我国非税收入立法之完善

刘亚新

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430073）

非税收入不论是在规模上，还是在比重上，都呈现出了不断扩大的趋势，已然成为我国财政收入的重要组成部分。分税制改革之后，地方财权的缩小、事权的扩大，也促使了地方政府利用行政权力扩大非税收入。但是，我国非税收入的法律规范体系并不能完全满足非税收入管理的需求，地方政府在非税收入管理的过程中具有“双重角色”，既是裁判员同时也是运动员，中央政府监管的缺失或形式化监管也为非税收入的管理埋下了很多不合理的因素。因此，应加强国家层面上的立法，通过完善非税收入的管理体系，来加强中央政府对地方政府权力的监督与限制。

一、非税收入概述

非税收入是国家凭借着对准公共产品的占有而收取的费用，是除税收之外国家财政收入的重要来源。2004年7月，财政部《关于加强政府非税收入法律规范的通知》对非税收入给予了系统的、全面的界定。政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织，依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。

非税收入并不是我国财政管理体系中原有的一项制度，它是在我国经济社会不断发展、法治化程度不断加强、财税体制改革不断深入的背景之下，结合我国国情和西方发达国家管理经验的基础之上，引进的一项制度。非税收入的概念在国家正式文件里，最早出现于《财政部、中国人民银行关于印发财政部国库管理制度改革试点方案的通知》[1]。非税收入作为一种财政收入资金，以预算外资金的方式进行管理，最终发展成为全部纳入预算体系。非税收入的立法，经历了从2001年的深化预算外资金的收支改革发展到2004年非税收入的系统化监管，再到2011年预算外资金全部纳入预算监管的发展过程。2014年新《预算法》的通过，推进了非税收入预算内管理的法制化，这是非税收入法治化的必然进程，同时也为非税收入法治化的完善奠定了基础。

二、我国非税收入法律体系的现状及其问题

（一）非税收入立法的缺陷

我国政府非税收入法律规范具有典型的地方立法先行特征，也就是说，我国地方性法规是在缺乏上位法的前提下出台的，这是对全国性法律制度缺失的一种有效弥补手段。[2]目前，我国非税收入管理的法律制度主要集中在部门规章、政策性规定、地方性法规及地方政府规章等。总体来说，我国非税收入管理的法律体系存在以下问题：立法层次、权威性比较低，立法权没有得到应有的限制，立法混乱、不成体系，并没有完全形成全国统一的非税收入管理法律体系。法治化程度不高，必然会影响到法治的效果；法治监管的缺失，也必然会引起人治的盛行。在非税收入监管过程中，由于相关法律规定比较原则，导致了监管的自由裁量权比较大，留下权力寻租的空间，为以人情关系为特征的人治提供了盛行的土壤，进而削弱了法治的权威性，不利于国家对非税收入的管理。

在国家层面上，关于非税收入监管的依据，主要出自部门规章和政策性指导文件，非税收入管理的法律权威性不足。对于非税收入管理工作仅仅作了些原则性规定，基本没有涉及非税收入管理的具体内容，给地方政府留有很大的自由裁量空间，强化了地方政府“裁判员”和“运动员”双重角色的特性，不利于非税收入的征缴工作。

在地方层面上，各地方的立法层次也不太统一，有的地方出台了地方性法规，有的地方出台了地方政府规章，还有些地方甚至没有省一级的非税收入管理依据。各地对于非税收入的立法也没有具体的依据，法律规范的内容各具地方特色，没有形成完整统一的非税收入管理法律体系。各地的立法对非税收入项目、收费的标准、减免等方面的规定也不统一，出现了各自为政的现象。非税收入成为地方政府对地方财政管理的一种手段，不符合非税收入征缴工作的宗旨。

