福建自由贸易试验区与台湾自由经济示范区对接的法律问题研究

吴黎静

福建自由贸易试验区与台湾自由经济示范区对接的法律问题研究

吴黎静

台湾自由经济示范区立法起步早，在简洁开放的投资准入制度、管理体制的“最小变动原则”、灵活高效的事中事后监管制度、较大的“法规松绑”力度、公开透明的立法过程等方面都值得大陆借鉴。福建自由贸易试验区建设要坚持立法先行，完善准入前国民待遇加负面清单制度，建立扁平、高效、灵活的自由贸易试验区管理体制，积极争取全国人大及国务院授权立法，并把改革创新精神贯穿于立法全过程，发挥好立法对试验区建设的引领推动和保障作用。

自由经济示范区；自由贸易试验区；立法

福建自由贸易试验区优势在对台，目标在对台，特色也在对台。《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《方案》）赋予了福建自由贸易试验区 “率先推进与台湾地区投资贸易自由化进程，把自由贸易试验区建设成为深化两岸经济合作的示范区”的战略定位。《方案》要求，福建自由贸易试验区要“对接台湾自由经济示范区，构建双向投资促进合作新机制”。所谓“对接台湾自由经济示范区”，就其内涵而言，包含产业对接、口岸对接、监管对接等多方面，但最为根本的，应是立法和制度上的对接，以此构建与台湾自由经济示范区相通相融的制度环境。因此，在福建自由贸易试验区立法过程中，有必要积极研究借鉴台湾自由经济示范区立法的有益经验，从制度上对接台湾自由经济示范区，发挥福建自由贸易试验区在推进两岸经贸投资自由化进程中“桥头堡”作用。

一、台湾自由经济示范区立法的背景及其演进

自上世纪六十年代以来，台湾地区在经济发展过程中，推行过几次不同程度的自由化政策。如二十世纪六十至七十年代的“十九点财经改革方案”，建立货币、债券、外汇等现代金融市场；二十世纪八十年代推动经济“自由化、制度化、国际化”，解除外汇管制，开放外资；二十世纪九十年代大幅松绑资金流、人流、物流的限制，推动服务业自由化，并于2002年加入WTO。2003年，面对岛内外日趋严峻的挑战，台湾地区提出了建立自由贸易港区的构想，包括台北港、台中港、高雄港、基隆港、桃园航空城等“四海一空”五大领域。①陈莹：《台湾自由经济示范区政策亮点与金融规划》，载《华北金融》2014年第1期，第58页。在建设自由贸易港区的过程中，为了突破现行法规对于货物及人员进出的限制，台湾地区采取制定“专法”——“自由贸易港区设置管理条例”的形式对自由贸易港区进行规范，并通过了“自由贸易港区申请设置办法”、“自由贸易港区协调委员会设置作业要点”、“自由贸易港区货物通关管理办法”、“自由贸易港区事业营运管理办法”、“自由贸易港区入出及居住管理办法”等一系列法规，建立了单一窗口管理、货物进出自由以及简化国际商务人士进出境等制度，保障了自由贸易港区的有效运作。

近年来，为了尽快融入区域经济整合进程，争取加入美国主导的跨太平洋战略经济伙伴关系（TPP）及对外签署更多自由贸易协定（FTA），同时提振岛内经济，应对经济动能不足的困局，2013年3月27日，台湾地区当局正式出台自由经济示范区方案。自由经济示范区分两阶段推进：第一阶段于2013年4月正式启动，内容是松绑行政命令与办法，并开放台北港、桃园航空城、台中港、高雄港、基隆港、苏澳港、台南安平港等七个自由贸易港区及屏东农业生技园区，作为自由经济示范区。第二阶段是制定“台湾自由经济示范区特别条例”（以下简称“示范区特别条例”）。目前，“示范区特别条例草案”已于2013年12月26日由台湾地区“行政院”通过，提请“立法院”审议。“示范区特别条例草案”共八个章节，包括总则、示范区之申设与管理、对外国人及大陆地区人民之待遇、租税措施、未税货物与劳务之规范、教育及专业服务业、产业活动、罚则等。

