高校国家助学金与政府收入分配公平问题研究

王焕清 刘建发

(湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205)

一、问题的提出

党的十八大报告指出公平正义是中国特色社会主义的内在要求［1］。我们要在2020 年全面建成小康社会，取得中国特色社会主义事业新的胜利，必须牢牢把握好这一基本要求。必须加紧建立包括权利公平、机会公平、规则公平等在内的社会公平保障体系，努力营造一个公平的社会环境，保障广大人民群众平等参与、平等享受、平等发展的权利。党的十八届三中全会通过的关于全面深化改革的决定中也指出，要坚持社会主义市场经济改革方向，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点［2］。这说明全面深化改革，就是要紧紧围绕更好保障和改善民生来进行，紧紧围绕促进社会公平正义来进行。政府收入分配制度改革也应该以社会公平正义、增进人民福祉为出发点，通过推进基本公共服务均等化的实现，让发展成果更多更公平地惠及到全体民众。教育公平是社会公平的一个重要组成部分，也是社会关注的热点部位，如何解决好家庭经济困难学生的上学问题，政府也给予了高度重视，近些年来国家有关部门出台了很多有关学生资助方面的政策措施，针对高校大学生建立了以国家奖助学金、国家助学贷款、学费补偿贷款代偿、新生入学资助、勤工助学、校内奖助学金、困难补助、伙食补贴、学费减免等各项资助措施构成的资助体系。就政府财政投入的高校国家助学金①而言，现在有20%以上的高校家庭经济困难学生②得到国家助学金资助。政府通过收入分配手段，为家庭经济困难大学生提供财政支持，可以为弱势群体提供利益补偿和公平竞争、向上发展的机会，改善他们的生存环境与状态，消除社会性的不公平，平衡社会关系，能够保障高等教育公平在每一个贫困大学生及所在家庭中得以体现。目前，作为资助高校家庭经济困难学生的国家助学金，对保障家庭经济困难学生接受高等教育的过程公平，并帮助他们顺利完成学业的作用已经非常明显的体现出来。高校助学金制度已经成为政府社会保障制度的一项重要内容，是促进社会公平正义、营造公平的社会环境的重要制度保障。同时，由于资助对象来源于不同地区的贫困家庭，高校国家助学金也成为政府履行公共财政职能，推进政府收入分配公平、实现基本公共服务均等化的一个重要手段。

二、高校国家助学金与政府收入分配公平的理论基础

1、公共服务均等化理论

公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，政府通过在基本公共服务领域如教育、社保、住房等方面的制度性安排，为全体社会成员提供水平大致相当的公共服务，并通过基本公共服务均等化目标的实现，进一步缩小城乡差距和社会成员之间的贫富差距，改善地区之间发展不均衡的状况。高校贫困大学生中，既有来自农村家庭的学生，也有来自城镇家庭的学生，政府对贫困大学生发放助学金，虽然公共服务的提供对象是各个高校在读的贫困大学生，但是生存环境得到改善的不仅是贫困大学生个人，还有贫困大学生所在的家庭，通过政府提供的助学金，贫困大学生所在家庭的收入水平和支付能力同样会得到提高，同时也实现了政府公共服务在地区之间、城乡之间和不同群体之间的均等化服务目标。

2、教育公平理论

公平是我国社会主义核心价值观的主要内容之一。教育公平是社会主义核心价值观在教育领域的具体体现，也是政府对教育资源进行合理配置的依据和原则。公平的教育就必须为每一个人提供相同的教育机会，这种机会不应该受地域、家庭背景、经济状况等外在因素的影响。我国的教育法规对所有公民的教育机会平等也有非常明确的规定③。考上大学一直被许多贫困家庭的孩子看成是改变命运的机会，国家应该保障每一个家庭经济困难学生受教育的权利，如果一个大学生仅仅因为家庭的经济原因而辍学，这就违背教育公平的原则。实施高校国家助学金，政府对经济困难的大学生进行资助，通过缓解困难学生家庭在经济上的压力，从而保障了每一个贫困大学生不会因为经济这一外在因素而失学，这就保证了教育的起点公平，保障了这一部分弱势群体受教育的权利。所以要实施高校国家助学金，建立健全的国家资助体系，保证教育公平的实现。

