赋予农民更多财产权利并实施法治保护的对策

张 红

（中共鹤岗市委党校，黑龙江 鹤岗154100）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称三中全会《决定》）指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果”。“赋予农民更多财产权利。”[1]14-15党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称四中全会《决定》）指出：“健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款。”[2]12广大农民是新型城镇化建设的重要力量，是实现农业现代化的生力军，是农村全面深化改革的强大动力。改革开放36年来，党中央始终高度重视“三农”难题的解决，为农民增收采取了一系列改革措施并取得了重大成就，但农民收入的提高与全面小康社会目标的实现仍有较大差距。三中全会《决定》首提赋予农民更多财产权利，四中全会《决定》又从依法治国的高度加以保护，以助推全面深化农村改革，打胜农村改革攻坚战，以法治化推动农村全面小康社会建设的步伐。

一、赋予并保护农民财产权，增加农民收入

赋予农民更多财产权利，必须全面深化农村经济体制和政治体制改革，关键是实行农村土地的确权。产权是所有制的核心。农地产权制度是农村土地制度中最基础的制度。农村土地集体所有、家庭承包经营，实现了所有权与承包经营权的分离。对此，三中全会《决定》指出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”[1]14这是自1978年推进农村经济体制改革以来，农村深化经济体制改革解放农村生产力的最大突破，是对以往农村经济体制改革经验教训的理性总结和提升，以此来推动和深化农村的全面改革，让农民享受到改革红利并受到法律的保护。

农村改革提高了农民收入水平。据统计，2007—2011年间，我国农民人均纯收入由4140元提高到6977元，年均增长9.7%。这是我国农村改革开放以来增加最快的阶段。特别是我省农民的收入增长较快，其收入在2013年已进入全国的前十位。据此推算，到2020年虽然我国有些贫困地区实现全面小康社会有难度，但大多数地区能如期实现全面小康社会目标，农民收入水平会达到一个新阶段。基于此，党的十八大提出了2020年两个“翻一番”的宏伟目标，使城乡居民人均收入到2020年比2010年翻一番。从近年来农民收入情况看，已达到了这个水平，特别是北方省市已超过这个水平。

但是，由于我国幅员辽阔，地区发展不平衡，生产力发展水平呈多层次性，使全国各地农村发展水平不均衡、多层次，其中东西部的差距很大，且有不断扩大的趋势。据国家统计局《中国全面建设小康社会进程统计监测报告(2011)》测算，2010年我国全面建设小康社会目标的实现程度为80.1%，东部地区为88%，东北地区为82.3%，中部地区为77.7%，西部地区为71.4%。目前，我国东部农村居民高收入组人均纯收入可达19009元，是西部农村居民低收入组人均纯收入的9倍。要解决这些问题，根本之策就是全面深化农村经济体制改革，特别是政治体制改革，单靠扶贫或单一经济改革并不能解决这一难题，必须全面改革。党的十八届四中全会从依法治国的高度为农村改革指明了方向。

随着农村生产力的快速发展，尽管“三农”难题得到有效缓解，但并没有从根本上解决，农村的经济、政治等体制都需要全面深化改革实现新的突破，农村市场经济要立法，农民的利益更需法治的保护。这表明我国农村改革特别是政治体制改革，以及农村的法治化建设进入到攻坚阶段和深水区，单一的改革已无能为力，必须以全面深化农村改革和法治化建设解决好这些问题，创新农村的经济社会新体制，构建新的政治体制，以此缩小城乡和区域发展差别，让广大农民享受到改革和发展的新成果，沐浴改革红利，在法治化的轨道上使农民的全面小康得以顺利实现。

