留守儿童的社会保障政策问题及对策

刘云涵

（北京理工大学，北京100081）

随着时代的发展和社会的进步，城市化进程逐步加快，农村剩余劳动力外出打工人数显著增多，随之而来的留守儿童问题值得关注。由于父母长期不在身边，监护人有心无力，农村教学条件差，加之农村基础设施不完善等等，造成留守儿童群体中出现不容忽视的问题，如生活问题、教育问题、隔代抚养问题、心理问题，等等，而社会保障问题又是重中之重。社会保障是指以政府为责任主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因而发生生活困难的国民给予物质帮助，保障其基本生活的制度。留守儿童是一个特殊的群体，政府应建立涵盖基本生活、照管、教育和医疗四个领域的农村留守儿童社会保障制度，制定相关的社会保障政策，保证留守儿童健康快乐的成长。

一、留守儿童群体的特征和问题

随着中国社会政治经济的飞速发展，越来越多的剩余劳动力进入城市，在广大农村也随之产生了一个特殊的未成年人群体——农村留守儿童。留守的少年儿童大多正处于成长发育的关键时期，由于得不到应有的教育，而且在成长中缺少了父母情感上的关心和呵护，极易产生认识、价值上的偏离和个性，心理发展异常，一些人甚至会因此而走上犯罪道路。

（一）教育保障匮乏。农村留守儿童所面临的最大问题是教育保障的不足，这也是解决农村留守儿童问题的核心。由于父母长期外出打工，直接造成农村留守儿童家庭教育的不足，这样就使学校教育更为重要。然而农村基础教育设施相对落后，师资力量较弱，部分农村留守儿童学习积极性不高，对学习有很强的抵触情绪。同时，部分监护人的文化水平较低，忽视了对留守儿童学习的管教，使之缺乏正确的监督指导，致使农村留守儿童在学习上大多得不到适当年龄应得的正确教育。[1]50-51

（二）安全保障不足。“少年强则国强。”一个儿童能否健康快乐地成长，关系到国家的未来。农村留守儿童不能得到父母有效的监管，极易产生安全隐患。由于照顾留守儿童的大多数人为长辈亲属，年龄较大，对留守儿童的照顾力不从心，监护能力非常有限，能尽自己最大努力保证留守儿童正常起居生活已实属不易，而且监护人本身也有很多事情要去处理，基本没有多余的精力和责任心来照顾他人的孩子。加上农村环境不尽如人意，留守儿童自我保护能力很弱，非常容易受到拐骗、交通事故、溺水、小病拖成大病等人身伤害。

（三）生活保障缺失。生活保障包括物质生活保障和精神生活保障。目前，留守儿童的物质生活出现两个极端：一是由于父母长期不在身边，农村留守儿童很少得到父母的关心和照顾，由于内心的愧疚，很多父母都存在一种“补偿心理”，即用金钱作为对孩子失去亲情的一种物质补偿，认为金钱可以满足一切需求，使孩子产生一种扭曲心理，对孩子的成长产生了十分不利的影响。二是由于农村留守儿童长期得不到父母的细心照顾，其饮食和卫生条件比一般的农村儿童更差，这种情况占绝大多数。同时，亲情缺失造成农村留守儿童的心理问题更是不容忽视。由于监护不力、缺乏父母的关爱、周围人照顾的缺乏，同时家长也不能随时了解、把握孩子的心理、思想变化，这种亲情的缺失使孩子变得孤僻、抑郁，感觉到被抛弃，甚至怨恨父母。这些问题严重地影响了孩子心理的健康发展。

二、留守儿童社会保障政策的现状

总体看，中国目前各地有关农村留守儿童的政策措施主要包括三个部分：“中央政策法规”、“地方政策文本”和“典型关爱模式”。中央政策法规包括对农民工地位与权益的保护，如《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中对农民工合法权益的维护；未成年人的保护和教育，如2006年《中华人民共和国未成年人保护法》分别从家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护、法律责任等方面提出了保护未成年人的法律原则和政策措施；以及新《义务教育法》的颁布实施。地方政策文本中对留守儿童群体关爱的有很多，且有很多共同的特征，如：都突出强调了政府责任，重视学校的主要作用，呼吁家庭和社会共同参与建立关爱网络等。典型关爱模式如江苏洪泽县老子山的“温馨家园”，四川青神县构建的以“留守儿童”为中心的学校、家庭、社会三位一体的教育保护网络，湖南浏阳山田中学的“亲情家庭”模式等。

中央通过颁布法律法规和政策，为留守儿童社会保障提供了基本方向和制度保障，但是中央有关留守儿童教育与管理的专门性政策法规和政策尚未出台；而地方各地虽然围绕留守儿童问题制定了一系列政策，但是各地政策实施不平衡，部分省市未制定专门的留守儿童政策，也没有专门的社会保障政策，同时政策落实不到位，留守儿童信息库建设及留守儿童调研工作是空白。学校方面，部分学校特别关注留守儿童健康成长，制定了促进留守儿童工作的制度，但有些地区有些学校仍然缺乏实质性进展。