二、台湾自由经济示范区立法的主要特点

（一）简洁开放的投资准入制度

台湾地区对外商投资采取负面表列方式，其中限制投资之细类业别仅有 30类，禁止投资之细类业别仅有14类。①“行政院”经建会：《上海自由贸易试验区与台湾自由经济示范区的比较》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_92f54d720101o0xa.html.下载日期：2015年6月3日。相比原有的自由贸易港区，自由经济示范区已经从贸易领域的开放转向投资、服务等更高层次领域的开放。示范区第一阶段重点推进高附加价值的高端服务业，优先推出4项优先示范产业，包括智慧运筹、农业加值、国际医疗及产业合作，但优先示范产业是“4+N”的概念，不局限在这4项产业范围，未来只要符合前瞻性、自由化及国际化的理念，都可滚动纳入。②香港中国通讯社：《台湾自由经济示范区正式登场》，http://www.huaxia.com/tslj/lasq/2013/08/3473363.html.下载日期：2015年6月3日。

（二）管理体制的“最小变动原则”

无论是自由贸易港区还是自由经济示范区，都既是一个行政区域，又是一个具有经济实体性质的经济区域。③彭莉：《自由贸易区的法律思考：模式、依据及框架》，载《政法论坛》2005年第3期，第157页。因此，台湾地区从设立自由贸易港区开始，对管理机构的设置都充分尊重并体现了这种双重性，坚持“最小变动原则”，尽量避免行政管理机构对经济运行的过多干预。根据台湾自由贸易港区设置条例，“中央”层面,“行政院”下成立一由相关“部”“会”组成的跨“部”“会”的“协调委员会”；地方层面，由“协调委员会”再指定港区管理机构。④台湾地区《立法院公报》，第92卷第37期，第47～48 页。这种管理组织的架构，仅“中央”层面建立协调机构，地方层面并未增设管理机构，而是选定原有机构担任，这样就避免了因设区而大量增设机构的状况，不仅最大限度地降低组织变动的成本，减少了设区对原有管理模式的影响，而且赋予了所在地自主选择管理机构的权力。自由经济示范区也大体沿袭了这种双层管理体制，“示范区特别条例草案”规定，“本条例之主管机关为经济部。”“示范区之管理机关由申设机关选定适当机关担任。”示范区管理机关的职责主要有：担任单一窗口，办理区内事业与其他“目的事业主管机关”之联系协调事务；受相关主管机关委托，管理区内安全、环保、工商、劳动、供用电、土地等。

（三）灵活高效的事中事后监管制度

“示范区特别条例草案”在建立宽松便利的投资准入制度的同时，建立了颇具特色的事中事后监管制度。一是分级监管制度。海关可以根据企业的信用等级情况，“就通关、盘点、查核及其他管理事项采取分级管理措施。其分级管理标准、方式、各级管理措施及其他事项之办法，由财政部会商主管机关定之。”二是货物审验负面清单制度。货物除“对国家安全、国民健康或国际承诺有重大不良影响外，得免签证或核准。”三是集中申办制度。“办理通关之货物，得经海关核准以按月汇报方式办理”。四是远端稽核制度。“设置电子账册，并与海关电脑连线，办理货物进储、移动、领料、用料、委（受）托业务及其他账务处理事项，供海关远端稽核。”五是无间断服务制度。“货物之通关、签证或核准机关，提供夜间及假日申办通关、签证或核准。”六是善意免罚制度。“货物放行前或放行之翌日起六月内因申报错误申请更正报单，而其申请更正时尚未经海关核定应验货物、发现不符、接获走私密报或通知事后稽核者，免罚。”七是梯次处罚制度。“账册记载不实，届期未改正的，按次处罚；处罚三次仍未改正者，海关可以停止其六个月以下进出口业务；情节重大的，得废止许可。”

（四）较大的“法规松绑”力度

自由经济示范区从设立之初，就十分重视处理示范区与现行法规相冲突的问题。示范区建设第一阶段的主要任务就是松绑行政命令与办法，目前，示范区建设需要修改的28项行政法规已修订23项。①《自经区15业者投资逾11亿元》，http://www.chinatimes.com/cn/realtimenews/20140207005220-260410. 下载日期：2015年6月3日。示范区建设进入第二阶段后，重点推进相关“法律”的松绑，“示范区特别条例草案”在放宽准入限制措施的同时，暂停适用了“预算法”、“会计法”、“决算法”、“审计法”、“医疗法”、“野生动物保育法”、“学校法”、“大学法”、“教师法”、“教育人员任用条例”等十多部法规。如“国立大学在示范区设立分校、学院所取得的收入，不受预算法、会计法、决算法、审计法及相关法令之限制”。“外国大学分校或学院，不受私立学校法、大学法、教师法、教育人员任用条例列举条款的限制”等。

