论公安机关法治思维的培养

朱志萍，任 律

(上海公安高等专科学校，上海 200137)

2014 年对于包括公安机关在内的我国政法队伍建设而言，有着特别重要的意义。1 月7 日至8日召开的中央政法工作会议要求，党委政法委要明确职能定位，要善于运用法治思维与法治方式领导政法工作，把促进社会公平正义作为核心价值追求，这一目标不仅是对党委政法委工作的要求，也是新时期公安机关执法工作的指导思想。10 月20 日至23 日召开的中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议(下文简称“全会”)更是明确指出，要提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量工作实绩的重要内容［1］。可以肯定的是，加强依法治国、全面推进依法治国、实现国家各项工作法治化已经成为当前改革的共识，不仅是领导干部，只要是执法者、掌权者(执法者一定意义上也是掌权者)，就必须具备相应法律素养，习惯运用法治思维和法治方式解决问题。

一、全面认识法治思维

思维方式就其本质来说，是人脑的运动。不同的思维方式有着不同的思维重心，由此产生并对应于不同的结果。有学者如此区分不同的思维方式:政治思维方式的重心在于利与弊的权衡;经济思维方式的重心在于成本和收益的比较;道德思维方式的重心在于善与恶的评价;法治思维方式的重心则在于依据法律来进行合法与非法的预判，即把合法性当做思考问题的前提。［2］本文认为，全面理解法治思维至少需要把握以下几点:

(一)法治思维的本质是坚持法的精神

首先，从法治思想的起源讲，法的精神就是正义。现代意义上的法治思想起源于西方，法治探源必然离不开亚里士多德的著作《政治学》。在其中，亚里士多德把“法”定义为“免除一切情欲影响的神衹和理智的体现”，“要使事物合于正义(公平)，须有毫无偏私的权衡;法律恰恰正是这样一个中道的权衡”，［3］169而“所谓‘公正’，它的真实意义，主要在于‘平等’”，［3］153服从由正义派生出来的法律，就是服从正义本身，法律因此就成为可以裁断是非曲直的依据。从这个意义上讲，亚氏把法律、理性及正义三者等同了起来，并作如斯阐述:“对若干事例，法律可能规定得并不周详，无法作断，……法律训练(教导)执法者根据法意解释并应用一切条例，对于法律所没有周详的地方，让他们遵从法律的原来精神公正地加以处理和裁决。”［3］168

其次，从“法”字的词源上讲，坚持法的精神也就是要坚持公平正义。中国汉字“法”，古写作“灋”。一从“水”，表示公平如水之表面;二从“廌”，“廌”是我国古代神话传说中的一种神兽，据说它能辨别曲直，在审理案件时，它能用角去触碰无理、有罪的人;法从“廌”，即代表正直、正义。由此，法的词源本意就是公正。坚持法的精神，就是要保障公民的合法权利，使其在受到不法侵害时能够得到公正救济，正如全会所指出的，公正是法治的生命线。［4］由此，对于执法者而言，在适用法律时，就必须从宏观上体现公平、正义的要求，这即是法治思维的基本品质。

再次，从内容上讲，研究法治思维，也不是抽象言之。孟德斯鸠的《论法的精神》是亚里士多德之后又一本极其重要的政治学著作，其中心内容就是探寻和阐释法律的精神。孟德斯鸠主张从法律与其他事物的普遍联系中探求法律的精神实质，认为法的精神存在于法律和各种事物之间所可能有的种种关系之中。法律与国家政体、自由、气候、土壤、民族精神、风俗习惯、贸易、货币、人口、宗教都有关系，一句话，法的精神不是抽象的，而是具体的;不是孤立存在的，而是与社会、与时代紧密相连的。因此，强调法治思维要求坚持法的精神，所坚持的并非一般意义上的法律关系与法则，而是以与社会主义民主政治体制相一致的社会主义法治理念为指导的法律关系与原则。厘清这一点，将有助于摒弃对于资本主义法律制度的片面认同及盲目推崇。