（二）公众参与机制法律保障的缺失

非税收入是政府基于对准公共物品占有而收取的一种费用。政府为人民服务的宗旨与准公共物品的公益性，决定了非税收入的征缴工作应具有一定的公益性。这一特性决定了在对非税收入项目的设立与审批、收费标准、减免等方面的立法工作，应进行广泛的社会调查与论证，积极听取公众意见。

地方政府在非税收入整个监管过程中都起着绝对的主导地位，应通过举办听证会、研讨会、论证会等民主形式听取广大公众的意见。在非税收入的征管过程中，公众参与非税收入征缴工作法律保障机制如有缺失，会造成地方政府与民众在交流上的脱节，让社会公众对地方政府非税收入的监管缺乏了解，不利于地方政府非税收入管理工作的开展。

三、非税收入立法应遵循的原则

（一）非税法定原则

非税法定原则是财政法定主义的基本内涵，也是规范非税收缴监管行为、治理三乱和反腐倡廉的内在要求。[3]非税法定原则，指的是非税的课赋和征收必须基于法律的明确规定进行。首先，非税收入是国家基于对准公共物品垄断式的占有而收取的费用，准公共物品的公益性又决定了其不能以盈利为目的。非税收入的征缴看似是一种平等、自愿的交易，但交易的客体却被政府垄断式占有。考虑到地方政府自身利益最大化的需求，不能通过自我监控来保障交易的公平，就需要对这种垄断式的占有和交易行为进行法律规制，以确保交易的公正。其次，非税收入的征收是政府行政权力行使的结果，是国家通过强制力参与到国民收入分配与再分配的一种手段，这种国家强制力的正当性需要法律赋予，界限需要法律予以明确界定，以防止对公众权利的侵害。

非税法定原则要求非税收入相关的法律规范，应对非税收入征缴工作所涉及的内容进行全方位规范，包括非税项目的设立、审批、清理、执行和监督等。尽可能地将所有非税收入要素纳入到法律规范体系之中，以规范地方政府非税收入管理行为，防止权力滥用及“权力寻租”行为的发生。因此，非税法定原则应包括以下内容：第一，非税项目的设立、征收等必须要有法律、行政法规等文件的明文规定，地方政府不得随意设立收费项目和标准；第二，非税要素应由法律法规进行明确界定；第三，非税征收的减免要有充分的法律依据，减少基层地方政府的自由裁量权；第四，各行政机关应按照法定程序完成征收工作，并赋予征收对象行政救济和司法救济的权利。

（二）非税公正原则

非税征收行为，其实也是一种交易行为，是政府基于对准公共物品的占有与部分社会公众进行交易的行为。交易双方地位的不平等，政府对产品的垄断式占有等因素，决定了我们应该通过高位阶的法律对非税收入项目、定价等内容予以规范，以维护非税收入的公平正义。因此，在对非税项目设立和征收等具体行为进行规范的立法过程中，应该注意以下两个方面的问题：第一，所有被征收人的法律地位应该平等，对于情况相同的人应给予相同的对待，不得随意进行减免；第二，非税的负担应该以准公共物品消耗的补偿为界限，不得以“消费者”的受益为基点进行计算。

政府的公益性决定了政府行为的非营利性，任何时候政府都要以社会利益的最大化为自己的执政目标。非税公正原则，要求国家在基于对准公共物品的占有而收费时，应该坚持“谁消费谁负担”和价格控制。“谁消费谁负担”体现了准公共物品的竞争性，谁从准公共物品的消费中获得了利益、获得了竞争优势，谁就应该付出一定的代价；价格控制体现了准公共物品的公益性，准公共物品虽然具有一定的竞争性，但毕竟不是私人物品，不能以营利为目的，因此，应该将消费的代价控制在准公共物品消费成本和社会利益最大化的基础之上。

