过于封闭就会导致政府部门推进农村基层社会综合治理的消极应对态度，过于依靠上级部门或者现有责任制度的职责分配。而现实中，农村基层社会综合治理很多事务是无章可循、很难把握和预测的，需要政府部门和人员既要有按章可循的制度执行态度，又要有敢于创新、敢于承担责任的积极行动精神，过于封闭的政府责任机制在鼓励政府部门和人员勇于创新、敢于担责方面很难发挥制度激励作用。

农村基层社会综合治理的责任分解机制过于封闭容易造成政府走向两个误区:第一，责任分解机制过于封闭与现有的政府行政管理体制结合，会导致部门分割的职能型农村基层社会综合治理体制。这种体制最大的弊端就是人为的将完整的农村基层社会综合治理流程进行割裂，通过封闭性的责任分解的形式，使得管理的各项活动和环节呈现断续和分割的状态，给提高农村基层社会综合治理的效率带来了制度性的障碍。第二，责任分解机制过于封闭与现有的政府行政管理模式结合，会导致对推进农村基层社会综合治理的认识缺乏全面性和科学性。现有政府行政管理模式最大的问题就在于，“经验行政是我国传统行政管理的一个重要特征，这种行政管理模式以经验作为行政管理的基本依据，以手工式的人操作技巧作为行政管理的方式方法，过分强调行政管理者个人的作用，不重视科学的行政管理制度建设和专家参与。”［9］而责任分解机制过于封闭仍然陷入了现有行政管理模式弊端的窠臼，人为的凭经验的对农村基层社会综合治理的各个环节和流程进行责任分解，这样一种分解式的责任机制反过来又会造成经验式的管理方法大行其道，从而不利于对推进农村基层社会综合治理的整体研判和科学分析。全面科学的推进农村基层社会综合治理应当打破封闭的责任分解机制，打破经验式的管理模式，实现从“经验管理”到“责任管理”再到“科学管理”的积极转变，通过对推进农村基层社会综合治理的系统性认识和科学性分析，来构筑职责明确、流程科学、运转协调的农村基层社会综合治理的责任机制。

3、农村基层社会综合治理的责任认定和分担欠合理

农村基层社会综合治理的责任认定和分担欠合理主要表现在:第一，责任认定和分担的法律规范不具体。政府责任的认定是以政府在推进农村基层社会综合治理中的地位为基础来分配和确认的，政府在推进农村基层社会综合治理中的角色定位一直是管理者，很显然，认定政府的责任就是一种推进农村基层社会综合治理中的责任，是一种权力行使中的责任。严格的责任或权力责任的认定是以详细的管理内容或权力内容为基础构筑的，即必须要有严格的、细化的管理法治或权力行使程序为依托，才能对政府的责任作出正确的认定和分担。但是，当前政府在推进农村基层社会综合治理过程中，没有明确的法律流程规定，内容不具体、职责的确认过于抽象，更没有对政府在推进农村基层社会综合治理中权力的行使行为设计任何程序上的规范，对政府的推进农村基层社会综合治理的法律规制不够，导致在实践中出现政府的行为随意性大而责任认定又不具体的情况，很多政府行为游离于责任追究的范围之外。第二，责任认定和分担中纵向政府职责分配不合理。现有的推进农村基层社会综合治理的管理体制确立的是中央领导、地方配合的模式，这种推进农村基层社会综合治理的模式框架与国外许多国家的制度安排有所区别，中央统一领导，地方服从安排、积极配合、接受指示，管理的权力集中于上级政府，强化了上级政府的职责，地方政府的应对职责并不突出，地方应对的积极性只存在着有限的自治空间，而与此相反，地方政府承担的责任却内容较多，现有推进农村基层社会综合治理体制决定了下级政府要请示上级、服从安排、积极配合，而由此造成的延误后果或者执行上级指示造成的不利后果却要由下级政府来承担责任，由此上下级政府之间在推进农村基层社会综合治理中的职权和责任匹配不统一。第三，责任认定和分担中横向政府职责分配不合理。现有的推进农村基层社会综合治理采取分部门负责的体制，并未形成统一的推进农村基层社会综合治理的管理机构。