从经济社会发展的实际看，我们不能用全国城乡居民收入的平均数来衡量全国人民全面小康的水平，也不能仅用农村居民收入平均数来判断和衡量全国农民全面小康的程度和水平。从我国的实际看，广大农村居民是实现我国全面小康社会目标的短板，而中西部农村更是短板的短板，是解决“三农”难题关键所在。所以党中央把农村全面建成小康社会和推进农业现代化进程作为重大战略提出来，特别是新一届党中央高度重视“三农”难题，习近平总书记对此做了许多重要论述，明确以改革作为推进全面小康社会的根本动力，李克强总理在首届政府工作报告中给予农民一系列的大礼包。这都是把解决好“三农”难题作为全党工作和政府全部工作重中之重的战略思想，把农民增收作为重大经济和政治问题提出来并制定系列新对策。新世纪以来我们党连续10个“一号文件”，从根本上说都着眼于农民增收，有两个还是专题部署促进农民增收。党的十八大报告还明确提出要着力推进新型城镇化建设，十八届三中全会从产权的高度、四中全会从法治的高度加以保障，其目的都是促进农民增收，加速“三农”难题的解决。这些战略部署表明我们党始终将农民增收作为实现全面小康社会的坚实支撑。

党的十八届三中全会《决定》站在更高的视角回答和解决这一难题，就是以全面深化改革为动力，助推农民全面小康，把赋予农民更多的财产权利作为深化农村经济体制改革，增加农民收入的根本之策，抓住了解决我国“三农”难题及农民增收缓慢的“牛鼻子”和关键。四中全会从政治体制改革和法治的视角加以保护，使农民更快富起来，在法治的保护下加快农民实现全面小康社会的步伐。

二、赋予农民财产权并依法保障改变农民收入结构

从数据和国际标准看，我国人均GDP已达中等偏上国家行列。但人均GDP不仅仅看总量，更要看质量和构成。我国农村由于“三农”难题没有根本性的突破，农民增收进度与城市居民在拉大，城乡居民人均GDP仍有较大差距。据统计，2013年我国基尼系数为0.473，高于世界公认的0.4警戒线数值标准，反映出我国居民收入水平呈现很强的偏态分布，大多数人特别是农村居民被少数人平均了，农村居民收入水平远离“高中”水平。其主要原因是农村经济体制、政治体制等改革力度和深度不够，加之缺乏法治保护，处于弱势地位的农民其利益容易被剥夺，与市场经济相适应的分配机制体制、法治保护机制还没有形成，导致农民没有更多财产性收入权。农村改革至今，我国农民的收入总体上呈现出多元化趋势，大体由家庭经营性收入、财产性收入、工资性收入、转移性收入等四方面构成。据华中师范大学中国农村研究院发布的《中国农民经济状况报告》资料统计，2011年我国农民工资性收入增长对农民人均收入增长贡献率达到70.98%。自上世纪90年代中期后，我国农村出现大规模的外出务工经商潮，现已有40%以上农村家庭有全家外出务工经历和人员，10%以上家庭有全家外出务工或经商经历，使工资性收入成为农村居民家庭收入的重要来源之一，由此带来农民收入的增多。从总体构成看，我国农村居民过去农业家庭经营性收入，特别是财产性收入及转移性收入所占比重仍很小，增加幅度慢，对农村居民人均收入增长贡献率仅达三成，已严重影响了农民收入水平的提高，阻碍了农民实现全面小康社会目标的进程。因此，三中全会《决定》提出深化农村经济体制改革，赋予农民更多的财产性收入权利，显得十分重要和必要；四中全会《决定》突出立法保护，对于深化农村政治体制改革，促进“三农”难题缓解和助推农村实现全面小康社会意义重大。

三中全会《决定》所强调的赋予农民更多财产权利，目的是深化农村经济体制改革；四中全会《决定》突出法治建设，目的是深化分配体制改革，打破目前我国农民的收入分配格局，让农民有财产性收入权利，并受到法律保护。所谓的农民财产性收入，是指让农村居民以金融资产、有形非生产性资产向其他机构或个人提供资金或将有形非生产性资产供其支配，作为回报来获取收入，其中包括利息、股息、租金、红利、土地征用补偿收入等。从我党的历年文献看，十七大报告首提扩大居民财产性收入，尽管没有把农民财产收入权利单提出来，但包含着最广大农民。现在，农村经济体制改革和农民创造性的实践，以自身的改革创造性和发展的渴望，开创了许多农民财产性收入的渠道和载体。农民从实际出发创造出以财生财的方式，如“房东经济”、“股东经济”、“头脑经济”等财产性收入，在一些改革力度比较大、农村市场经济发展较快的地区，农民的财产性收入已成为农民增收致富的重要渠道，并成为不可抗拒的趋势。前不久，国务院又出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，这一重大改革有利于增加农民财产性收入，加快农村经济体制改革，特别是分配体制和政治体制改革，保障农民财产性收入权利，提升农民财产性收入的水平。

