长株潭地区农村社会化养老服务组织体系存在的问题和对策研究

张云英 刘艳斌

(湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128)

随着经济社会的发展，人口老龄化速度加快，加强农村养老服务体系建设、落实社会保障机制是建设社会主义新农村的重要组成部分。长株潭地区(以下简称“长株潭”)是湖南省经济发展与城市化的核心地区，土地面积占全省的13.3%，户籍人口占湖南省总人口的19.6%。从湖南省第六次人口普查数据来看，长株潭65 岁以上的老年人口占总人口的9.55%(国际标准判断，65 岁及以上老年人口比重达到7%即为老年型社会)。

近年来，长株潭老龄事业迅猛发展，大大强化了人才队伍和养老服务设施建设，为社会化养老服务组织体系的建设和运作营造了良好的社会氛围。目前我国农村社会化养老服务组织体系建设尚处于起步阶段，主要表现为数量少、规模小、分布不均衡、服务能力低、供求矛盾突出等特征，建立和完善农村社会化养老服务组织体系显得尤为重要。

一、长株潭农村养老服务基本概况

长株潭老年人口数量自1990 年一直处于上升态势，其中，长沙老年人口数量由1990 年的52.71 万人上升到2013 年的112.84 万人;株洲老年人口数量由1990 年的29.78 万人上升到2013 年的64.7 万人;湘潭老年人口数量由1990 年的24.15 万人上升到2013 年的52.0 万人(见图1)。

图1 长株潭地区历年老年人口发展趋势

表1 长株潭农村养老服务组织建设情况

结合长株潭经济发展需求，长株潭养老服务机构建设具有显著特色。一是以集中供养为主，公办养老服务机构占主要地位。目前，长株潭解决城乡“三无”、“五保”老人的养老主要依靠敬老院、福利院、光荣院等政府投资的公办养老机构。二是以乡镇、村为规划布局。目前长株潭已建成运营并注册的养老服务机构中有90%的敬老院布局在乡镇，仅10%分布在城区。三是老年人需求多样化。老年人的养老需求不仅仅只是生活照料，越来越追求“生活有照料、经济有保障、精神有慰藉、个性得发展”的多层次、多样化需求满足。

截至2013 年底，长株潭拥有社会福利院、敬老院、养老院、光荣院等各种类型的养老机构431 家，床位数约3.34 万个。其中，长沙养老机构149 家，床位约2 万个;株洲养老机构146 家，床位7197 个;湘潭养老机构136 家，床位6484 个(见表1)，各类收养性社会福利单位收养人员1.11 万人。可见，长株潭农村社会化养老服务组织体系正日趋完善，但是公办养老机构的经营和服务模式，已愈加难以满足更多老龄人的实际需求。

二、长株潭农村社会化养老服务组织体系存在的问题

目前长株潭农村社会化养老服务组织体系建设尚处于发展阶段，主要表现为集中养老资源不足、服务能力低、养老服务组织不健全、专业人才队伍匮乏等。这些问题直接影响长株潭的经济发展和社会和谐，建立和完善农村社会化养老服务组织体系已势在必行。

1、集中养老资源不足

目前长株潭养老资源相对缺乏，配套设施跟不上。2013 年，长株潭相继进行了“村改居”农村社区建设新模式，但尚未实现全覆盖。农村社区养老服务设施建设没有同步跟上，只有少部分社区设立了日间照料中心。例如，株洲市农村社区建设，覆盖率达到65%，共有1008 个村参与其中。

截至2013 年底，长株潭农村“五保”老人集中供养比例不足20%，也低于全国平均水平31%。长株潭集中养老床位仅有33681 张，仅占老年人口1.05% (见表1)，低于全省平均水平1.08%，比全国平均水平低1.59%。其中，株洲和湘潭养老床位尚低于长株潭平均水平。