三、留守儿童社会保障政策存在的问题

新中国成立后，我国建立了包括社会救济、社会保险、社会优抚和社会福利的社会保障体系，但是仍然存在诸如给付水平差别过大、覆盖面窄等问题。留守儿童的社会保障问题显示出了社会保障政策作为社会保障体系中的主体，仍然有很多需要改进的地方。

（一）制度的缺失。随着社会的发展，城乡贫富差距越来越明显。农民工在城市从事的一般都是劳动强度大、工作时间长的工作，他们在工作之余根本就没有时间和精力照顾自己的孩子。农民工的工资和福利水平都很低，并且相关的社会保障、社会福利制度的缺乏，使农民工在城市生活十分辛苦。而我国的户籍制度又把城市市民和农村的农民从身份上区别开来，这不仅造成了很多社会上不满的情绪，而且也造成了很多农民工子女享受不到自己的应有权利。

（二）政策的缺陷。城乡之间的巨大差异造成了农民工子女在城市生活成本过高，以农民工的工资收入水平很难支撑一个家庭在城市的生活，而其子女上学问题成为摆在面前一个亟待解决的问题。农民工的子女即使排除万难可以在城市的学校上学，高额的费用也让家长们望而却步。而城市中那些面向农民工子女的学校大多数都为民办，农民工子弟学校因为校舍简陋，师资力量不足，缺乏有效的管理，教学质量甚至不如一些农村的学校。

（三）立法的缺位。目前，我国还没有一部针对农村留守儿童社会保障方面的法律和法规。农村留守儿童群体在上世纪80年代中期就产生了，但是一直被政府和社会忽视，由于个别的案例被媒体报道，直到2004年才引起了社会和政府的关注。从农村留守儿童问题的出现到被社会和政府关注再到问题被提上政府议程大约经历了20年的时间，在这期间，一些问题随时间积累显得更加严重，情况更为复杂，这就造成农村留守儿童社会保障政策的制定一拖再拖，也使留守儿童的社会保障问题越来越值得关注。

四、留守儿童社会保障问题的对策

留守儿童的社会保障政策问题不是一朝一夕可以解决的，我们仍需从立法、户籍制度的改革、相关组织的配合等方面逐步完善留守儿童的社会保障体系，使留守儿童能充分地享受到自己的社会保障权利。

（一）完善相关法律法规和相应的社会保障制度。出台农村留守儿童的教育、医疗、卫生等方面的政策措施与保障措施,使其享有与城市儿童同样的机会与权利。在加强农村社会保障制度建设过程中,要考虑到农村留守儿童的特殊性,给予其重点照顾。支持鼓励优秀教师与农村学校的交流，建设相关寄宿制学校，引进优秀的管理教育机制；大力发展和建设农村医疗机构中的儿童科室,增加投入,提高农村医疗机构的医疗水平；发展农村经济，努力减小城乡差距，从根本上解决留守儿童社会保障问题。

（二）改革户籍制度。要逐步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度。政府应制订、实施优惠政策和配套措施,使流入城市的农民享有与城市居民平等的经济、政治、文化权利和社会权益。以户籍制度改革为中心,逐步打破就业、医疗、住房、教育等制度壁垒,彻底打破维系多年的城乡二元经济体制。引导农村劳动力在城乡间有序流动,并使其与家庭能够维持正常的生活状态。[1]51-52

（三）发挥社会组织和社区的作用。政府部门应充分引导和发挥NGO组织的作用,加强协作,把帮助农村留守儿童作为NGO的重要工作内容。在条件较好的村镇,可以考虑由基层学区和共青团牵头,联合妇联、工会、村委会、学校,共同构建农村留守少年儿童健康发展的教育和监护体系。社区还应建立留守儿童档案,跟踪其成长过程。建议农村社区把关心留守儿童的健康成长，解决和协调成长过程中的具体问题作为工作重点。农村社区还要对个别生活困难的留守儿童及其监护人家庭提供必要的生活帮助,为留守儿童创造一个无忧的生活环境。

（四）充分发挥家庭保障的功能。建立健全农村留守儿童社会保障政策还需要很长时间，在这期间，农村留守儿童权益的保障仍处于不完善或空白状态，这就需要充分发挥家庭保障的功能，来解决农村留守儿童权益保障的问题。首先，要保障农村留守儿童接受义务教育的权利，为其以后的成长和发展做好铺垫。其次，应该尽量避免父母同时外出，如果父母同时外出，在有条件的情况下，应该将孩子带在身边进行照顾和监管。如果没有条件让孩子跟在身边，应该将孩子托付给有责任心和有能力的监护人，保证孩子在学习和生活上得到很好的照顾。[2]

（五）调动社会对留守儿童的关注积极性。政府应充分调动社会积极性，增强对留守儿童的关注度。通过媒体等各种方式让人们了解留守儿童和农民工的生活现状，号召爱心人士建立慈善基金，组织相关的募捐活动，组织优秀大学生进行支教活动等，让留守儿童感受到社会大家庭对他们的关爱。

[1]刘欣然.农村留守儿童社会保障政策问题浅析[J].劳动保障世界（理论版），2011，（05）.

[2]侯云霞.河北农村留守儿童社会保障问题的对策思考-以灵寿县为例[J].河北农业科学,2009,13（2）：141-142,145.