4、农村基层社会综合治理的责任监督流于形式

加强对政府推进农村基层社会综合治理行为的监督是十分重要的工程，是保障政府管理正确实施的关键环节。责任监督是一项很重要的工作，其目的是为了“防止错误、排除遗漏”，它的存在是政府正确履职的保障，是管理有效推行的基础。治理目标与治理结果的一致不一定代表治理手段和治理方法的一致。同理，政府推进农村基层社会综合治理的责任配置和政府责任认定的一致不一定代表政府推进农村基层社会综合治理责任落实的一致，政府责任的落实需要政府在推进农村基层社会综合治理中予以实施，需要在推进农村基层社会综合治理的全过程组织进行完善的责任监督。当前，政府在推进农村基层社会综合治理责任监督方面存在缺陷，甚至流于形式，表现在:第一，政府推进农村基层社会综合治理中的责任监督机制不健全，使得责任监督流于形式。责任制的落实需要责任监督机制的配合，而政府在推进农村基层社会综合治理中决策的执行效果如何也取决于是否有完备的责任监督机制。责任如果能够完全落实，那么推进农村基层社会综合治理的效果就能够完全实现。在将社会治理组织和个人的责任确定之后，通过构建与之相适应的责任监督和工作检查体制，可以保障政府的推进农村基层社会综合治理过程科学高效。政府责任监督主要是依靠法规、制度等方式通过各种适当的方法和措施，对政府在推进农村基层社会综合治理中的行为进行监督，督促政府正确履职。政府责任监督应当存在于推进农村基层社会综合治理的事前、事中和事后。当前，政府责任监督没有突出在推进农村基层社会综合治理过程中责任监督的地位和作用，即没有突出事中责任监督的重要地位和作用，没有一个完善的过程责任监督机制，因此导致政府责任监督体系的不完善。由于基层社会问题的突然性和不确定性，责任监督不只是看处置结果作为责任的评判依据，更要以推进农村基层社会综合治理过程中政府部门是否按照程序和流程来行使自己的职责。不能仅以管理结果作为政府是否尽职尽责的判断标准，而要以完善的监督体制中确定的政府各项责任是否履行为依据，如果事中的责任监督不到位，再多的事后责任监督都不能有效督促政府正确履职。第二，政府推进农村基层社会综合治理的责任监督机制不协调，使得监督流于形式。现有政府推进农村基层社会综合治理的责任都是通过制度分配到承担不同职能的政府各部门。由于部门间职责和功能的不同，存在着条块分割的现象，在面对综合性社会治理事件出现蔓延迹象的情况下，部门之间的合作机制、联动机制不健全，喜乐于“安守本职”，甚至有时出于部门利益的考虑，使得部门之间的协调难以实现，很难有效处置事件，而这样的政府部门责任由于没有制度化的刚性约束，使得对政府部门推进农村基层社会综合治理的责任监督难以实现，虽然说作为政府整体的一部分，各部门有责任相互合作和联动，但这样的责任监督缺少制度化的硬性规制而变得软弱无力、流于形式。第三，政府推进农村基层社会综合治理的责任监督过于粗放，使得监督流于形式。政府责任监督虽已经形成体系，但责任监督仍然过于粗放，责任监督体系结构单一，条块分割，难以形成整体的督责效应。表现为责任监督偏重于微观个案的处理，没有形成对政府责任整体监督的权力制约机制;重视责任监督的经验式处理方式，忽视科学化、规范化和制度化对政府责任的监督和政府权力的制约;偏重于补救性和治标性责任监督，忽视预防性和治本性责任监督，缺少监督结论的总结性认识，政府在推进农村基层社会综合治理的不足和缺陷并未通过责任监督及时补注;习惯于通过静态方式对政府责任进行阶段性监督，缺乏对推进农村基层社会综合治理中政府行为和流程的动态式把控，不能对政府在推进农村基层社会综合治理中的问题和缺失主动识别;偏重政府责任监督的形式意义，忽视政府责任监督整体性的认识和对其实质意义的重视;偏重政府责任监督的管理性内涵，忽视对推进农村基层社会综合治理中政府责任监督的专业化、技术性机制建设。