表2 长株潭地区农村公办、民办养老服务机构对比

由表2 可知，长株潭养老机构建设仍然以政府投资为主，公办养老机构364 个，民办机构57 个，民办机构床位仅占32.05%，长沙、株洲、湘潭60 岁人口比例分别为22%、15.35%、17.2%，市民办养老机构床位占比分别为14.09%、19.18%、10.10%，

为详细了解长株潭养老服务组织现状，笔者实地调研了长沙县、望城区、醴陵市、攸县、湘潭县、湘乡市6 个地区的农村集中养老资源状况。调查显示，醴陵市的养老机构为30 个，养老床位数为1500 张，属6 个县市中最多;湘潭县养老机构最少，仅19 个，老龄化程度最严重，60 岁以上人口比重达25.82% (见表3)。

表3 2013 长株潭农村集中养老资源分布

2、服务能力低

从老年群体结构来看，逐步增多的失能、高龄、三无、空巢四类人群需要大量的社会照料资源，急需完善多功能护理服务。一方面，农村机构养老服务设施短缺。养老服务设施向城市倾斜，老年人口多的城区占据了大部分的养老服务设施，农村机构和床位数量的扩展较为困难，造成部分敬老院空床率高、部分敬老院却挤不进去的尴尬境地。另一方面，专业人才匮乏。现有养老护理人才主要进行日常生活照料，精神慰藉以及专业医疗护理人才极为缺乏。调研的长株潭6 家敬老院，只有少数几家拥有专业资质的医护人员，老人们生病了只能去乡镇的卫生所。长株潭政府组织的院长和部分护理人员培训，也只是学习基本的日常生活护理，远远满足不了老人的疾病照料等需求。据调查，长株潭部分敬老院护理人员供给远远不足，年龄较大留守农村的中老年人成为敬老院的主要服务人员，缺乏专业知识和技能培训。此外，护理老年人工作时间长、工作脏、累、压力大、待遇低、不被尊重，致使养老服务机构引进、留住专业人才困难。因此，除了招收“优抚”和“五保”老人外，一些敬老院还招收能够自理的社会老人。长株潭敬老院对自费寄养的老人实行分级护理，分为一级、二级、三级、特级护理4 级。分级护理缺乏专业的护理人员，导致有些社会老人自费入住敬老院，但并没有得到相应级别的护理，因敬老院相关设施和人员投入不足而不得不离开敬老院的现象时有发生。

表4 长株潭部分敬老院基本情况统计表

由表4 可以得知，长株潭6 家敬老院床位数均为50 张，服务目标人群全是优抚、“五保”、“三无”老人等传统意义上的民政救助对象。敬老院入住率仅为46% －76%，表明目前长株潭农村敬老院占比小、养老资源匮乏的情形下，有限的养老资源并没有得到充分利用。

列为调查对象的6 家敬老院都没有专业社工，只有榔梨镇和雷锋镇的敬老院设有护理人员，其它4 家都没有。6 家敬老院的服务人员之中，男性2 名，女性16 名，年龄多为45 岁以上中年妇女;具有高中及以上学历3 人，高中以下学历15 人。国家民政部颁布的《老年人社会福利机构基本规范》中指出“老年人社会福利机构应有1 名大专以上学历社会工作类专业毕业的专职社会工作人员和专职康复人员”。湖南省目前具有初级社工师以上资格的专业社工3482 人，远远满足不了目前养老事业的实际需求。村组养老服务滞后，一方面对老年人的经济助养能力弱，通过多种渠道建立养老基金的村较少，大部分村对老年人没有实行经济助养;另一方面，敬老院因其数量少和服务质量不高，难以满足更多老年人需求。

3、养老服务组织结构不合理

长株潭各地区均基本设立了养老服务指导机构，完成了2015 年省政府实现农村社区居家养老服务照料中心履盖50%的工作目标。长株潭养老机构以公办敬老院为主，规模小、床位少，服务能力有限。其农村养老服务组织以公办敬老院和福利院为主，收住对象分别为农村五保户、自理老年人，由于老龄化形势严峻，公办养老服务组织不能满足现有的需求，民办养老机构开始逐渐应势而起［1］。