（五）公开透明的立法博弈

透明度是国际投资贸易通行规则的基本原则之一，其内涵包括经济贸易方面的法律、法规，在制定前要给予利益相关方以合理时间予以评论，未公开的不得予以执行。台湾自由经济示范区立法秉持了这一原则。由于自由经济示范区是关系台湾未来发展的重大议题，涉及的产业和利益相关方众多，由此也引发了“朝野”争议，“立法院”网站设置了自由经济示范区立法专题，不仅全面介绍条例的立法背景和阶段性进展，而且分设了智慧物流、国际医疗、农业加值、金融服务、教育创新、劳工卫生、土地争议、整体规划等八个专题，每个专题都分别就正面意见、反面意见、学界意见和参考文献进行详细具体的列明。2014年3月，“立法院”还分别就物流、医疗、教育、农业及土地问题召开了五场公听会。这些都使条例在制定过程中能够公开透明地进行立法博弈，从而有利于最终达致各方利益的平衡点。

三、福建自由贸易试验区立法与台湾自由经济示范区对接的几点思考

2015年，福建省人大常委会已将《中国（福建）自由贸易试验区条例》列入立法计划。自由贸易试验区条例，作为一种独特的立法类型，凸显了全面深化改革新时期地方立法面临的一系列新要求新挑战：既要先行先试，又要严格遵循法制统一原则；既要以立法巩固改革成果，又要为制度创新留下空间；②丁伟：《〈中国（上海）自由贸易试验区条例〉立法透析》，载《政法论坛》2015年第1期，第139页。既要依照现行法律制度，又要研究和对接台湾地区有关法规；既要遵从国内法律制度，又要对接国际投资贸易通行规则；既是一部区域性法规，又要为其他地区提供可复制、可推广的制度，为深化两岸交流合作发挥先行先试作用。

对于这样的法规，社会各方面期待值很高。同时，在理论研究和实务层面也引发了不同观点的碰撞和思考：比如，试验区刚刚起步，制定条例时机是否成熟？试验区改革涉及海关、税收、外资、外贸等国家事权和中央专属立法权，地方立法能否有所作为？国外自贸区发展已有数百年历史，但在我国还是新生事物，立法是否有足够的理论支撑？这些不同观点，涉及立法时机、立法内容、立法权限等各个方面，在这些问题上，充分借鉴台湾自由经济示范区立法的先进经验，可以使我们获得许多有益启示。

（一）在立法时机上，要发挥立法对改革试验的引领推动作用

长期以来，我们在立法实践中一直就有先改革还是先改法的困惑。应该说，在改革开放很长一段时间内支配我国改革实践的主导性的思维是“改革先行，待条件成熟，成果显现后，以法律形式将改革的成果固定下来”。在这种思维之下，许多改革试验往往都是在没有法律依据甚至是违背现行法律的情况下推进的，这不仅使改革缺乏法治的保障，也容易损害法治的权威。党的十八届三中、四中全会提出，要坚持立法先行，确保改革于法有据，这是对改革与法治关系的重大变革。

从域外实践角度看，“先立法、后设区”是自贸区建设的基本经验。①李莉娜：《国外自由贸易区发展的经验及其启示》，载《价格月刊》2014年第2期，第53页。台湾自由经济示范区设立之初，就加强立法的配套与相关法规的松绑，为投资营造良好的法治环境。美国制定了《对外贸易区委员会通用条例》，韩国制定了《自由出口区设置管理条例》，土耳其制定了《自由贸易区法》，《欧共体海关法典》、《京都公约》也有自由贸易区的相关规定。自由贸易试验区是我国全面深入改革开放，积极主动融入全球经济一体化的一项重大举措，核心是通过大力简政放权和健全事中事后监管体系，探索如何更好地处理政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用并更好发挥政府作用。不同于以往的开发区、园区，自由贸易试验区不是政策洼地，而是要以制度创新为核心，通过大力简政放权和健全事中事后监管体系，形成“制度高地”，探索如何更好地处理政府和市场的关系，为实施新一轮高水平对外开放进行压力测试，为参与和引领国际规则奠定坚实基础。因此，在自由贸易试验区建设中，制度创新是最具根本性和关键性的环节。

