消费者参与食品安全社会共治的逻辑诠释

2015-03-26周健华

湖北警官学院学报 2015年3期

赵谦，周健华

（西南大学法学院，重庆400716）

当前我国食品安全统一监管体制已初具规模、食品安全形势总体稳中趋好，但我国“食品安全问题中的深层次矛盾”[1]并未根本解决，“新的食品安全事件仍然频发”[2]。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第50条规定：“完善统一权威的食品药品安全监管机构”；“加强社会治安综合治理”。在事实上指明了我国将在食品安全监管领域推进共同治理的基本立场。此点与2009年以来《食品安全法》的实施、修订状况和2013年国家食品药品监督管理总局的“大部制”整合方向也是一致的。故而全国人大于2014年7月公开征求意见的《食品安全法（修订草案）》第3条明确提出了“食品安全社会共治原则”，强调在维护既有监管权威的基础上，通过食品安全监管部门、食品安全风险评估机构等相关非政府公共组织、消费者和食品生产、销售相关行业组织等多方主体的参与、互动与反馈而实现我国食品安全共同治理，可堪称解决我国食品安全问题中深层次矛盾的重要举措。

食品安全社会共治原则的提出与近年来学界相关研究有着千丝万缕的联系。食品安全社会共治即意味着应完善“政府、生产企业、消费者和媒体、第三方认证和检测机构、科学研究界”[3]参与的“多中心合作治理”[4]、政府主导下的“整体性治理”[5]、“企业社会责任”[6]的自我规制、“行业协会”[7]的协同治理、食品安全风险评估中的“专家治理”[8]，可采用“网络化”[9]、“区域产业链”[10]、“法律与道德双重规制”[11]、“区域合作”[12]、“声誉机制”[13]等方式来具体实现，同时兼顾实现治理的“社会成本”[14]。这种界定虽然较全面地涵盖了食品安全的监管主体、责任主体、权利人和相关人范畴，但对消费者这一主要食品安全权利人参与食品安全社会共治的内在逻辑缺乏科学论证。消费者参与不应仅是抽象的概念逻辑臆造，更应是对食品安全监管困境探究、试错之后的现实创新存在。事实上，食品安全社会共治作为一种通过社会多方力量来共同保障食品安全的公共治理活动，兼具社会性和保障性两大属性，这两类属性共同决定了消费者参与是食品安全社会共治的应有之义。

一、“社会性”决定食品安全社会共治需要消费者参与

（一）“社会性”属性与消费者参与之契合

食品安全社会共治的社会性即意味着共同保障食品安全的社会多方力量实现主体广泛化、决策民主化、运作透明化。社会性是食品安全监管领域的革命性因素，以促进食品安全从单纯政府监管到社会共治的变革。

1.社会性的基本内涵

社会性皆根源于“社会”这个概念的特质——“安宁状态下相对分离的权力主体基于统一体的意志和精神所实现之结合”[15]。这种相互制约之分离个体的消极态度推动了既有监管权威的自我匡正和社会治理模式的转变。社会性也与当今社会治理的大趋势相吻合，公民参与是实现社会性的必然路径。“伴随着由开放的公共管理与广泛的公众参与整合而成的公共治理模式的兴起，国家管理模式陷入难以自拔的困境之中”[16]。当前的社会治理模式应逐步实现从国家管理模式向公共治理模式的转变，这种转变与社会性所蕴含的主体广泛化、决策民主化、运作透明化不谋而合。欲实现该转变需立足于公民参与公共治理，实现权力在阳光下的运行。在社会治理范畴下，需要公民参与助推其社会性的实现；在食品安全社会共治范畴下，则需要消费者参与助推其社会性的实现。

2.消费者参与作为理想类型对社会性的彰显

消费者参与可作为一种“理想类型”[17]，以有效彰显食品安全社会共治的社会性属性。传统食品安全监管在国家管理模式下主要表现为政府职能部门对食品生产经营的干预。但是当单向的政府干预遇到权力寻租、地方保护、官商勾结、管制失灵等种种问题时，公权力主体就不得不将食品安全转变为一种公共治理的监管对象。公权力主体向社会寻求解决这些问题的过程既是食品安全社会共治的语义内涵，也是社会性的形成过程。公权力主体柔化监管者形象并实现相关法律“回应型法转向”[16]的最终目的在于拓宽参与主体以建立多方主体联动解决机制，而消费者作为“食品安全风险的最终承担者”[3]能否切实有效参与就成了食品安全社会共治的关键。故而食品安全社会共治中的消费者参与并非脱离生活的概念创制和逻辑推演，而是食品安全监管模式转型必然的诉诸对象和期待可能，这亦是其成为理想类型的依据。在该理想类型中，社会性可谓食品安全社会共治的有序内部结构、消费者参与则恰如有序内部结构下的必然状态，最终社会性结构决定了消费者参与状态，消费者参与状态又会影响社会性结构。

