新中国公安管理体制变迁研究综述

张 明

（中国人民公安大学，北京100038）

公安管理体制是为了实现国家设定的公安工作目标而建立起来的公安机关的职能定位、权力配置、运行规则等一系列制度的总和，是国家行政管理体制的重要组成部分。新中国刚成立，党中央就召开了全国公安高干会议并确立了公安管理体制，在六十多年的社会发展进程中，这一体制随着国家政治经济的发展也在不断变迁。特别是党的十八大以来，行政管理体制改革和司法体制改革同步推进，对兼具行政性和司法性的公安机关而言，如何推进公安管理体制的改革，更好地发挥职能作用，成为当下公安机关重要的决策议程，同时也成为公安学界的研究热点问题。几十年来，学界和实务界对于公安管理体制变迁的研究，主要集中在变迁的内容、变迁的方式、变迁的影响因素、变迁的目标等方面。本文通过综述有关学者的研究，以期对我国公安管理体制改革提供借鉴。

一、公安管理体制变迁的内容

1949年10月，中央人民政府公安部成立，各级公安机关也随之建立。从中央到地方各级公安机关的建立，标志着新中国公安管理体制的形成。经过六十多年的发展，这一体制也发生了很大的变迁，主要表现在：

（一）公安机构

对公安机构的研究主要分为两个方面：

1.公安机构的整体研究。这方面的研究主要集中在对公安部成立以来的内设机构变化上。有学者对新中国成立50年以来的公安机构变革进行了系统梳理，[1]从公安部成立之初的“一厅六局”，一直到1998年公安部机构改革，对于其中的机构变化，介绍得十分详尽。也有学者对改革开放以来的机构变化进行了梳理和分析，不仅材料十分详实，也介绍了当时的背景和机构变革的重大意义。[2]

2.公安机构的部分研究。在长期的计划经济体制条件下，我国实行的是政府办社会。公安机关也是如此，出现警察职能泛化现象。随着改革的深入，1994年国务院批转了公安部关于企业事业单位公安机构体制改革的意见，要求按照政企分开、政事分开的原则，逐步理顺公安管理体制。此后，企业公安机构和事业单位公安机构开始改革，公安机关逐步退出这些领域，交由市场和社会办理。学者们对这些问题进行了深入研究。如在国有企业设立公安机构，是在特定历史条件下，加强公安保卫工作的重要举措。在机构方面表现为“两块牌子、一套人马”，既是公安局的机构，又是企业的机构。随着改革开放的深入，公安机关要退出这一部分领域，承担直接管理的职能，强化企业对自身安全保卫的责任。[3]高等院校的保卫工作，从新中国成立伊始就一直是公安机关的重要职能，在机构方面同企业公安机构一样，既列入高校内设机构，又列入公安局的下设机构。随着企事业单位公安机关体制改革的实施，高校公安机构由于其特殊性，暂时未参与改革，但是在授予警衔时，高校公安机构人员未授予警衔。2000年以来，国务院要求加快企事业单位公安机构改革步伐，高校公安机构列入地方公安机关序列，高校成立独立的保卫组织（一般称为保卫处）。[4]改革开放之初，一些非公有制企业在深圳成立，这些企业的安全保卫在当时显然不能由公安机关承担。在这种情况下，深圳借鉴香港等地经验，率先成立了全国第一个保安公司，为社会提供有偿保安服务。随之，保安业在我国蓬勃发展起来。这是我国公安管理体制改革的重要成果。[5]这些改革实践，促进了学界对于公共安全服务市场化社会化的深入研究。警察私有化、公共安全社会化与市场化等专题研究不断涌现，对于安全服务的提供主体、提供方式都进行了探讨。[6]

（二）组织领导制度

组织领导制度指的是上下级公安机关之间的关系。新中国成立后，用了一年多的时间，基本上建立起从中央到地方各级政府的公安机关，基本形成了公安机关的组织领导制度，也就是“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”，一直到第二十次全国公安会议，仍然重申和执行这一制度。几十年来，特别是改革开放以来，对这一制度的研究比较丰富，主要研究如何通过制度的改进来提高公安机关的整体效能。主要观点有：

1.加强统一领导，突出强调“条”的领导作用，也就是要加强中央对于公安工作的集权化的垂直领导。但是垂直领导到哪一级，从哪一级开始实行垂直领导，观点不统一。有人主张省级以下公安机关实行以“条”为主的领导制度；[7]也有人主张地市级以下公安机关实行以“条”为主的领导制度。[8]

2.科层制改革，也称为扁平化改革。即针对现存的“中央—省—市（地）—县（区）—派出所”科层体制进行变革，减少中间层级，实行扁平化管理以提高公安机关的整体效能。[9]有学者对吉林省辽源市公安局和黑龙江省大庆市公安局等一线公安机关推进的扁平化改革进行实证研究，[10]发现随着制度的变革，警务工作效能提升幅度很大；也有学者通过实证研究后发现，这些改革实践存在配套法律问题、决策过程科学化与民主化等问题，[11]这使得这些改革措施难以得到推广。