民办养老服务机构主要以养护院、老年公寓、托老中心、托养中心、托养院、爱老院、临终关怀医院、老年人之家、养老家园、快乐家园、养老山庄、养老服务中心、休闲疗养基地、敬老山庄、养老家庭式公寓等形式出现，收住对象分为自理、半自理、全护理、特护老年人。相对公办养老机构而言，民办养老机构显然能够提供更多老年人照护和医护等专业服务。然而，目前长株潭发展民办养老服务机制尚存在诸多瓶颈。一是民办养老服务成本高、利润低，致使企业望而退却［2］。二是目前长株潭针对民办社会养老机构出台的一系列税收减免等优惠政策未能得以有效落实，导致民间资金持观望态度。三是民办养老机构主要向城市老年人提供专业服务，在农村的建设和发展是空白。可见，推行政府买单、市场运作的社会化养老机制尚任重而道远。

4、监管组织不健全

目前，长株潭农村社会化养老服务组织主要由民政部门和乡镇街道进行监管，制定了养老机构评估、年度工作报告、鼓励举报和投诉等制度，同时也通过书面检查或者实地查验等方式对其违法行为进行监管。然而，从现有农村社会化养老服务监管机制的运行效果来看，即使已经发布了《湖南省农村五保供养服务机构等级评定暂行办法》等制度，但由于缺乏第三方部门对养老服务机构进行经营管理、服务质量、设施建设等方面的监管和评估，社会化养老服务监管不力现象极为严重，不利于养老服务行业的可持续健康发展。

三、促进长株潭农村社会化养老服务组织体系建设的建议

长株潭需在遵循“社会公平、以人为本、多元化、政府主导”原则的基础上，建立健全农村社会化养老服务组织体系。

1、完善组织体系

要优化农村养老服务组织体系，需进一步协调和整合老龄事业相关政府部门的职能，促进区县、街道(乡镇)、社区(村)三级服务组织联动。合理的农村社会化养老服务组织体系应该包括领导体系、供给体系、监管体系和运行体系，各个体系的功能如图2 所示。

农村社会化养老服务组织体系中，以党委政府领导、民政部门、村“两委”等部门构成的领导体系主要负责组织领导、政策制定、资金支持;以公办和民办养老机构组成的供给体系主要提供生活照料、医疗保健、精神慰藉等服务;以民办公助、公建民营等模式组成的运行体系主要提供政府支持、社区组织和产业经营［3］。四个体系相互合作共同形成“规划、协调、指导、督促、检查工作”的合作路线。

图2 农村社会化养老服务组织体系结构图

2、强化制度保障

与长株潭农村社会化养老服务相关的政策法规体系尚不完善，还有很大的提升空间。一是加强法制建设，平衡政府、机构、农村老年人等各主体之间的利益关系，维系农村养老保障服务组织体系健康运行;二是发挥市场机制的基础性作用，积极调动社会力量参与，形成多元化、多层次的社会化养老服务组织体系;三是制定标准组织体系，针对农村养老服务的“准入”与“退出”制度进行严格规范，制订详细的养老服务机构等级评定办法;四是完善领导体制、工作机制，落实服务内容的分类管理和养老机构的分类扶持政策。