(二)法治思维的基本原则是坚持法律至上

亚里士多德在《政治学》中指出:“我们应该注意到邦国虽有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能实现法治。法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”［3］199很显然，亚里士多德法治观的基本内核，一是“良好的法律”，另一是“普遍的服从”;其中，“良好的法律”是法治得以实现的前提，“普遍的服从”则是法治所要达成的结果，即社会所追求的基本状态。因此，“法律应在任何方面受到尊重而保持无上的权威，执政人员和公民团体只应在法律(通则)所不及的‘个别’事例上有所抉择，两者都不该侵犯法律”，［3］192法律至高无上的权威性表现无遗，这即是法治思维的基本原则。

全会明确提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提［5］。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，由此才会有“普遍服从”的状态，这就是一种法律权威的状态。我国目前中国特色社会主义法律体系基本建成，良法已存，关键是如何实现“普遍服从”。公安机关作为法律执行机关，理当成为服从法律权威的典范，运用法治思维解决问题，就是要在行使法律赋予的权力时，无论违法行为的严重程度如何，都应始终关注执法的目的、执法的权限、执法的内容、执法的手段，以及执法的程序等五项内容是否都合乎法律要求，缺一不可。唯有如此，方能实现十八届四中全会所要求的“保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯”。［6］一句话，执法行动的任何细节都应首先按照法律的指引来思考和实践，而不能以个人的喜好，或是权力的大小为依据。坚持法律至上成为法治原则的必然要求。

(三)法治思维既是一种思维方式，更是一种方法论

法治思维作为一种思维方式，首先是指以法治视角认识事物、处理事务的思维方式。具体而言，是指公权力执掌者依其法治理念，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到和所要处理的问题，进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程［7］。法治思维更是一种方法论。相比于世界观主要解决世界“是什么”的问题，方法论主要解决“怎么干”的问题。法治思维就是公权力主体用什么样的方式、方法对待权力的运用，进而得到某种结论的一种逻辑推理过程。十八大报告提出依法治国新阶段的四大目标是“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，其中立法是前提，科学立法即是良法产生的前提;全民守法是目标;而严格执法、公正司法则是由此及彼的桥梁。这座法治桥梁的坚固必须以法治思维为选择法治方法和手段的行动指导。公安机关是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，更是需要自觉把执法理念培养、执法能力建设置于法治思维这样一种方法论的指导下来思考、来把握。

二、公安机关法治思维培养的意义

广大执法机关法治思维的养成与实践是我国依法治国方略的具体化要求。2006 年中央政法委决定对全体政法干警开展社会主义法治理念教育，这是坚持马克思主义在政法意识形态领域的指导地位、进一步加强政法队伍思想政治建设的重要举措，是促进政法干警公正执法、提高执法水平和办案质量的治本之策。时隔八年之后，2014 年的中央政法工作会议和十八届四中全会再提法治思维和法治方式，对公安机关而言有其更为具体直接的指导意义。

首先，培养公安机关法治思维有利于实现法治大众化和提升社会整体法治建设进程。

公安机关人民警察是我国行政执法队伍中最庞大的一支，与人民群众的日常接触最多，可以说，最能体现法律存在与权威的就是公安机关及其人民警察的执法行为。所以，人民群众与公安机关接触，就是与法律法规接触，公安机关作为执法部门理当成为法治的示范和标杆。

实际工作中，公安民警在执法过程中常会遇到执法相对人故意抗法，当执法没有权威时只能来硬的，此时，法治权威来自何处?假如群众所见所闻是“领导群众不一样、生人熟人不一样”，那又谈何法治权威?所以，公安机关看似一般的执法行为，其实影响深远。法律实践活动的频繁参与已经让越来越多的普通民众有了法律思维和法律观念，作为执法部门，公安机关就更加没有任何理由不秉承法治思维依法执法，因为法治思维的本质就在于坚持以公平正义为基本特征的法的精神，这将直接影响到人民群众对我国依法行政、依法治国程度的感性体验，也将会促进民众对法律的尊重，加快法治大众化和社会整体法治建设进程。对社会大众而言，提高法治意识固然需要社会的集中普法，但日常生活中的每一桩法律事件显然更具有教育价值。

