应急行政立法目的之重构

郭永良

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊065000）

一、引言

一般认为，2007年颁行的《中华人民共和国突发事件应对法》（下文简称《应对法》）在应急行政领域具有基本法的地位。作为一项由应急之客观需要催生的立法实践，其必须在发展变化中得到验证，而法律的稳定性永远无法满足瞬息万变的现实发展需要。在《应对法》实施七年多后的今天，突发事件依然多发频发。由此，有必要对该法进行系列检讨。虽然近年来我国学者围绕《应对法》的系列要素展开了颇为热烈的讨论①对《应对法》的集中讨论，参见马怀德.应急管理法治化研究[M].北京:法律出版社,2010.，但有关该法的文本分析依然薄弱。就立法目的而言，目的是设计任何一项法律制度的前提，是立法者赋予该项制度所欲实现的价值状态。科学界定应急行政的立法宗旨，既是对其所欲实现理想目标的法律化阐释，也是理性架构该领域法律之整体内容的逻辑起点[1]，其重要性可见一斑。遗憾的是，在海量的研究文献中，并没有针对《应对法》法律文本中立法目的的规范阐释。基于此，笔者就该法第1条的内容进行审视，希冀通过对现行应急行政立法目的存在的些许症结的观察，管窥《应对法》中存在之问题，进一步就可行的重构路径进行探索，以期完善行政应急法制理论。

二、现行应急行政立法目的症结之表征

《应对法》第1条旨在对该法所要着力实现的目标进行总体勾勒，这从“为了”一词可看出其所力图达成的五重目标：一是预防和减少突发事件的发生；二是控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害；三是规范突发事件应对活动；四是保护人民生命财产安全；五是维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。那么，为什么《应对法》确定了上述五重目的？这五个目的之间存在怎样的逻辑关系。

（一）“全面”的贪大求全

该法的五个目标对涉及突发事件应对的所有理想状态和目标都进行了归纳和描述，按照全国人大常委会法制工作委员会李飞副主任的权威解读，它“全面规范突发事件应对活动”[2]，对于推进应急行政领域的法制化，具有重要意义。其中，“全面”可谓是该法立法宗旨的总体概括。但是，全面规范意味着包罗万象甚至贪大求全，作为一种“面面俱到”式样的目标追求，在现实操作中，并不可能实现对突发事件应对过程中诸多面向之目标的达成，以致于在众多目标的大一统追求中，湮没了其最初始、最关键、最本质、最重要目标的实现，甚至导致其预设目标的落空。在多头目标的指引下，将会导致多条立法主线纵横交错，使得其最重要的目标变得模糊不清，从而不利于实现其立法宗旨。例如，在《应对法》预防、减少、控制、减轻、消除、规范、保护、维护等目标的指引下，该法尝试从体例上落实上述目标，它以突发事件的生命周期理论为骨架设计主线建构全文，但细读文本不难发现，其在各个阶段还包含了应对突发事件的机制的设计主线，这种目标混杂的取向导致该法定位不清，这给突发事件应对活动带来的影响颇为严重，已然导致地方二次应急行政立法①2007年11月，国务院召开贯彻实施《应对法》电视电话会议，明确要求各省市制定具体实施办法，保障该法的有效落实。参见李程伟.北京市突发事件应对地方立法的逻辑思路[A].段霞,孟祥青.城市安全：首都国际化进程研究报告[C].北京:中国经济出版社,2010:248.的混乱。例如，通过对地方实施办法或应急条例的梳理②笔者通过对22个省、4个直辖市、5个自治区（不包括港澳台）《应对法》实施办法或应急条例的立法情况进行调查，目前已经颁行的有14个省、3个直辖市和3个自治区。，笔者发现地方立法出现了“提高处置突发事件的（应对）效能”（如辽宁、陕西等）的表述，以及在对目的的优先次序认定中出现了与《应对法》许多不一致之处。因此，应在应急行政立法目的的重构中或在应急行政实践中对这种大而全的多重目的有所洞察，挖掘出其最本质的目的。