法制既是制度创新的重要载体，同时也是制度创新的根本保障。试验区先行先试的创新成果需要通过立法巩固上升到制度层面；试验区的制度创新需要运用法治之力破除体制机制的障碍；试验区的改革举措需要加强法律层面的顶层设计，发挥立法的引领推动作用；试验区的先行先试需要坚持改革决策与立法决策相结合，做到重大改革于法有据；试验区简政放权，不能仅仅寄希望于政府主动“放权、限权、减权”的自觉，而要通过法治的外部力量去约束和保证政府不得不改革；②徐华：《以立法引领推动简政放权》，载《人民政坛》2014年第5期，第10页。试验区企业和个人的创新创业更离不开公正司法、依法行政的良好法治环境。因此，我们从自由贸易试验区建设之初，就要重视加强立法和制度建设，使自贸试验与法同行、于法有据。只有牢牢扭住法治指南针，始终以法治思维和法治方式推进，使试验区的改革和法治相互促进、相得益彰，才能使试验区建设切实担负起制度高地的历史使命。

（二）在立法内容上，要以制度创新为核心打造“制度高地”

1. 要完善准入前国民待遇加负面清单制度

2015年4月，国务院针对四个自由贸易试验区统一发布了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》。这份清单，依据国民经济行业分类，划分为15个门类、50个条目、122项特别管理措施。相较台湾自由经济示范区禁止投资14类、限制投资30类而言，这份负面清单仍较为冗长。同时，四个自由贸易试验区既是一个有机整体，又分别承担着差异化任务，有着各自的分工和定位，这份整齐划一的负面清单虽然有利于统筹协调，但无法反映各自由贸易试验区各自不同的定位和需要。比如，台湾地区自由经济示范区优先开放智慧物流、国际健康、教育创新、金融服务等高附加值的服务产业，但《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》重点推进的还主要是制造、运输、外贸等产业，对医疗服务业，仅开放台湾医师个人从事医疗服务，对医疗服务机构的开放未有新突破；对教育服务，除非学历的职业技能培训可以由台胞单独举办外，其余仍然都只能合作举办。这些都使得未来与台湾自由经济示范区在产业对接上存在落差。因此，从福建对台先行先试和对接台湾自由经济示范区的实际需要来说，负面清单应当在统一版本的基础上，参照两岸服务贸易协议，对接台湾自由经济示范区，从服务业拓展到社会、生态、文化、医疗、教育等更丰富的层次，取消或者放宽对台投资者资质要求、经营范围、股比限制等准入限制措施，深化对台全方面宽领域合作，增强闽台经济社会融合度。

2. 要建立扁平、高效、灵活的自由贸易试验区管理体制

福建自由贸易试验区涵盖福州、厦门、平潭三个片区，每个片区中还有若干功能各异的园区，如保税区、保税物流园区、保税港区、出口加工区等。目前试验区建立了三个层级的管理体制：一是省政府设立领导小组，下设办公室，负责统筹协调自由贸易试验区建设发展工作；二是各片区设立管委会，统筹各片区有关工作；三是片区内各园区设立办事机构，负责相关发展规划和政策措施的具体执行。这种层层设立办事机构的行政架构，相较于台湾自由经济示范区“最小变动”原则和双层组织架构而言，行政层级多、组织变动大、相互叠加，容易政出多门，影响行政效率，同时也无法体现各园区的差异化和自主性。因此，立法对自由贸易试验区行政管理体制的完善，应当借鉴台湾自由经济示范区经验的两级管理体制和最小变动原则，在满足自由贸易试验区行政管理基本需要的同时，尽量减少增设行政组织对经济运行的干预。除省政府设立自贸试验区领导小组外， 福州、厦门、平潭各片区的管委会，应当按照统筹管理、分级负责、精干高效的原则，实行“二合一”管理体制，即试验区与行政区管委会合一，机构一体、机制联动、两区融合。至于各片区管委会究竟是定位为纯行政性的机构，还是探索设立企业化管理、履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构，应当坚持原则性与灵活性相结合，赋予福州市、厦门市和平潭综合实验区管委会因地制宜灵活设置的权力。在这一点上，《中国（广东）自由贸易试验区管理试行办法》第7条规定值得我们借鉴，“依托现有管理机构，设立自由贸易试验区各片区管理机构，负责自由贸易试验区各片区的具体事务。各片区管理机构职责分别由广州、深圳、珠海市人民政府依照本办法另行规定。”