其次，培养公安机关法治思维是纠正当前执法实践中群众反映最强烈问题的关键。

近年来，人们的生活方式已然发生巨大改变，开始意识到法律的可预期和能够保障权利的特质，客观上这个时候最需要法律全面介入社会治理和民众生活，但介入不好则会适得其反，导致群众反映最强烈的问题之一就是执法不公，不能直接感受到违法行为得到追究，或者是同样的违法行为不能得到同样的追究。事实上，一些看似普通的执法事件已经产生了较大的负面影响。远如2006 年医学专家钟南山的电脑被偷十天后找回，但网民的反应却是:“专家的电脑找得到，我的电脑为什么找不到?”甚至是“电脑找得到，为什么孩子找不到”［8］?近如2012 年夏日本人河源启一郎的自行车在武汉丢失，警方接报后立马抽调精干刑侦力量参与此案侦查，并于三天后将车找回归还，但此举得到的网民评论却是一边倒的鄙视［9］。

诸如此类的事件原本可以彰显公安机关执法办案高效为民，但却导致广大民众极为不满，令人感慨执法者内外有别，法律面前原来是分等级的。此类事件持续发生，只能说明指导公安机关执法行为的思维方式不是始终强调公平的法治思维，而是将注意力只集中在引发社会热点、影响大的人物或事件上，长此以往，必是虽有良法，但定难服众，其实质就是体现了浓厚的人治特色。如前所述，法治思维的根本原则是法律至上、人人平等;但现在，执法者如何执法的依据却是事件及事件当事人的社会影响程度，行政执法机关无形中成为法治社会的破坏者。这就导致有些民众有了问题不愿走正规的法定的途径解决，而是想方设法搞成轰动的热点事件，以此获得问题的解决。这种背离法治精神的做法某种意义上行政执法机关难辞其咎。从人民不满意的地方改起，把维护人民群众的正当权益作为一切工作的出发点，就是要求公安机关在每一次执法中都要以法律为上，努力让人民群众在每一个涉法事件或案件中都感受到公平正义。

再次，强调公安机关法治思维的培养，也是社会治理现代化体系建设的重要组成部分。

我国改革开放30 多年来，在经济取得快速发展之后，社会管理也逐步出现了相对滞后的问题，这就需要转变社会治理理念。2013 年11 月12 日，中国共产党十八届三中全会在北京闭幕，随后，新华社播发了举世瞩目的十八届三中全会公报《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。在这份长达5000 余字的公报里，许多表述引起社会各界高度关注。其中之一，就是人们曾经习以为常的“社会管理”表述变成了“社会治理”。由“管理”转向“治理”，尽管仅仅是一个字的变化，但是，作为我国首次在党中央的文件中如此鲜明地提出“治理”这一概念，则是清晰表明了我党治国方略理念的新提升——完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，由此也成为全面深化改革的总目标。

相比于经济发展的现代化，社会治理现代化体系建设更多的是观念、制度、文化等的现代化转型，自然包括法治思维的培育、发展与完善。毫无疑问，公安机关是社会治安环境治理的主力职能部门。随着非传统安全威胁程度的与日俱增，现代社会治安环境的最大特点就是“非传统性”——非传统的治安问题及其非传统的问题成因、表现手法和社会影响等。为赢得与非传统安全威胁斗争的胜利，就需要公安职能部门注重与社会其他组织、社会团体、公民个体等不同层次主体之间的合作、协商，共同实施对社会秩序和公共安全的治理与维护。总体来看，近几年社会矛盾大量增加，但在解决社会矛盾、维护稳定方面，人治色彩较浓，行政方式运用较多，十八大报告提及的“以言代法、以权压法、徇私枉法”实际上就是当前执法机关违法行为的三类表现形式。这些行为之所以产生，还是因为执法机关“唯我独尊”、“一家独大”观念存在。因此，摆脱“独气”，寻求“合气”，既是摒弃这些违法行为的基本思路，更是社会治理现代化体系的基本要求。可以说，法治思维以其坚持法的精神的本质而成为社会共治的前提，没有成熟的法治思维就不可能意识到这点。