（二）“预防”的实施不能

参与起草《应对法》的学者认为，在很大意义上，预防制度是基于对社会的整体安排考虑的，并不关涉应急行政法制。[3]从该法第1条的内容来看，其规定了“预防和减少突发事件”的目标，并在文本中设置了“预防与准备”的章节，但其主要着眼点在于后者，即准备；对于预防，则未提供足够的制度设计。即便在第18至24条的7个条文中，也都是原则性的要求、政策性的话语，旨在强调相关部门和人员要重视预防工作，充斥着“应当”等缺乏规范意义的内容，鲜有具体措施。事实上，作为规范突发事件应对活动的《应对法》，它无法为预防活动提供充分的制度供给。如学者所言，应急行政是以控制具有社会危害性的突发事件为核心内容的，但就预防来说，突发事件还没有发生，它只是一种威胁或者风险，而非现实。自然，预防是面向未来的，而不是着手现在的。[4]因此，将预防置于首要目的的《应对法》，虽然可以在应急行政理念上形成“预防为第一要务”的应急意识，但却无法完成具体有效的制度建构，其目标指向与具体内容相脱离。而且，由于预防是在突发事件发生之前进行的，突发事件发生后，对于是否采取预防措施的问责，很难界定。由此，笔者认为，“预防”主要是一个平常社会状态中的风险规制命题，甚至是一个政策命题（要求官员重视预防工作），而非非常状态中的突发事件应对问题。那么，对于无法实施的预防问题，就需要在立法目的重构中予以理性对待。如若在文本中并没有具体的预防制度设计和应急行政主体是否作为预防措施的可操作性的权责规范，预防二字在目的条款的明示就显得徒有其名。

（三）“语义”的重复表述

《应对法》第3条第1款规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会灾害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。该条款对突发事件的内涵进行了较为科学的界定，它明确指出“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害……的事件”。那么，在第一条目标二中规定的“控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害”，如若将突发事件的概念剥离开来，就变成了“控制、减轻和消除突然发生，造成或者可能造成严重社会危害……的事件引起的严重社会危害”。可见，目标二中“突发事件引起的严重社会危害”存在语意的重复表述问题，因为按照第3条第1款的界定，突发事件本身就是造成社会危害的事件。这一方面造成了语义的重复，另一方面则导致逻辑的混乱。

（四）“位阶”的秩序错置

从《应对法》文本可以看出，全文根据突发事件生命周期理论而相应设计的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个阶段，其所要实现的目标就是对突发事件应对活动的规范（即目标三），至于目标四和目标五则是目标三的衍生，即从目标三中可以演绎以及合理推导出的目标，而目标一和目标二并不能称之为目标，它们更像一种“途径”或者说“方法”。法律的制定即是对某种法律关系及其活动的规范，《应对法》即是对突发事件应对活动的规范，是对突发事件应对过程中所形成的权利义务关系的配置。规范意味着秩序，在秩序的形成过程中，其途径自然是对突发事件的消弭（即目标一和目标二的表述）。如果将目标的实现途径也归结为目标的话，会造成立法宗旨的冗长杂乱。

三、应急行政立法目的表述之重构

应急行政的立法目的是立法主体通过制定法律文本调控突发事件应对过程中所形成的权利义务关系的内在动机。它既关涉整个应急行政法律制度的设计，又影响到应急行政的依法实施。可以说，它既是立法政策问题，又是立法技术问题，更体现法律的价值判断。现行应急行政立法目的表现出来的贪大求全、实施不能、语义重复、位阶错置等症结，需要予以正视，并在理论上进行重构，以在应急行政实践（包括地方应急立法实践）中有所警觉。