5、农村基层社会综合治理的责任追究制度化程度低

“当前中国国家智力资源的贫弱首先表现为制度资源的贫弱，而制度是现代国家治理的核心要素。……因此，制度信仰的缺失，制度不能内化为人们的实际行动规则，制度不能成为人们‘第二天性’，转型中国将长期面临制度建设的社会制度基础相当薄弱的问题。”［10］政府推进农村基层社会综合治理的责任追究还停留在较低的阶段，政府的追责意识虽然不断在加强，但责任追究的工作方式方法和推进农村基层社会综合治理责任追究机构不太具有较高的独立性，特别是统一的推进农村基层社会综合治理政府责任追究制度比较滞后，没有形成较强的责任追究的制度权威，制度化调控和规制程度低。第一，责任追究随意性太强，缺少追责的制度化保障。“常态化的政府问责，必须以健全的问责机制为基础，通过立法确保政府部门和官员的权力始终处于一种负责任状态，杜绝任何行使权力的行为脱离法定责任机制的控制。”［11］推进农村基层社会综合治理过程中，常常出于上级领导意志或迫于社会压力对有关政府部门和人员进行追责，似乎有顺应民意的合理性，但实际上是对政府问责制度建构的巨大破坏。没有问责的制度建设和保障，很容易造成政府问责的随意性和不公正，这也不是真正的对推进农村基层社会综合治理负责，不是真正的对民众负责。“在政府责任体系建设中，以选举为基本机制的政府民主责任建设落后于以行政命令和政治命令为基本机制的政府行政责任和政治责任建设，从而使政府在实现责任时更重视对上级负责，忽视对社会公众负责。”［12］当前政府问责最大的问题就是分布均衡、配置合理和启动有序的结构化、体系化、稳定化的政府责任追究的制度建设与实现的需要有差距。第二，责任追究科学性不够，轻视制度建设和体制机制防范。“如果没有相应的司法制度和政治民主制度，没有相应的有限政府制度、法治政府制度以及政务公开制度，没有独立的舆论监督，没有强有力的公民权利保障机制，没有健全的公共财政制度对官员形成强有力的财政平衡约束，它也不可能真正从行政问责走向程序性问责。”［13］当前推进农村基层社会综合治理的政府问责重视的是个人问责，这就导致出现“一俊遮百丑”的现象。事实上，个人原因只是导致推进农村基层社会综合治理失效的偶然因素，而机关部门或者体制机制原因才是导致推进农村基层社会综合治理失效的根本原因，因而这样一种重视个人问责、轻视问责制度建设的做法只可能是“治标不治本”的临时之计，并非根治事件再发的“灵丹妙药”。当前轻视推进农村基层社会综合治理的政府问责制度建设还表现在重视上级的政治问责，而忽视下级的民主问责;重视政府部门的筒体问责，而忽视政府外的异体问责。正是由于推进农村基层社会综合治理的政府责任追究制度化程度低，使得由于行政权力的垄断性而导致问责的效果大打折扣。正如有学者所言:“当前我国行政问责面临的主要困境是有问责之事，无问责之法，即存在严重的制度资源稀缺，在责任划分上过大的弹性空间和刚性原则缺失，很可能导致问责中的有失公正，这样的‘问责’结果或许可以聊慰民心，但效果却是很不确定的。”［14］

6、农村基层社会综合治理的责任考核与评价机制不科学

推进农村基层社会综合治理责任考核与评价机制对于促进政府部门树立正确的基层社会治理观念、保障政府及其工作人员科学有效的推进农村基层社会综合治理具有重要的导向作用和激励约束作用。现有的推进农村基层社会综合治理责任考核与评价机制在一定程度上保障了农村基层社会综合治理工作的有序开展，但还存在一些影响考核评价的客观性、准确性和考核评价工作的制度化、规范化建设的问题，表现在:第一，责任考核与评价机制比较单一，环节不够规范。责任考核与政府部门日常的工作考核机制相似，两者结合在一起，一般事前考核方法都比较简单，偏重于书面上的形式，缺少实际性的调查。推进农村基层社会综合治理是一个系统性的工作，政府各部门之间既有相一致的共同使命，又有不同的岗位分工，现有的责任考核与评价缺乏针对性，没有考虑到不同部门与不同岗位的实际情况，千篇一律。同时，偏重于集中性的事前考核，缺少调查研究，考核流于形式。第二，责任考核与评价标准过于抽象，比较笼统，在实际中不好把握。责任考核与评价标准缺乏明确的量化标准，很难真实反映推进农村基层社会综合治理中政府的工作责任，不利于对政府部门推进农村基层社会综合治理的评价和监督。第三，责任考核与评价缺乏群众的有效参与，停留于政府内部的考评机制，不利于发现问题和解决问题，有明显的局限性。推进农村基层社会综合治理是政府的职责和责任，有效的推进农村基层社会综合治理能根本性保障民众的生命财产，这是推进农村基层社会综合治理的初衷和目的。因此，群众的意见应当是对政府责任考核的最重要指标，群众才能真正发现问题和解决问题。当前，群众并没有参与到政府责任的考核和评价机制中，现有的责任考核与评价还是体制内的考核评价，考核主体的一元化，考核和评价的作用没有完全发挥。第四，责任考核与评价制度不够完善。当前，推进农村基层社会综合治理的政府责任考核与评价是重考核、轻管理，考核评价在助推管理科学的有效上作用不明显;考核评价重结果、轻过程，考核评价结果难以全面、客观、准确、真实反映农村基层社会综合治理的现实情况;考核评价重现实、轻长远，使得政府的推进农村基层社会综合治理急功近利，忽视了推进农村基层社会综合治理的连续性、长远性思考和建设。第五，责任考核与评价结果运用不够充分，考核评价的整体功能需要进一步加强。当前，推进农村基层社会综合治理的政府责任考核并没有完全作为改善政府工作的依据，没有将政府的责任考核评价与政府的推进农村基层社会综合治理水平和能力紧密结合起来，造成责任考核和能力提升相脱节，制约了考核评价机制作用的发挥。