三中全会《决定》明确提出赋予农民更多的财产权利及《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，是基于我国农民收入水平和生存现状的实际提出的，是对我国居民财产性收入存在严重问题的理性回应和解决。

其一，我国城乡居民之间财产性收入差距大并在不断扩大之中。其主要问题是广大农村居民财产性收入的增长速度慢、渠道单一，还没有多元化，因此在绝对数量及相对数量上都落后于城镇居民。据分析，全国农村居民人均财产性收入增长速度，比城镇居民人均财产性收入增长速度低5.12个百分点，目前还在拉大和扩大，进而影响了农村居民全面小康社会目标的实现进程。

其二，现阶段我国农民阶层本身财产性收入呈现差距并在拉大。据统计，2005—2011年间，农村中高收入户居民人均财产性收入已是低收入户居民人均财产性收入的12.86倍、17.06倍、14.11倍、16.37倍、23.40倍、14.92倍、14.97倍，并还有扩大的趋势，两者的差距由282.10元增加到742.16元。这极不利于农村的和谐发展和全面小康社会目标的实现。

其三，从农民财产性收入的结构看，农民金融财产性收入较少并主要为储蓄存款。据瑞士信贷集团2013年全球财富报告分析研究，中国农村农民最低收入户人均财产性收入由2005年的21.93元增加到2011年的49.58元，虽然增长速度较快，增长多达126.08%，但仍落后于城市居民的增长水平和质量，并且增长渠道单一和狭窄，绝对数不大，不利于农村全面小康目标的实现。因此，十八届三中全会《决定》从全面深化农村改革战略高度出发，从农民财产性收入的角度提出解决对策，四中全会《决定》是用法治办法来拓展保护农民收入的渠道，使之有财产性收入，提高农民收入水平，让农民更充分地享受到改革发展成果，让广大农民与城市居民同步迈入全面小康社会，享受到改革红利。

三、依法保障农民财产权利是改革的重要任务

党的十八届三中全会《决定》不但从战略高度提出了赋予农民更多财产权利，而且对其实现的路径做了明确阐释。《决定》指出：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”[1]15这一论述既是基于我国农村经济体制改革36年已取得的成效及奠定的坚实物质和制度基础，也基于市场经济发展的客观规律所得出的结论。四中全会《决定》从立法的高度对这个问题做出回应，依法保护农民的利益。世界发达国家的经验和实践表明，在人均GDP突破2000美元后，财产性收入不论是城市居民还是农民居民都将成为其收入的重要来源，并在不断提升和扩大之中。如，目前美国财产性收入已是居民家庭收入的重要组成部分，财产性收入所占收入比重已多达40%，仅次于薪资收入，现在美国居民90%以上的人拥有股票、基金等有价证券的财产性收入。我国特别是农村与之相比有很大差距，目前尽管我国总体上已经进入工业化、城市化进程的加速发展阶段，在2013年人均GDP已达到6800美元，但人均质量不高，结构很不合理，特别是农村居民还有许多难题。党的十八届三中全会以来，随着农村经济体制改革的深化，党中央农村惠民政策的支持力度加大，极大地解放了农村生产力，使农村居民财产性收入不断增加，诸多有利因素逐步形成，财产性收入在农民收入中比重必将不断提升，使之享受到更多的农村改革红利。但这一切都要纳入法治化的轨道，得到法律的认可和保障。