3、健全市场运行机制

农村社会化养老服务组织体系应在市场运行中不断调整发展方向，接受市场检验，才能探索出一条“政府支持、社区组织、民间机构实施”的社会化养老服务组织建设和运行模式。一是政府支持模式。政府在农村社会化养老服务组织体系中承担领导者角色，计划、组织、协调、指挥企业、行业协会、社会团体等加入到社会化养老服务队伍中来，对养老服务进行管理和指导，构建政府支持、其他服务组织共同参与的城乡公共养老服务组织体系。二是扶持民办模式。长株潭要在集中养老上多花功夫，“十三五”期间力争集中养老床位迅速增长，在敬老院现有床位的基础上，根据老年人多元化的需求进行改扩建，让更多的老年人享受到社会化养老的利益，提高社会化养老覆盖率，并把长远的目光放在民办养老机构上来，政府在资金、场地、人员培训等方面提供支持，开创公办民营、民办公助等多元化市场经营模式。三是创新服务模式。养老服务是一个发展前景良好的朝阳产业，需要创新服务模式，对老年人“区别”对待，扩大服务范围。借鉴国内外先进经验与做法，吸收其他城市的发展实践，社会化养老服务应与时俱进，在做好充分的市场调查后，结合不同年龄阶段、健康状况、经济实力的老年人需求，因人而异，提供不同层次的服务［4］。一方面，针对居住在长株潭地区老年人，探索不同养老方式“私人订制”的服务路径，实现社会化养老可持续发展。针对居家养老，提供“家政服务、日常护理、钟点看护、紧急救助、精神慰藉”等多样化上门服务模式［5］;针对社区养老，养老服务组织应完善日间照料和托老等生存性养老服务;针对机构养老，养老服务组织应提供专业的医疗保健、精神慰藉等发展性养老服务，让不同层次的老人享受到量身定做的养老服务［6］。另一方面，针对居住在长株潭地区以外的老年人，利用农村得天独厚的生态环境，采取异地养老模式，提供多层次和多样化休闲养老、旅游养老、生态养老等模式和高品质服务，吸引国内外有现实需求和一定经济实力的老人前来养老。

4、加强组织监管

农村社会化养老服务组织不仅仅需要民政部门牵头监管，更需要第三方组织、行业协会、老年人等多方力量共同监管。民政部门既要履行政策制定、资金支持，又要履行监督管理等职能，难免存在多头不能兼顾的情形。同时，职能定位模糊也不利于监管工作的正常开展。而第三方组织的介入，对养老服务组织进行机构管理、服务质量、设施建设等监管和评估，可以弥补政府单一主体监督的不足，形成更为透明和公正的多元监督体系。一方面，第三方组织弹性的工作方式、专业的监督评估体系可以避免政府部门的双重角色的尴尬境地，让真正履行服务职能的养老机构一起参与行业的互相监督中来。另一方面，独立于政府管理体系之外的第三方监管作为养老社会保障的“催化剂”，因其组织管理、服务方式等更加透明化和社会化，能够更好地发挥组织化专业优势、促进效能的提高［7］。

如何构建与长株潭人口老龄化形势和“两型社会”要求相适应的养老服务组织体系，是值得思考的问题。希望在领导体系、供给体系、监管体系和运行体系共同组成的农村社会化养老服务组织体系中，各个体系分工协作、相互配合，推动长株潭地区农村社会化养老服务体系的发展，让更多的老年人安享老年生活。

［1］ 穆光宗. 我国机构养老发展的困境与对策［J］. 华中师范大学学报 (人文社会科学版)，2012，51 (2):31 －38. DOI:10.3969/j. issn.1000 －2456.2012.02.005.

［2］ 张云英，朱星蓉. 农村空巢老年人长期照护体系建设的困境与出路——基于湖南省15 个县市的调查［J］. 社会保障研究，2013，05:22 －27.

［3］ 刘亚男. 论人口老龄化背景下农村社会养老服务体系的构建［D］. 河北农业大学硕士学位论文，2013.9 －10.

［4］ 刘 峰. 农村养老保障服务体系建设的困境与突围［J］.湖南社会科学，2013，01:104 －107.

［5］ 周湘连，周 勇. 农村空巢老人精神养老问题研究［J］.湖南科技大学学报(社科版)，2014，(4):101 －106.

［6］ 蒋新红. 农村养老服务的出路与途径［J］. 云南行政学院学报，2009，11 (3):90 －92.

［7］ 陈茂峰. 我国农村社会养老服务体系建设及发展建议［J］.边疆经济与文化，2014，(4):26 －27.