3、人力资本投资理论

随着科学技术的发展和社会生产率的提高，现代国家管理越来越依赖受过高等教育的高层次人才。根据人力资本理论，国家对高等教育的财政投入不仅能给个人带来收益，也能产生巨大的社会效益。随着学生及其家长以学费的形式分担高等教育成本，并且这几年一直呈上升的趋势，高校贫困生一词也随之出现。许多家庭经济困难的学生因交不起学费而辍学，即使通过助学贷款而暂时不需考虑学费问题，许多家庭也因为无法支付学生的生活费及住宿费等而不得不放弃高等教育的入学机会。如果说一个大学生因家庭经济原因而辍学对于个人和家庭来说是一种不幸，那么对国家而言，则是人力资本上的一大损失。为减少此类现象的发生，国家必须加大对教育的投入，建立健全的大学生资助体系。国家对高校贫困大学生的资助，不仅有利于解决贫困大学生的经济困难问题，而且对这些学生的激励使得他们更好的提升自我、全面发展，人力资本投资回报率会大大提升，就能为我国社会主义现代化建设培养合格建设者和可靠接班人提供保证，具有巨大的社会经济效益。

三、政府收入分配公平性在高校国家助学金上的具体表现

1、由高校国家助学金发展过程中的变化分析政府收入分配在国家助学金政策着力点上的变化

建国后至1993 年这段时期，我国高等教育基本处于免费阶段，全体或大部分学生能够享受助学金。这段时期，高校学生在校学习期间是不用缴费的，即使是1989 年在收费政策上有所调整，也只是由学生缴纳100 －300 元不等的杂费和住宿费。与之相适应，在校大学生是可以享受助学金的。虽然中间出现一些政策上的调整和变化，如1955 年对学生资助范围进行调整，人民助学金由全体发给改为部分发给;1964 年提高助学金标准，扩大受资助学生的比例［3］，1986 开始实行奖学金制度，但从总体上来看，在这段时间全体或大部分学生是能够享受助学金的，发放助学金的目的是为了帮助大学生解决生活上的问题，但从助学金的性质上看是带有福利性和普惠性的。

1994 年我国高校收费政策出现重大变化，高等教育不再实行义务教育，高校学生实行缴费上学，高校通过收费进行成本补偿。同时国家在资助政策上也进行了调整，不再面向全体或大部分学生发放助学金，而只对生活特别困难学生进行资助，并逐步明确国家助学金帮助家庭困难大学生解决生活费用上的困难问题，国家助学贷款解决学费和住宿费上的困难问题。

从高校国家助学金演变过程可以看出，在免费高等教育时期，高校国家助学金是面向全体或大部分学生发放的，是带有福利性和普惠性的;而在高校缴费上学后，高校国家助学金只用于资助贫困大学生解决生活困难问题，助学金在性质上出现了新的变化，由原来的福利性变为对特定对象的生活困难补助。

2、高校国家助学金资助的贫困大学生群体的逐步扩大进一步体现了政府公共服务均等化目标

随着我国高校学费制度的调整，结束免费上学，实行缴费上学之后，有在校大学生的家庭每年的费用开支就会增加一笔，而对于那些贫困家庭而言，学费加上生活费等各种费用就是一笔巨大的负担，全面实行对高校困难家庭大学生的国家助学金制度，帮助他们解决好学习期间的生活费用问题，无论是对学生本人或学生所在家庭，还是对于整个社会来说都是具有正效应的，也充分体现了政府在收入分配上的公平导向。

高校国家助学金对在校生的覆盖率已由2005 年的3%提高到现在的20%以上，资助贫困大学生增长近7 倍。教育部2013 年学生资助发展报告统计显示:2013 年，各类助学金共资助全国普通高校学生708.48 万人，占在校生总人数的26.95%，比2012 年增加15.36 万人。其中，资助东部地区高校学生224.2 万人，占东部地区高校学生总数的21.96%;资助中部地区高校学生270.91 万人，占中部地区高校学生总数的27.5%;资助西部地区高校学生213.37 万人，占西部地区高校学生总数的34.25%［4］。高校国家助学金实现了它的资助功能，帮助家庭经济困难大学生解决了生活上的难题，保证了其正常的学习和生活。

政府通过实施国家助学金政策对贫困大学生给予生活上的资助，对于贫困大学生及其家庭而言，会提高他们的收入水平，同时由于贫困大学生是来自于不同地区的贫困家庭，虽然情况千差万别，但都有一个共同特点就是贫困，在大学形成了一个相对集中的困难群体。政府通过国家助学金对这一特定群体提供生活上的资助，实质上是通过大学这一载体将政府公共服务提供给了来源于不同地区的困难群体，实现政府公共服务均等化目标。