三、加强农村基层社会综合治理、推进农村基层社会治理现代化的政府责任机制存在问题的原因

1、政府管理部门及官员责任意识欠缺

“客观责任是外界对责任主体所提出的行为要求和权力限制，客观责任只有引起责任主体思想上的高度重视，内在化为责任主体的行为原则，外在的要求和选择才会变成责任主体自觉的内在要求，变成一种责任主体发自内心的强烈愿望。”［18］政府责任是推进农村基层社会综合治理的工作职责，是确保农村基层社会综合治理正常有效进行的应尽义务，它不仅需要构筑一种体制机制使政府责任得以实施，更需要政府部门及官员具备强烈的责任意识来保障责任制度予以有效运行。责任意识体现的是思想层面的内涵，这种责任价值理念本身即是强调政府及官员的自律责任，表现为其内在的、自愿的、主动的履行制度赋予的责任的行为。政府责任意识的形成与其自身的责任机制建设紧密相连，通过责任机制的建设使得政府和官员能形成一种对自己的思维、行为进行自我规范、约束和控制的责任理念。有效推进农村基层社会综合治理既需要健全完善的政府责任体制机制，又需要政府及官员良好的责任意识。政府管理部门及官员责任意识欠缺体现在:第一，政府现有的以由上级集中控制和统一分配资源的体制决定了推进农村基层社会综合治理中的机制结构要素是向上级负责，而这一责任体制的形成使得政府责任的实现方式与实际工作情形发生断裂，突出对上级责任的认识与注重，而忽视了对民众责任的重视，这个客观现实造成了政府及官员责任意识的畸形化，体制性的障碍使得制度确定的政府责任在现实工作实行起来变得走样，责任目标发生了转移，政府部门及官员所应承担的责任逐步被淡漠，其中最主要的就是体制性因素扭曲和漠视了包含责任价值理念、责任精神文化等在内的政府管理部门及官员责任意识。第二，对责任内涵认识不清导致责任意识的缺乏。部分政府管理部门及官员没有形成正确的责任观念，对推进农村基层社会综合治理的政府严峻责任认识不到位，甚至认为责任制度是用来约束被管理者而不是约束自己的，这种麻木不仁的错位责任观是典型的对责任内涵认识不清而导致的责任意识的缺乏。第三，责任的执行观念不强、责任执行力不够是责任意识缺乏的突出反映。责任的落实需要较强的执行理念，将责任部署到位、落实到位、实施到位是对责任意识最好的诠释，提高责任执行力和履职能力是增强责任意识的根本。现实的推进农村基层社会综合治理工作中，存在的种种缺乏责任意识的行为，就是没有第一时间尽好部门或人员的责任，因为自己的不尽职延误了农村基层社会综合治理工作的进程，贻误了工作大局。很显然，不幸的事情是在人们的“等待”之中发生的，它带来的损失对参与农村基层社会综合治理的每一个人的影响都是巨大的。因此，政府管理部门及官员责任意识缺乏就是参与推进农村基层社会综合治理的每个部门和每个成员都没有恪尽职守，都没有通过自己的行动做好制度赋予每个人应该做好的事情，没有把责任意识落实在管理工作上，没有把责任意识体现在夯实行动中。