三、公安机关法治思维培养的主要思路

当下我国仍处于从人治向法治的转型之中，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然时有发生。究其原因，一方面在于执法者、掌权者应有的法治思维尚未成熟，还是习惯以人治的思维和方式处理各类问题，以言代法、以权压法、徇私枉法的现象不在少数。结果是矛盾看似化解了，但只是暂时的、表面的，这其实不是化解矛盾，而是积聚更大的矛盾隐患和更多的不稳定因素。另一方面，效仿效应使得一些群众也是有法不依，破坏了国家法治的统一和尊严，整个社会远未形成法治所要求的“普遍服从”状态。所以，当前我国虽有良法，但完全实现法治还有待时日，这与普遍缺乏法治思维有着密切关系，公安机关等执法部门理当首先有所作为。具体而言，可以从以下四方面展开对法治思维培养思路的探索:

首先，要牢固树立法治优于人治的根本理念，这是前提。历史遗留的专制传统、建国之后的个人崇拜之风、十年浩劫等多重因素共同发酵，使得我国社会主义民主政治曾经遭受过严重破坏，直至法治进程举步维艰:无法彻底独立的司法体系、官本位思想盛行、屡禁不止的钱权交易、执法办案的潜规则等，无一不是人治思想带来的诟病，必定极大制约和阻碍着我国现代化的进程。倘若不能牢固树立法治优于人治的根本理念，就根本不可能培养出真正的法治思维。

法治优于人治的思想早在亚里士多德的《政治学》就有充分阐释。亚氏认为，“法治应当优于一人之治”［3］167，“法律恰正是全没有感情的”，即法律是理性的，法治就是免除一切情欲影响的理性之治;而“人类的本性便谁都难免有感情”，而感情用事则可能导致偏见和腐化，“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良”［3］163。这一思想在当今仍旧具有借鉴意义。

树立法治优于人治的根本理念，一方面要从思维习惯上摒弃“搞定就是稳定、摆平就是水平”的庸俗哲学倾向。社会经济发展、人民安居乐业、人身财产安全保障，都需要稳定的社会治安环境为前提。无论是搞定还是摆平，说到底就是执法者个人说了算，其出发点不在于真正解决问题，而是在于事情不要搞大，特别是在关节点上不要闹大。这样的结局至多是暂时“稳定”了，但实际上是埋下了更大的影响社会稳定的隐患，“越维越不稳”，直接影响了整个社会法治的进程。另一方面要加强法治理念教育，不断增强公安机关的社会主义法治理念。理念决定思维方式，要想有法治思维方式，就必须先有正确的法治理念，法治理念是法治思维的基础。在社会主义中国执法，必须以社会主义法治理念为先导，只有坚持了法治思维，才能真正摒弃法依人变、律随人改的恶劣习气。这是中国特色社会主义法治建设的根本方向，也是法治思维的根本指引。

其次，要解决执法主体的法律知识与技能的培训及运用问题，这是关键。法治思维虽然是一种思想认识活动和过程，但它必然要外化为法治行为，即通过具体的法律手段完成执法活动。因此，法治思维的践行就在于依照法律规定、运用法律规范解决具体的法律问题。这也是法治思维作为方法论的指导意义在公安实践中的体现。

我国已于2010 年宣布基本建成了社会主义法律体系，但在实际操作中依然存在着一些违反法律规定的执法行为，从执法主体而言，原因之一就在于执法者本人对法律条文不知、不熟，无法运用法律手段解决具体涉法问题。因此，公安机关作为执法机关，其成员得先完善自身法律知识储备，这样才可能有牢固的基础去运用法律执法。但如果一个执法者只会用法律规范、原则、精神来“认识”问题，而不能、也不会用法律手段“解决”问题，则仍旧不能认为这个执法者具有法治思维，因为法治思维还需要通过法律手段来表现，而法律手段恰恰是对法律知识技能的运用。深入分析近年来一些转性为重大社会事件的问题，如2008 年负面影响极大的瓮安事件，从初期的报警、接警、出警、处警，到中期的打捞尸体、人员带所、勘查调查，再到后期的尸检、决定不予立案，虽然鉴定结果得不到家属的认可，但其中的每一环节首先是执法专业层面问题，只要能采取有效的专业化处理方法，结局也许就大相径庭。但由于警方未正确对待公众的知情权，未告知家属案件进展情况，对质疑未产生应有的法律回避——如此缺乏法治思维的处置方式一错再错，致使谣言越来越多，最终被一些黑社会势力利用，酝酿成大规模的群体性事件。应当承认，这一问题转性的主要原因之一就在于公安机关法律手段的运用极其缺乏。吸取类似教训就必须深刻认识到，培养公安民警法治思维绝对不仅是抽象理念、思维、意识的培养，而是必须强化具体法律知识及技能的学习与培训，倘若仅有思维而没有行动亦是无效的。正如十八届四中全会所要求的那样，必须同时提高党员干部的法治思维和依法办事能力，两者缺一不可。