（三）非税中性原则

非税收入是政府基于对准公共物品的占有所获得的收入，应该坚持不以营利为目的。我国正致力于建设以自由竞争为特征的社会主义市场经济体制，其本质要求是发挥市场机制对资源配置的基础作用。国家对经济活动只能间接地通过宏观调控手段进行干预。非税收入规模的扩大，在一定程度上已经影响到了资源的配置，因此，更应通过立法形式对非税收入的管理进行限制，维持非税收入的中性原则。

当前，我国政府虽然将非税收入作为国家参与国民收入分配与再分配的一种形式，但并没有明确赋予非税收入宏观调控的功能。中央已出台了一系列财税体制改革措施，如“费改税”、“营业税改增值税”等，在这种情况下，非税收入应尽可能地避免削弱中央政府宏观调控作用的发挥。

在对非税收入立法的过程中，具体非税项目设立和征缴等的法律规定，应该坚持非税收入的中性原则，既不应该干扰和扭曲市场机制对资源的有效配置，也不应该影响到税收、财政转移支付等作为国家宏观调控手段所应发挥的作用。

四、我国非税收入法律体系的构建及保障

法治以规则保护合意，以程序制约权力，如果说民主是法治的基础和内容，那么法治则是民主的保证和形式。[4]在完善我国非税收入管理的立法时，必须坚持非税法定原则、非税公正原则、非税中性原则。从以下几个方面着手，对非税收入管理的法律规定进行完善，进而构建科学的非税收入法律体系，加强对非税收入的管理。

（一）我国非税收入法律体系的构建

通过统一立法来统筹政府非税收入管理的决定性因素有两个：第一，非税收入目前已经成为我国财政收入的重要组成部分；第二，地方政府非税收入的立法和监管不太规范。在国家层面上设立非税收入基本法，不是一个是否需要的问题，而是一个时间的问题。

我国应在法律、法规、规章等各个层面对非税收入的相关内容进行严格规制，将对非税收入的监管完全纳入法治范畴。在对非税收入管理改革的过程中，始终坚持法制化的道路，以法治的权威性取代人治社会的人情。在立法层次上，应将对非税收入管理的立法集中在中央和省两级，以加大非税收入管理的法制化和权威性。中央应适时出台非税收入基本法，统筹全国的非税收入监管工作。国务院应适时出台相应的行政法规，指导各级行政部门对非税收入的监管工作，并授权相关部委和省级政府制定相关规章。同时，地方政府也应以上位法为基础，结合本地的实际情况，出台相应的地方性法规，并做好项目审批、备案等工作，杜绝“三乱”现象的发生。只有致力于构建完善的法律法规体系，才能从根本上把非税收入的监管引入到法治道路，才能构建科学的非税收入监管体系，进而保障非税收入监管的良性有序。

（二）公众参与的法律保障

在地方非税收入项目的设立、减免、收费标准的设定等方面，应通过法律的形式保障公众参与和发表意见的权利。非税收入的有关工作一定要公开透明，及时将相关信息公开，举办各种形式的听证协商活动，广泛听取利益相关人的意见，并及时对项目的设立进行解释和宣传，让公众参与到项目的合法性、合理性的论证当中，以提高项目设立、定价标准等的科学性和民主性。

五、结语

通过非税收入的法制化建设，将非税收入的监管工作引入法治的道路上来，提高非税收入规制的科学性、合理性，进而避免非税收入监管过程中的人治色彩，防止权力寻租。在非税收入法制化建设的过程中，我们应该坚持非税法定原则、非税公正原则、非税中性原则，把握时机修改我国预算法的相关内容，构筑我国非税收入基本法，进而完善我国非税收入的法律体系。

[1]史桂芬.对规范改革我国非税收入的思考[J].东北师大学报(哲学社会科学版),2007(1):63.

[2]吴金光.我国政府非税收入法律规范探讨[J].财会月刊,2012(9):24.

[3]谭立.政府非税收入收缴监管原则与完善措施[J].中央财经大学学报,2014(3):18.

[4]许多奇.非税收入的合法性探讨[J].法学,2013(4):72.