2、政府管理过程封闭及信息沟通不畅

推进农村基层社会综合治理的过程公开和信息畅通是维护政府形象和强化政府责任心的根本保障。农村基层社会综合治理对社会和民众的影响很大，应当保障社会对于政府推进农村基层社会综合治理的知情权，不仅应当向社会公开和畅通，而且应当向政府其他部门公开和畅通，才能实现政府各部门的信息互通和交流沟通，集中力量推进农村基层社会综合治理。政府部门之间推进农村基层社会综合治理的过程公开与信息畅通是各级政府有效推进农村基层社会综合治理、正确高效履职的基本要求和工作底线。面对基层问题，政府部门之间相互掩盖事实、不进行沟通交流和信息共享只会造成更大的生命、财产损失和社会恐慌，管理过程封闭及信息沟通不畅可能会招致大的灾难，如此推进农村基层社会综合治理，不符合政府正确履职的要求。政府管理过程封闭及信息沟通不畅体现在:第一，政府推进农村基层社会综合治理的过程公开和信息畅通的体制不健全。从形式上来看，近年来颁布了一些法律法规，虽然有很多涉及到推进农村基层社会综合治理的过程公开和信息畅通的相关内容，但比较零散、规定抽象，没有形成一套完善健全的体制机制。这些法律规定大多数是政府信息上报的规定，缺乏推进农村基层社会综合治理中政府管理信息向社会公众公开的规范，更缺乏对推进农村基层社会综合治理过程和措施公开的规定。第二，缺乏对推进农村基层社会综合治理中政府管理信息公开的特别规定，操作性不强。现有的《政府信息公开条例》对政府信息公开做了统一规定，但没有区分不同工作状态下的政府公开问题，没有对推进农村基层社会综合治理过程中政府的过程和信息公开做出特别规定，现有的制度在推进农村基层社会综合治理下变得没有可操作性，不能满足推进农村基层社会综合治理对政府过程和信息公开的特殊要求。第三，政府在推进农村基层社会综合治理中过程封闭及信息沟通不畅的责任得不到追究。现有的制度和体制对政府部门不公开过程、不畅通信息应付的责任规定不明确，过于抽象和含糊，没有形成严格的制度保障机制和责任追究机制，使得政府推进农村基层社会综合治理过程封闭和信息沟通不畅成为常态。第四，政府推进农村基层社会综合治理过程公开及信息沟通的相关制度不配套。保证政府推进农村基层社会综合治理过程公开和信息畅通需要建设一个实践性强的制度体系，需要完善相关配套制度。如过程和信息公开的范围、时限、主体，过程和信息畅通的平台以及建立一套专业的信息管理机构等，当这些配套制度完整没有建立的时候，政府推进农村基层社会综合治理的过程封闭及信息沟通不畅就成为必然。

3、政府责任落实的法制建设滞后

为了保证在推进农村基层社会综合治理中对国家权力运行仍然能实行规范化的制约和激励，推进农村基层社会综合治理的法制建设就显得尤为重要。政府责任落实的法制建设就是政府在推进农村基层社会综合治理过程中的基本方面和主要环节上建立起相应的法规、制度、体制和机制，保证政府管理权力的行使受到监督、制约和规范，保证政府能够正确的履行职责，及时揭露和依法惩处失职行为。当前，督促政府落实推进农村基层社会综合治理责任的法制并不健全，政府责任的法律规制还比较滞后，表现在:第一，没有建立一套符合政府推进农村基层社会综合治理需要、规定政府责任的比较健全的法律体系。目前责任落实适用的法规、条例较多，一般散见于各类型行政法律法规和各种政策文件中，这其中既有党内条例，也有政府法规;既有由中央部门制定的，也有不少是地方政府制定的。这些法规和规定在责任落实范围、监督尺度、督促程序等方面不尽相同，没有体系化，使得不同地方在对待政府推进农村基层社会综合治理的问题上不一致，使得政府推进农村基层社会综合治理的责任以及要承担的法律后果的法制不明确。建立健全完善的监督政府责任落实的法律体系是实现政府推进农村基层社会综合治理法制化和保障政府正确履职的前提和基础。无论是对政府管理权力的行使和监督、制约，还是对政府管理人员的行为准则和道德规范，以及对错误行为的惩治和纠正的各种措施，都要以国家法律为最终保证。通过立法的形式，形成一整套内容详实、形式科学、门类齐全、体系严谨的政府推进农村基层社会综合治理责任落实的法律体制，使政府推进农村基层社会综合治理的行为能做到有法可依。第二，在政府推进农村基层社会综合治理领域没有一套比较完善的监督和约束政府管理权力运行的法制体制。保证政府在推进农村基层社会综合治理领域责任落实的关键，就是要建立法制体制来进一步细化和完善监督制约政府管理行为。只有加强政府在推进农村基层社会综合治理中的责任法制建设，才能形成保障责任落实的制约机制和监督机制，才能形成政府在推进农村基层社会综合治理过程中“必须负责”的法制保障机制、“主动负责”的法制自律机制、“不能逃避”的法制防范机制、“逃避不了”的法制惩治机制在内的完备的法律制度体系。