3、高校国家助学金资助标准的逐步提高进一步体现了政府收入分配更加注重公平的特点

随着社会经济的发展和居民整体生活水平的提升，政府教育财政投入经费在不断增加，国家资助保障水平也得到进一步提高，高校国家助学金的资助标准也在一步一步向上走。如2007 年国家将高校国家助学金的资助标准从平均每生每年1500 元增加到了每生每年2000 元，2010 年又将资助标准从平均每生每年2000 元增加到了每生每年3000 元。而且，高校国家助学金的资助金额也在不断增长之中，教育部2013年学生资助发展报告统计显示:2013 年，政府、高校及社会提供的资助总金额为574.11 亿元，比2012 年增加26.28 亿元，增幅4.80%。其中，助学金金额为168.16 亿元，占资助总额29.29%，比2012 年增加8.50 亿元，增幅5.32%［4］。随着高校国家助学金资助标准和资助金额的不断提升，在整个高校家庭经济困难学生资助政策体系中，高校国家助学金已经成为高校贫困大学生一项最重要的生活费用保障。同时，在高校国家助学金的资金保障方面，为进一步体现地区公平原则，中央与地方在所承担的资助资金分配上，在考虑高校所在地区和生源地的情况的基础上进行比例分担，将全国分为东、中、西部三个地区，根据经济发展水平确定不同地区的承担比例④。可以看出，高校国家助学金政策制度的每一个调整和变化，都体现了政府收入分配更加注重公平的特点。

四、政府收入分配公平视角下高校国家助学金存在的问题及优化路径

1、政府收入分配公平视角下高校国家助学金存在的问题

(1)高校国家助学金的法律、法规不完善

建国以来，国家高度重视对高校学生的资助工作，相关部门也出台了很多有关助学工作的制度文件，特别是2007 年国务院对高校助学工作出台相关文件之后，我国对高校家庭经济困难学生的资助政策逐步得到完善，如在国家励志奖学金、国家助学贷款、勤工助学、学费减免等多方面都有相应的制度配套，可以说形成了一个资助高校家庭经济困难学生的比较完整的政策体系。但从目前情况来看，对高校国家助学金的规范还停留在规章制度层面，还没有上升到法律层面上来，针对高校国家助学金的专门性法律还是个空白。虽然对高校国家助学金的制度规定有国务院层面的，也有部委和地方政府层面的，甚至还有各个高校层面的，但由于缺乏刚性的全国性专门高校国家助学金法律，我国高校国家助学金面临着许多不容忽视的问题，如中央与地方、教育行政主管部门与高校之间如何进行职责划分、地区与地区之间如何均衡、资助标准和条件如何把握、出现问题后如何承担法律责任等都还存在较大分歧和差别。在全面深化改革和全面依法治国的今天，为了使高校国家助学金各项工作进一步规范化，亟待有一个全国性高校国家助学金专门法律文件。

(2)高校国家助学金资助标准偏低，资助作用有限

财政部、教育部在2010 年对高校国家助学金资助标准进行调整，将平均资助标准由每生每年2000 元上调至每生每年3000 元，资助所需资金仍然由中央财政和地方财政按原定比例分担④［5］。由此，现在高校国家助学金的平均资助标准为每生每年3000 元;资助层次分为三个等级，一等4000 元，二等3000 元，三等2000 元。对于这样的资助标准，笔者认为当前的国家助学金资助标准偏低。按照每月最低的生活标准400 元来算，其高校国家助学金一等才刚刚可以满足其生活费的需要，这里并不包括学习、交友、通讯等基本费用，而二等和三等就还不够其基本的伙食支出了。特别由于近几年来物价不断上涨，这样的高校国家助学金资助标准己经不能满足目前贫困大学生每月的生活费用了。由于资助标准的设定偏低，所以高校国家助学金发挥的作用还远远不够。