（一）凝练立法目的

立法目的体现了应急行政法的功能定位。事实上，突发事件的实质在于“社会组织系统和社会既有秩序遭受突然侵害，集中体现为社群权利与公民权利的激烈对抗或者权利出现规模性损害，进而需要公权力以一种利益分配者的姿态来解决权利之间的重新平衡”[5]。作为一部应对突发事件的基础法律规范，《应对法》的立法宗旨主要是通过一种制度性架构或者说突发事件应对解释框架，为规范突发事件的应对活动提供法律路径。其核心目标便是对突发事件应对活动的规范及对规范过程中各方权利义务的配置，因此，《应对法》应是“为了规范突发事件应对活动”而制定。现行应急行政立法目的不妨仿照我国《刑法》立法目的之规定，即为了惩罚犯罪、保护人民，通过最凝练的语言直接表达出立法宗旨。至于现行该法列举的其他追求，则是这一目的实现过程中的衍生价值取向。它们如若实施不能，则不应在立法目的中予以呈现，例如目标一的预防；如若语句重复则可以进行删减，即可删除目标二对于社会危害的重复规定；如若通过该法的其他条款可以予以解答，则不必在目的条款中进行表述，比如对于目标四（私人利益）与目标五（公共利益）之间的平衡，可以通过现行《应对法》第11条第1款规定的比例原则予以体现。对于地方立法中呈现的应急行政法所不能实现的功能，譬如，提高处置突发事件的效能，则需要通过行政管理手段或者科学技术手段去达成，而不能寄希望于法律的执行。毕竟，法律并非全能，对突发事件的“预防、减少、控制、减轻和消除”，并不能完全寄托于一部70条近万字的法律文本中，它关涉政治、经济、文化、科技和社会等众多领域，涉及治安、消防、宗教、事故、国家安全等多方内容[6]，而《应对法》本身所能实现的目的极为有限，这需要立法者以及应急行政主体在应急实践中予以理性对待。

（二）明确立法根据

在法律中写入根据宪法制定本法，不仅是立法者依宪立法的自我确证和事实陈述，也是立法权法定（包括权源法定和法源法定）原则的规范要求。作为普通法律之《应对法》，它与宪法的关系涉及立法权的宪法界限问题，在《应对法》立法中写入“根据宪法，制定本法”，包含立法者“应根据宪法立法”的规范判断，是权力法定原则的另一种表述。[7]但遗憾的是，在立法宗旨条款中，并没有“根据宪法”的惯常表述。如学者所言，凡由全国人大制定的“基本的法律”，或与宪法关系密切的“基本的法律以外的法律”，都应当在第一条以适当的文字形式规定“根据宪法”的内容。[8]《应对法》作为应急领域的基本法，与宪法关系之密切程度不言而喻，其前身曾以紧急状态法的名称列入十届全国人大常委会的立法规划，按照《应对法》第69条之规定，需要进入紧急状态的，由全国人大常委员会或者国务院依据相应权限和程序决定。鉴于该法与宪法的关系，并体现规范表达之要义，应写入“根据宪法”的表述。借鉴我国《行政诉讼法》在2014年修订时将“根据宪法制定本法”改为“根据宪法，制定本法”的经验，在重构《应对法》时，应写入“根据宪法，制定本法”而不是“根据宪法制定本法”。原因在于后者只是将立法根据和“制定本法”连接，忽略了立法目的即“为了规范突发事件的应对活动”与“制定本法”的连接。需要明确的是，“根据宪法，制定本法”包含三层含义：一是根据宪法授予的立法职权制定本法；二是根据宪法第67条、第80条、第89条关于紧急状态的规定确定《应对法》的内容；三是对本法的解释和适用不能同宪法相抵触。[9]

综上，《应对法》的第1条应重构为“为了规范突发事件应对活动，根据宪法，制定本法”。

[1]戚建刚,郭永良.武汉市突发事件实施办法（草案）若干问题研究[J].武汉科技大学学报(社会科学版),2014(1):7.

[2]李飞.中华人民共和国突发事件应对法释义[M].北京:法律出版社,2007:1.

[3]于安.制定紧急状态法的基本问题（下）[J].法学杂志,2004(5):6.

[4]赵鹏.我国风险规制法律制度的现状、问题与完善——基于全国人大常委会执法检查情况的分析[J].行政法学研究,2010(4):120.

[5]周伟.公共突发事件地方立法问题研究[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2010(10):131.

[6]戚建刚.应急行政的兴起与行政应急法之建构[J].法学研究,2012(4):26.

[7]叶海波.“根据宪法，制定本法”的规范内涵[J].法学家,2013(5):20-21.

[8]童之伟.立法“根据宪法”无可非议——评“全国人大立法不宜根据宪法说”[J].中国法学,2007(1):29.

[9]江必新,邵长茂.新行政诉讼法修改条文理解与适用[M].北京:中国法制出版社,2015:21-22.