4、政府责任管理体系不健全

政府责任管理体系是保障政府在加强农村基层社会综合治理中正确履职的重要构成部分。全面界定政府在加强农村基层社会综合治理中的职责范围，加强各级政府的管理职能，规范管理行为，提高管理效率，降低管理成本，实现政府责任落实与政府管理目标有效实现关键是要建立和完善政府加强农村基层社会综合治理的责任体制，这是加强政府责任管理的重要工程。目前正处于经济社会转型期，转型带来的社会问题增多，使得政府推进农村基层社会综合治理的压力增大。在实际工作中，政府现有的责任管理体系存在较多的问题，具有许多体制性的障碍，其中有从上至下的结构设计和体制框架的缺漏，又有在具体层面的实践模式的缺失。表现在:第一，没有建立一个“横向到边、纵向到底”的政府责任管理体系，加强农村基层社会综合治理的责任管理体系比较粗糙，管理每一个环节的责任没有做到具体化、规范化和制度化。顶层设计是加强农村基层社会综合治理的责任管理体系中一个重要的系统工程，在实现路径和战略上要做出审慎安排。现有的加强农村基层社会综合治理的责任管理体系没有以现实为基础，不是针对现实中的薄弱环节制定出来的国家层面的政府责任管理总体设计，因此现有的政府责任管理体系框架不健全，没有完善的政府责任管理运行体系、政府责任管理组织体系、政府责任管理制度体系、政府责任管理预防体系和政府责任管理保障体系，使得政府在加强农村基层社会综合治理中的能力得不到根本性的提升。第二，政府责任管理体系不够科学，操作性不强，在加强农村基层社会综合治理过程中发挥作用有限。突出的有:一是责任分解体系还不够明确。责任的内容过于模糊、变动性不强，与现实实际工作有一定差距，更不是政府推进农村基层社会综合治理工作的科学细化，更多的是对政府行政责任模式的高度模仿，造成对政府责任的认定、追查和考核流于形式。政府推进基层社会治理的制度数量较多，但系统性不强，既存在相互交叉的地方，又存在相互空缺的地方。政府责任制度中确定的部门职责不尽完善，许多工作涉及多个部门，效率不高，机构庞杂，政府的责任分解分配不合理、不平衡、不科学，造成在推进基层社会治理过程中存在做事的部门不负责、负责的部门不做事的现象严重。二是缺乏对推进农村基层社会综合治理工作责任的监督检查。承担监督检查职责的单位和个人不确定，而且监督和检查的专业性不强。监督不到位的情形在推进农村基层社会综合治理过程中没有具体的补救措施。对政府责任的监督认识不够，力度不大，常态化机制没有形成，手段和措施不科学，容易形成盲点，很多推进农村基层社会综合治理工作更是缺乏监督。三是对政府责任的考核不够规范和全面，责任考核内容不完善，责任考核方法不科学。政府责任的日常考核机制没有形成，责任落实情况的考核容易流于形式，达不到应有的效果，导致工作随意性比较大。四是责任追究体系还不够严格。责任考核体系是政府推进农村基层社会综合治理工作责任管理体系中的重要组成部分。当前，缺乏一套科学、合理的责任考核管理体系。实践中出现责任考核不能有效组织实施，不能适时启动问责，不能有效地通过责任考核管理手段协调责任部门对基层社会治理进行排查和纠正。第三，责任管理体制因循守旧，缺少革新，政府在推进农村基层社会综合治理的手段和方法探索上积极性不高。事实上，作为承担管理责任的政府及其工作部门，是管理的主要机构，亲自担任农村基层社会综合治理的领导组织工作，对农村基层社会综合治理工作的问题和缺陷也是最清楚的，是最有能力实现基层社会治理制度创新和方法创新的主体，而现有的责任管理体系限制了部门和责任人员创新精神的发挥，不能有效激励部门和人员的积极性和创造性。第四，责任管理体系不能随着经济社会变化而不断变化。政府的责任管理体系是国家权力运行体系和行政管理体制的重要部分，它应当在国家不断变化的政治、经济、社会环境中，实现自己的更新、变换、调整与升级，因而，国家政府责任管理体系应当不断变化，才能适应农村基层社会不断变化环境的需要。