2、政府收入分配公平视角下高校国家助学金的优化路径

(1)完善制度立法，建立高校国家助学金制度法律体系

依法治国是党的十五大确定的基本方略，九届人大二次会议把“依法治国，建设社会主义法治国家”写进了宪法，党的十八大又提出“全面推进依法治国”的奋斗目标［1］，党的十八届四中全会又对全面推进依法治国若干重大问题进行了专门研究，并明确提出建设中国特色社会主义法治体系。全面依法治国基本方略的确定与实施，也要求我国高校国家助学金领域加强法制建设，全面实行依法治“助”。加强高校国家助学金立法，运用法律手段保障高校助学金，是依法治“助”的必然要求，也是依法治国应有之义。可见，要实现高校国家助学金制度的法治化，首先要做的就是制定出良好的法律，以便有法可依。我国现行高校国家助学金制度的发展，基本上是有赖于有关部门的文件通知，或是有关领导人在特定场合的讲话要求。这种情况的存在表明我国的高校助学金制度建设显然是处于政策的探索发展阶段，进一步规范完善其法制建设，是十分必要的。同时，通过将高校国家助学金方面的相关制度上升为法律，也可以进一步推进高等教育的法治建设。在做好立法工作的基础上，还要做好国家助学金法律政策实施的监督检查工作，建立明确的制度执行监管措施。在我国，目前只有高校国家助学金制度通过财政部、教育部联合下发的文件来进行规范和监管。因此，目前在高校对于助学金的申请、评审，助学金的发放，高校国家助学金的监督和检查等事项能够并且应当作出统一的规定，只有这样才能保证大学生在维护自己合法权益时有法可依。特别是随着社会发展和改革的进一步深化，新现象、新问题不断出现，需要进行修改和补充，建议在认真总结现行资助体系的基础上，制定《高校国家助学金法》，制定完备的高校国家助学金法律体系，用法律制约和规范高校助学金行为。

(2)政府加大教育财政投入，适当提高资助标准，扩大学生资助面

政府要加大教育财政投入。国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010 －2020 年)提出，提高国家财政性教育经费占国内生产总值的比例，2012 年达到4%的标准。教育经费占GDP 的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%［6］。我国把这个比例定为4%，虽然在2012 年已经达到4%的目标，但是这一目标只是达到欠发达国家的水平，这与我国的国际地位极不相称。教育财政投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业的物质基础，是公共财政的重要职能。同时，国家通过制定明确的财政支持教育发展目标和公共教育经费年增长指标，编制统一的预算科目，强力推行，完善高等教育经费预算管理制度，以此来保证高校充足的运营经费，这当然也包含高校国家助学金投入资金，确保高校国家助学金经费充足。

随着经济的发展及物价水平的快速上涨，对贫困大学生的资助标准也应相对提高，建议由原来每生每年平均资助标准3000 元增加到每生每年平均资助标准3500 元，以确保贫困大学生能够正常地学习和生活。根据我国社会经济发展的实际，进一步扩大经济困难的大学生资助面，建议高校国家助学金对在校生的覆盖率由20%扩大到25%，资助等次由三个等级变为四等个级，每一等资助标准可以依次调整为5000 元、4000 元、3000 元、2000 元，让更多的贫困大学生受益，这也是政府收入分配公平的客观要求。

【注 释】

①高校国家助学金是指由中央和地方政府共同出资设立，主要资助家庭经济困难的全日制普通高校本专科(含高职、第二学士学位)在校学生的生活费用开支。

②教育部全国学生资助管理中心对家庭经济困难学生的定义是指学生本人及其家庭所能筹集到的资金，难以支付其在校学习期间学习和基本生活费用的学生。

③《中华人民共和国教育法》第九条的规定是:公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。

④国务院《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》 (国发［2007］13 号)中，对中央和地方高校国家助学金的分担比例的标准是:对于西部地区，不分生源，中央与地方分担比例为8∶2;对于中部地区，生源为西部地区的，中央与地方分担比例为8∶2，生源为其他地区的，中央与地方分担比例为6∶4;对于东部地区，生源为西部地区和中部地区的，中央与地方分担比例分别为8∶2 和6∶4，生源为东部地区的，中央与地方分担比例根据财力及生源状况等因素分省确定。

［1］ 编写组. 十八大报告辅导读本［M］. 北京:人民出版社，2012:1 －58.

［2］ 中共中央. 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］. 北京:人民出版社，2013:3 －4.

［3］ 张建奇. “免学费加人民助学金”政策的形成、实施及其作用和影响［J］. 清华大学教育研究，2002，(4):33 －38.

［4］ 教育部网.2013 年中国学生资助发展报告［EB/OL］. http://csa. cee. edu. cn/tongzhigonggao/20140827/2059. html，2014 －08 －27.

［5］ 宗 禾. 聚焦财政助学［N］. 中国财经报，2010 －09 －28(4).

［6］ 张 斌. 浅析我国人力资本投资中的教育投资［J］. 长春工程学院学报(社会科学版)，2005，(2):41 －44.