（二）消费者参与助推食品安全社会共治“社会性”的实现

食品安全社会共治的社会性属性契合于消费者参与，并不意味着其凭籍抽象的概念逻辑臆造就能当然地实现。唯有建立健全与社会性属性相关联之消费者参与的制度设计、正义衡平手段，方能现实创新地助推食品安全社会共治的社会性由应然转进为实然。

1.完善消费者参与相关制度设计

可逐步完善消费者参与的“制度化、组织化和连续性”[18]。消费者参与作为一种制度设计，建立健全各类相关配套制度对实现食品安全保障主体广泛化具有直接作用。主体广泛化是实现食品安全社会共治社会性的核心要件。唯有扩展参与主体方能实现食品安全治理问题的社会化转向，进而在该问题上更多地寻求各类社会主体的重视与协助。但是，主体广泛化并不能当然地推进食品安全决策的民主化和运作的透明化，也不能必然地实现食品安全社会共治的社会性属性。除此以外，还有赖于参与中的组织持续与效率优化。换言之，要通过一系列有利于民主化决策、透明化运作的经营、管控措施而保障食品安全社会共治中消费者的参与实效。具体措施诸如对消费者参与能动性的掌控、对“参与成本的控制”[19]、对“多元主体与利益关系的协调”[20]、对“食品安全公益诉讼的尝试”[21]、构建“食品安全参与的网络治理模式”[20]等。

2.强化消费者参与相关正义衡平手段

可逐步强化对消费者法益的救济与保护以实现正义衡平。消费者参与作为一种正义衡平手段，更多地渗透在对处于弱势地位消费者之法益的救济与保护。“日益频发的食品安全事件给人们的人身安全和财产安全带来很大隐患”[22]，通过消费者对食品安全社会共治的积极参与，在主动维护自身合法权益的同时，也能有效监督相关权力主体和生产经营主体的政府管制行为与市场行为，而成为一种衡平手段。且该衡平手段因其具有的正当性基础和利益最大化效应，必将得到社会公众的普遍拥护与推广。但消费者参与欲成为一种正义衡平手段而达致所预设的社会性目标，尚需相关制度措施的配套支撑，诸如食品安全公益诉讼法定化、全国性食品安全监督网络平台构建、“食品安全信息公开机制”[23]等。故而，相关预设制度的法定化与法律的制度实现是达致消费者有效参与的两个重要步骤，也是消费者参与成为一种正义衡平手段的必要过程。

二、“保障性”决定消费者需要参与食品安全社会共治

（一）“保障性”属性与消费者参与之契合

食品安全社会共治的保障性属性即意味着食品安全社会秩序作为一个整体对该秩序中各类个体的帮助、保护与包容。保障性属性是食品安全监管领域的目标性因素，以实现食品安全监管从宏观秩序建构向微观利益满足的转向。

1.保障性的基本内涵

保障性在共同体理论中往往被演绎为共同体的出发点，即“人的意志的完善与统一”[15]。任何优良共同体都是以扶助、保护和包容其成员为出发点而建立的，换言之，个体利益的保障性必须通过优良的组织抑或共同体而实现。一个建构良好的共同体对于成员利益的保障优于社会理论中孤立的个人对自己利益的捍卫，任何共同体成员只有参与到一个优良的共同体中才能找到自己的存在感和价值满足感。正如滕尼斯所言：“无论如何，我们想象，统一和结合还是维护着，而且保持着力量和倾向，在主要中心和它派生出来的中心的关系中表示自己是现实的存在和整体。”[15]保障性的形成要经过三个步骤：第一，个体寓于整体中组建共同体；第二，共同体形成和创造出价值；第三，共同体将这种价值进行分配和分享，造福于共同体成员。共同体成员微观利益满足的保障性虽主要体现于第三个步骤，但前两个步骤之共同体的组建和价值的创造却是实现宏观秩序建构之保障性基石。

2.消费者参与作为现实需求对保障性的反应

消费者参与可作为一种反应保障性的现实需求，从而决定消费者需要参与食品安全共治活动。基于问题频发的食品安全社会秩序现状，消费者获得各种食品安全保障即是最为现实的保障性需求。“倘若人民大众以及劳动者听任商业和资本主义为所欲为，在人民大众自我实现的范围内，人民大众就不再是人民大众了。”[15]消费者将食品安全保障的获得完全寄望于政府管制或者生产经营者的自我约束皆系被动之举，而很有可能成为受害者或牺牲品。唯有提供充分参与空间、参与可能的食品安全监管共同体方能更好地满足消费者的这种现实需求。“共同体意味着的并不是一种我们可以获得和享受的世界，而是一种我们将热切希望栖息、希望重新拥有的世界。”[24]消费者通过积极主动地参与既改变了食品安全监管领域的组织形态和存在方式，也为其自身开创了一个相对自足、自在而自为的消费、生活载体。当然，构建该食品安全监管共同体是一个极其复杂的系统工程，但消费者与食品安全监管部门、相关非政府公共组织、相关行业协会等共同体成员对食品安全社会共治的积极参与，却是启动该工程以达致宏观、微观保障性的第一步。