5、推进农村基层社会综合治理责任落实本身的挑战性

推进农村基层社会综合治理关系到国家的安全与发展，关系到社会的稳定与和谐，党和政府对这一问题历来都高度关注。政府的推进农村基层社会综合治理工作是由部门和人来完成的，部门和人在推进农村基层社会综合治理过程中体现出的责任无疑对农村基层社会综合治理产生巨大的影响力。而政府责任这一基本的管理元素在以往的推进农村基层社会综合治理中重视得不够，政府责任所体现的价值还没有得到充分的利用和发挥，是推进农村基层社会综合治理政府责任机制存在的主要问题，这其中既有政府自身的主观原因，又有政府责任落实自身的挑战性。突出表现在:第一，农村基层社会综合治理在不断发展，随着时间的推移，社会的发展，农村基层社会综合治理也在不断地发展变化，基层社会问题的扩张速度更加得快，并且事态的发展也更加也多变，而政府的责任体系具有一定的滞后性，与现实的推进农村基层社会综合治理的需要不能有效匹配，决定了推进农村基层社会综合治理的责任落实存在一定的困难。推进农村基层社会综合治理的体系决定了政府的提升农村基层社会综合治理的能力，而与实际情况有距离的推进农村基层社会综合治理的体系不能有效回应和满足现实情形发生的重大变化，导致农村基层社会综合治理体系确定的政府责任无法在实际管理中落到实处。严峻的基层社会形势对政府推进农村基层社会综合治理责任管理提出了新的挑战。第二，政府的加强农村基层社会综合治理的责任是国家权力运行体制和行政管理体系的基本方面，国家权力运行体制和行政管理体系的变动会直接影响到政府推进农村基层社会综合治理责任管理体制的建构。当前，国家政治框架和权力体制，特别是国家的行政管理结构在市场化发展中在不断的进步和发展，客观上对政府责任管理体系带来的契机，也带来挑战。政府部门推进农村基层社会综合治理的职能在不断加强，而正因为改革处于进行中，还有很多完善的地方，并没有建立规范的政府责任管理体系，政府责任发挥的作用越来越小。第三，现实的农村基层社会综合治理工作实际暴露出国家政府责任管理体系的不健全，许多社会矛盾在现有政府责任管理体系中不能得到根本性解决，给政府的农村基层社会综合治理工作带来的较大影响，严重损伤了政府与民众的感情，歪曲了政府的责任观等价值理念，引发社会公众对政府责任和公信力以及法律制度的质疑。在以往的推进农村基层社会综合治理中还存在一种现象，即政府把行政问责作为给民众减少抵触局面的一种手段，在危害农村社会稳定的事件发生时会有政府官员的下台情形。从一定程度上，这样做过于笼统，政府官员在推进农村基层社会综合治理中有失有得，是一种很常见的现象，不能一概而论，更不能千篇一律。对承担推进农村基层社会综合治理责任的政府官员的问责需要构建一套健全的责任规范体系、完善的责任考核机制和科学的责任认定机制。随意启动问责将会使政府面临责任失去公信力的风险。

四、推进农村基层社会综合治理政府责任机制的落实

对推进农村基层社会综合治理来说，最大的恐怖莫过于政府责任的不落实。如果政府能够完全执行责任机制，及时对基层社会问题进行识别和预防，有效的调动和配置维稳资源，科学运用解决方法，对不履行职责的机构和人员能够及时追责，政府推进农村基层社会综合治理的成功率将会大大提升。政府责任的内部机制和外部机制共同作用能够推动政府正确推进农村基层社会综合治理，通过外部责任机制的贯彻实施来强制和监督政府正确的运行内部责任机制，两者相互作用、互为补充，能够发挥政府推进农村基层社会综合治理的最大效应。政府内部责任机制和外部责任机制的落实至关重要，当前还存在一些体制或制度上的缺失将会严重影响到政府责任的落实。