（三）工作运行机制

公安工作的基本运行机制是机关化运行还是勤务化运行，是一个答案较为统一的问题，即公安机关应该实行勤务化运行。在进行公安管理体制研究中，几乎所有学者都提到了公安机关机关化倾向严重、人浮于事、效率低下的问题，几乎无一例外地提出警力下沉的对策措施，然而一轮又一轮的改革后发现，又回到了原点。研究认为，根本原因在于没有对于公安机关的基本运行机制进行顶层设计。公安人员分为内勤和外勤，这是一个不用研究的问题，然而如何让外勤成为警务工作的核心，建立公安机关的基本勤务制度，一直困扰公安机关，至今仍是警务改革的努力方向。围绕勤务制度开展的研究主要有：有学者认为，职位分类是基本勤务制度的基础，应该区分内勤与外勤，实行内勤文职化，不享受外勤警察的各种特殊待遇，“其表现在勤务改革方面的意义还在于能够彻底根治我国公安机关多年来希望解决但实际上没有完全解决的大机关小基层的倒金字塔问题。”[12]有些学者指出，公安机关应把巡逻确定为基本的勤务方式。[13]也有一些学者围绕警察勤务，提出了机构设置的原则和方案，[14]规划了大中城市乃至县级公安机关的机构设置标准。

二、公安管理体制变迁的影响因素

对于哪些因素影响公安管理体制的变迁，并没有专门的系统研究，而是散见于部分学者的文章或者著作中。

（一）政治因素

主要强调党和国家工作重心及重大政策的调整、政府行政管理体制改革对公安管理体制的影响。有些学者指出，改革开放以来，公安管理体制的发展变迁，是与我国政府行政管理体制改革同步发展的。[15]随着政府行政管理体制改革的深入，学界和实务界也在思考公共安全的管理主体问题，也就是由谁来提供公共安全产品。有相当多的学者提出，应当明确社会在公共安全管理中的主体地位。[16]“学习型公安机关”、“服务型公安机关”的提法也是对中央提出建设“学习型政党”和“服务型政府”的积极回应。

（二）经济因素

很多学者的研究中都提到了从计划经济到社会主义市场经济过渡对公安管理体制的影响。为适应建设社会主义市场经济体制的需要，公安机关的机构改革和职能调整也应与经济体制改革同步进行。1993年中国警察学会组织的研讨会，就有一些学者和实务部门专家开始研究社会主义市场经济条件下如何开展经济文化保卫工作，如何推进政企分开、强化企业安全责任，并对企事业单位公安机构及经济民警体制改革提出对策建议。[17]在深入推进社会主义市场经济进程中，也有一些学者就竞争、法治等问题开展研究，[18]以改进公安管理体制，提升公安工作效能。

（三）国际因素

许多学者认为，国（境）外的警察体制模式中的合理成分，对我国能够起到借鉴作用。很多学者开始介绍国（境）外的警务工作，其中很多好的做法已经为我国公安管理体制所借鉴，如开办保安公司、组建巡警队、购买安全服务、招收文职人员等。[19]

对于历史文化因素对公安管理体制变迁的影响，研究匮乏，而这恰是诺斯“路径依赖”所关注的重要问题。诺思把路径依赖解释为“过去对现在和未来的强大影响”，指出“历史确实是起作用的，人们今天的各种决定、各种选择实际上受到历史因素的影响”。

三、公安管理体制变迁的模式和目标

（一）公安管理体制变迁的模式

公安管理体制的变迁是一个渐进的过程，这是几乎所有学者坚持的观点。[20]那么这种变迁是自上而下进行的“强制性变迁”，还是自下而上“倒逼”的“诱致性变迁”，学界观点并不一致。有人认为是自上而下由国家主导的，也就是“强制性变迁”，理由是在一元化领导下的中国不可能存在“诱致性变迁”，即便有自下而上的推动，也是在“上的”支持下开展的；也有人认为存在自下而上的地方主导的“诱致性变迁”，如近年来地方各级公安机关开展的诸项制度创新、警务创新。[21]此外，对于谁是推动变迁的“第一动力集团”，谁是“第二动力集团”问题几乎没有研究。

（二）公安管理体制变迁的目标

对于公安管理体制变迁的目标或者方向，一直以来都是一个认识模糊的问题。“服务公安”是很多学者认为的目标，[22]但是这个目标过于模糊；也有人提出过“管理现代化”的目标，[23]这个目标也比较模糊；也有学者提出“统一、精简、高效”的目标，[24]这个目标与政府机构改革的目标类似，没有公安机关的特色；提出过城市公安管理体制改革的目标是建构“统一指挥、快速反应、突出实战、灵活有效”的新型公安机关组织体系。[25]总之，关于公安管理体制变迁的目标问题一直悬而未决，仍是需要研究的重要课题，当然也是一个难题。

四、结论

前辈学者对公安管理体制变迁的研究成果十分丰富，研究方法比较先进，部分成果已经转化为公安决策得到实施，一些研究方法为后人的研究提供了很好的借鉴。这些都为后来人提供了前行的阶梯。

但是由于所处时代、认识局限、理论发展水平及采用研究范式不同等原因，使得一些重要问题并没有得到研究或者研究并不深入。比如，变迁是如何发生的，或者说变迁的步骤、模式是什么，是什么力量在推动这一变迁，为什么有效的制度变迁不能得到实施，而低效率的制度一直能够执行下去，公安管理体制变迁的目标或者发展方向是什么？这些问题显然没有得到深入研究并很好解决。笔者将循着经济学家诺斯的“制度变迁”理论，不断探索和增加新的解释变量，努力在今后的理论研究中回答上述几个问题。

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