实际上，十八届三中全会《决定》和2014年中央1号文件，已综合权衡我国农村生产力发展水平、收入水平、基本国情、路径依赖、改革成本等，在兼顾集体所有权、维护农户承包权、保护农民经营权的思路下，有利于农民增收并有财产性收入。但现实中由于我国农村收入分配制度、产权制度、集体经济制度、金融制度、社会保障制度等的体制缺陷，尤其是土地产权制度不完善，严重影响了农民财产性收入的增长。土地使用权调整影响了农民在土地上长期投资的积极性和力度，阻碍了农民财产性的收入增长；土地产权的不能转让和抵押降低了土地及附着在土地上资产(如房屋)的价值，也影响和限制了农民的财产性收入，使农民没能分享到新一轮改革和城市化带来的财产收益；由于农村土地没有确权，进而导致农村土地没有得到充分的利用，甚至剥夺了农民财产性收入的权利和渠道，加之农民土地不能用作抵押和担保，挫伤了农民的创业行为和收入水平的快速提升。四中全会《决定》强调依法治国，运用法治手段来加以解决，以全面深化农村经济体制、政治体制改革，特别是以法治建设解决这些难题，让农民尽快富起来。

党的十八届三中全会《决定》赋予农民手中的土地拥有法律确认的完整使用权、收益权和转让权，这是一个巨大的实践创新和理论突破。《决定》指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用处管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价。”[1]8这开辟了我国农民财产性收入的新渠道。《决定》还指出：“赋予农民对集体资产股份占有、使用、有偿退出及抵押、担保、继承权。”[1]15就是说在以前赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转权利的基础上，《决定》又增加了处分权，即承包经营权抵押、担保权能，开辟了农民财产性收入的新渠道。《决定》还提出慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让，其目的是让广大农民在新一轮全面深化农村经济体制改革中，更多地享受改革开放和发展的成果，让农民有更多的财产性收入，以改变和打破农民收入分配结构和布局，加快我国农民小康社会目标实现的步伐。三中全会从党的全会角度加以规定，四中全会《决定》则进一步要以法治手段加以规定，写入法律条款中，靠法治的刚性保护农民的利益，让广大农民成为实实在在的市场主体。

从世界经济发展趋势看，扩大农民财产性收入水平和比重是符合经济发展大趋势的理性选择，是我们党在农村政策的主旋律，是党的十八届三中全会《决定》在农村经济体制改革攻坚战中的难点，是四中全会依法治国的重要内容，更是我们党在农村政策上突破和创新的最大亮点，我们要立足实际坚定推进。为此，全面深化农村经济体制、政治体制改革要坚持四个基本原则：一是农村经济体制改革不能改变土地所有制性质，必须坚持农民集体所有的原则，还要依法保护农民的利益，这是关系农村改革方向的大问题，否则我们党在农村改革上要犯颠覆性错误。二是农村经济体制改革不能改变土地的用途，农地必须农用，不能损伤农民的权益，这是坚持土地18亿亩红线的关键所在，是农村依法执政的根本。三是农村经济体制、政治体制改革必须坚持以人为本，遵守依法守法的原则，绝不能损害农民的基本权益，让广大农民充分享受到改革的红利，享受到改革的成果。四是绝不能破坏农村的生态环境，坚守农村生态文明建设的生态红线、法律底线，让农村天蓝地绿水清，让新一轮改革把农村发展推向新阶段，让法治利器助推农村改革的成功。

总之，起始于我国36年前的改革由农村起步和突破，并已取得了决定性成果。改革不但改变了农村，也改变了我国的面貌。在今天的改革攻坚阶段，需要全面深化改革，更需要由农村改革再一次成为突破口，这就是让农民有财产性收入，并用法治来实现和保护农民的财产性收入，让广大农民再一次更加充分地享受到改革的红利和实惠，让农民的法治梦助推农民的全面小康梦，进而实现全国人民的全面小康梦。

[1]本书编写组.党的十八届三中全会〈决定〉学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社、学习出版社，2013.

[2]本书编写组.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本[M]北京：人民出版社，2014.