（二）消费者参与助推食品安全社会共治“保障性”的实现

同前文的社会性一样，食品安全社会共治的保障性属性契合于消费者参与，并不意味着其凭籍抽象的概念逻辑臆造就能当然地实现。盲目参与、“无序参与”[25]和“多数人暴政”[26]就是反例，不但不能达致保障性，反而会破坏既定制度和已有秩序。唯有建立健全与保障性属性相关联之消费者参与的可行途径，方能现实创新地助推食品安全社会共治的保障性由应然转进为实然。

1.强化消费者对食品安全科学标准拟定过程的参与

相关立法应该赋予消费者参与食品安全科学标准拟定的选择权与知情权。政府与企业在制定相关食品安全科学标准时应该主动邀请消费者参与，类似“农夫山泉公司发起的消费者测水活动”[27]应予以制度化推广。通过消费者对食品安全科学标准拟定过程的积极参与，可以制衡食品安全领域的“科学主义”[28]霸权。科学知识和标准的产生容易屈就于资金、权力所表征的外在社会因素，往往诱发脱离公众视线之科学标准的蜕变与扭曲，如“PX毒性争议问题”[29]。唯有消费者更为公开、透明、积极、主动地参与，方能更好地防范围绕食品安全科学标准所产生的各种误信与谣言。当然，为消费者认可并接受的食品安全科学标准也能为食品安全检测提供更可靠、更人性化、更负责任的规则保障。

2.强化消费者对食品安全社会监督制度的参与

应充分发挥消费者团体和社区组织的作用，通过设立食品安全协管员、信息员等公众监督岗位，逐步完善食品安全社会化监管网络。应鼓励消费者参与食品安全“全程监控制度”[30]，政府和公益组织可以组织消费者进行食品安全“从农田到餐桌”的监控调研。还应逐步建立健全食品安全投诉热线、食品安全检举公众平台、食品安全事件舆情收集系统等媒介工具，确保消费者与政府监管主体之间的信息畅通，并辅以合理的公众舆论监督激励机制。在提高食品生产经营者违法成本的同时，逐步形成正确、有序的食品安全认知舆论环境，更多地推动食品安全监管责任主体提升社会责任意识而实现有效的自我约束。

3.推进消费者对食品安全纠纷救济的参与

应基于方便消费者实现纠纷诉求的立场，尝试构建复合型食品安全纠纷救济机制。可以调解、仲裁、诉讼相结合为纠纷救济基准导向，以普通民事诉讼与公益诉讼相配合为纠纷救济终极途径，以12315维权热线与社区法律服务相补充为纠纷救济辅助手段。同时，也应开创各种新型纠纷救济渠道，为消费者实现参与提供必要空间。如各级食品安全监管职能部门可设置本辖区内食品安全社会热点跟踪机制，对新闻报道、网络热帖、QQ、微信、微博等媒体传递出的食品安全事件资讯及时跟踪并适度干预，同时向消费者迅捷反馈相关处置信息。此外，还应建立健全“企业自律”[31]与协商机制。食品生产经营企业应完善新闻发布制度与产品召回制度，以方便消费者参与监督和接受赔偿。还应完善产品质量事件的协商机制，以及时与被侵权的消费者及家属协商处理并达成赔偿协议，从而降低消费者维权成本。

4.推进消费者对食品安全危机处理过程的参与

应建立食品安全全民“快速预警制度”[30]。这是一种涉及政府紧急应对、企业风险处理、消费者全民参与维权、媒体跟踪报道的食品安全危机应对演习机制，需要对各主体的演习结果进行反馈和评估，发现纰漏并及时修正。应构建一整套政府主导、消费者广泛参与的食品安全“可追溯制度”[30]，查明食品安全问题出在哪个环节，以追责真正的责任主体。此外，还应强化消费者的食品安全信息对称，完善食品安全信息平台，严惩封锁食品安全事件资讯的行为。“疯牛病危机的一个重要的教训就是公民没有及早地参与”[28]，消费者参与食品安全危机处理或许会增加政府处置相应问题的成本与压力，但更有助于提升政府食品安全危机处置的绩效与公信力。

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