再次，要共同完善法治环境，确保通过外部制度环境影响和促进法治思维的形成，这是保证。法治思维的核心是约束公权力、保障私权利。孟德斯鸠在《论法的精神》中阐述过这样“一条亘古不变的定律”，即“一切有权力的人都极容易滥用权力”，为避免于此，就需要创建权力人之外的外部环境并发挥其监督作用。这种全社会主张法律之治、依法而治所形成的特定意义上的社会环境就是法治环境。法治环境的立足之地在于控权，即必须从法律和制度上对各级权力的实际掌握者加以制约和控制。公安机关的执法是在具体制度环境下的执法，环境就是一种监督，强调通过改善法治环境来培养公安机关法治思维，就是期望突出外部环境的监督力量，这种外部的制度环境对执法者作为公权力的执掌者形成法治思维必定具有影响和促进作用。“法律是规章，执政者凭它来掌握他们的权力，并借以监察和处理一切违法失律的人们”［3］178。十八届四中全会提出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施［10］。实施法律必然要求既律己又律人，如果离开了法律对于权力的约束和监督，法治就根本无从谈起。“法治环境改善了，又会反过来影响和促进公权力执掌者养成正确的法治思维，这正是法治的良性循环”［11］。

最后，强调公安机关法治思维的培养必须消除两个误区。一是认为强调法治思维就不需要人文关怀了。法治与人文并非绝对对立。公安机关作为执法者，其工作是以法为核心，但法外有情，情内有法，既要强调严格执法，也要注重人文关怀，两者如何互补、如何结合在具体工作中则是执法时需要考虑的。亚里士多德曾经这样认为，由于法律本身的内容没有涉及，即“所有的规约总不能概括世事的万变”，当“法律有所不及的时候”，就需要“个人的权力或若干人联合组成的权力”“来发号施令”，但只是“作为补助”［3］147，而且必须遵从法律的原来精神。同时，“法律也允许人们根据积累的经验，修订或补充现行各种规章，以求日臻美备”。［3］168这些思想其实是肯定了人在法治中的能动作用以及法律需要不断完善。进一步，亚氏还提出，“议事和审判人员都须具备良好的政治品德，各邦都要建立良好而适当的任用制度”［3］168。可见，良好的职业道德和适当的任用制度可以成为法治与人文并行不悖的关键所在。二是认为法治思维指导下的执法只是机械执法。法治思维既要遵守法律的条文和规则，更要践行法律的本质和精神，唯有倡导能动执法，才能更加有效地维护公平正义、服务大局和执法为民，最终贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。但切忌由于人情、关系、金钱、情绪等因素，将能动执法异化成恣意执法、随意执法。这些都是践行法治思维时必须处理好的关系。

［1］［4］［5］［6］［10］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］．文汇报，2014 －10 －29．

［2］［11］董节英．法治思维从哪里来［N］．学习时报，2012 －12 －10．

［3］［古希腊］亚里士多德．政治学［M］．吴寿彭译．北京:商务印书馆，1983．

［7］姜明安．法治、法治思维与法律手段——辩证关系及运用规则［J］．人民论坛，2012(05)．

［8］从钟南山电脑被抢神速破案和我的电脑被盗寻回无望看公民不同待遇［EB/OL］，http://club．kdnet．net/dispbbs．asp?id=1814536＆boardid=1．

［9］日本人丢了自行车三天破案，中国人丢了没人受理［EB/OL ］， http://dzh．mop．com/whbm/20120222/0/877l38I28e40d2Fz．shtml．