1、推进农村基层社会综合治理的政府内部责任机制的落实

第一，政府在加强农村基层社会综合治理中的矛盾防范和准备责任机制的落实。农村基层社会综合治理工作做得到位，能够最大限度的避免危害社会稳定的事件爆发，或者在基层社会治理过程中能够最大限度的将社会矛盾带来的危害程度降到最低。以往成功的农村基层社会综合治理案例不断证明，有力的政府推进才是最强大的农村基层社会综合治理规范力量，真正是公众安全的福音。居安思危，切实抓好准备。有些矛盾不可避免，必须为之做准备，如同诺亚在下雨之前就造好方舟。这意味着政府管理者在推进农村基层社会综合治理中就必须积累可用资源和提升处理能力，降低个人、组织和社会的脆弱性，在矛盾发生以后做到快速反应、有效处置，从而能够降低矛盾的损害程度，及早达到社会的有序治理状态。政府要进行教育和管理培训、构建适合实际情况的管理体系、组建起隶属于政府系统的国家职业队伍、保障推进农村基层社会综合治理工作所需经费和物资。第二，政府在加强农村基层社会综合治理中的监测与预警责任机制的落实。科学研究表明，社会矛盾爆发之前的临界期是处理社会矛盾、规范社会治理的最有利时机。尽早发现矛盾迹象爆发苗头，并在早期将其消灭，能够阻止矛盾向社会危害蔓延，能够最大限度地避免或减少矛盾给社会稳定、社会秩序及政府管理活动带来的威胁与损失。事实上，农村基层几乎所有矛盾事件都是由征兆的，要能够在矛盾件发生之前就了解和掌握矛盾迹象和能量，做到事前防范，这取决于政府及有关部门是否有一个科学有效的预警系统。要使预警系统发挥应有作用，还必须建立一定行政区域内统一的信息系统，建立立体信息交流与情报合作制度，建立信息互动、联动制度;同时要建立健全监测制度和预警制度，建立预警专家咨询制度，建立预警信息的会商制度和发生的评估制度。

2、推进农村基层社会综合治理的政府外部责任机制的落实

第一，健全和完善推进农村基层社会综合治理的法制体制。为了适应建设法治政府的要求与增强政府履行责任的合法性和有效性并更好地维护公众权益，需要进一步完善政府的推进农村基层社会综合治理的法制体制。首先，要完善宪法条款。“宪法的内容及其地位和作用决定了宪法和宪法的至上权威是保证权力服从法律，从而实现法治的关键。”［15］要在宪法中增加关于政府推进农村基层社会综合治理的条款。此外，还要逐步完善其他与政府推进农村基层社会综合治理密切相关的法律制度。当然，法律法规的制定、修改要注意增强针对性和可操作性;各种制度规定要统一、配套、协调，相关措施要落实好，按照法治要求，做到推进农村基层社会综合治理的法制的执行到位。第二，建立推进农村基层社会综合治理的问责制。建立问责制的主旨，就是通过问责来落实政府的责任，强化政府的责任意识，避免产生“不负责任”现象。问责即“追究责任和承担责任”，其核心在于要求政府及其官员必须对其行为负责。推进农村基层社会综合治理问责是对全过程中政府行为及其后果的问责，包括过错问责(决策问责、政治问责、法律问责)和绩效问责。这些问责方式意味着，政府日常决策失误或强行推行农村政策而引发矛盾或造成重大损失，政府在推进农村基层社会综合治理过程中未能维持社会稳定、导致事态恶化并造成恶劣影响，政府在推进农村基层社会综合治理中没有履行法定职责和义务并有失职失责或违法行为，政府组织或其工作人员在推进农村基层社会综合治理中未达到应有的绩效水平，均被追究责任。推进农村基层社会综合治理问责对政府的推进农村基层社会综合治理行为具有约束和激励的双重作用。适应现代法治社会的要求和行政问责制的发展趋势，政府应尽快建立决策问责制、政治问责制、绩效问责制和健全法律问责制，逐步建立起完善的推进农村基层社会综合治理的问责体系，进一步提升推进农村基层社会综合治理的成效。

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