3. 完善事中事后监管制度

从台湾地区经验来看，市场准入大门打开后，要特别重视建立完善的事中事后监管制度，注重发挥市场与社会组织的自律和监督作用。《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》提出，要加强对市场主体“宽进”后的过程监督和后续管理，加强信息共享和综合执法、安全审查、反垄断审查等基础性监管制度建设。这为自由贸易试验区做好开放后的监管打下了基础，但审批放开后，一些部门思想上还没有真正转变，不清楚要做什么，“对审批很迷恋，对监管很迷茫”、“会批不会管”，同时社会组织仍不健全，难以承接政府职能转变后续的监管责任。因此，立法重点应放在将政府职能由事前许可向事中事后监管转变上，防止放权后监管的缺位、越位。要着力加强社会信用体系、企业年报公示和经营异常名录、信息共享和综合执法、安全审查等基础性监管制度建设。借鉴台湾经验，推行分级管理制度，根据区内企业的经营业绩、信用程度和自律能力，建立货物审验负面清单制度、远端稽核制度、无间断服务制度、善意免罚制度、梯次处罚制度等。

（三）在立法空间上，要积极争取全国人大及国务院授权立法

为了保障试验区先行先试，全国人大常委会已经暂停了《台湾同胞投资保护法》等四部法律的相关条款在福建自由贸易试验区的适用。但是，由于《立法法》对暂时调整实施法律，在操作上没有明确的规定，目前这一程序参照了法规制定的一般程序，环节较多、耗时较长，也比较繁琐。从试验区本身的需求来看，需要暂停实施的法律也远不只这四部。台湾自由经济示范区的第一阶段就松绑了二十多部行政法规，第二阶段制定的“示范区特别条例草案”又配套松绑了十余部“法律”，并且暂停适用期为十年，力度比较大，程序也比较便捷。建议全国人大常委会研究建立一种“短平快”的暂停实施程序，使自由贸易试验区调整实施相关法律的需求能够及时得以实现。同时，试验区建设还涉及到不少的行政法规，需要国务院予以暂停实施，国务院及有关部门应系统梳理、及时修改与自由贸易试验区建设不相适应的行政法规和部门规章，相关的程序也应当及时启动，并且要更简洁。由于今后自由贸易试验区建设的实践中，暂时调整实施有关法律法规将会是常态化的需求，建议全国人大常委会通过授权立法的方式，赋予自由贸易试验区所在的人大及其常委会在特定领域和方面，灵活变通适用相关法律、行政法规的特别立法权。

（四）在立法方式上，要把改革创新精神贯穿于立法全过程

相较于以往大多数地方性法规，试验区条例有许多不同之处：它不是涉及单一领域、由单个部门主管，而是涉及到方方面面、众多部门；不仅是现有改革经验的复制，而是制度创新、顶层设计，发挥立法对改革试验的引领推动作用；不但要有效借鉴前人经验，更要勇于探索，立足自身定位，形成独具特色的试验区“基本法”。因此，做好试验性立法工作，需要我们把改革创新的精神贯穿于立法的全过程，以全新的立法理念、立法思路、立法方式来谋划推进。针对试验区立法综合性强的特点，要加强统筹协调，更加注重发挥人大及其常委会的主导作用，建立由人大主导、政府及各有关部门、人大代表、专家学者参与的立法组织架构，在立法理念、立法思路、主体框架和主要制度设计上更好地集思广益，切实提高立法质量。针对试验区立法突破性大、挑战性强的特点，要借鉴台湾自由经济示范区的立法经验，把公开透明原则贯穿始终，注重扩大立法的公众参与，最大限度地吸纳和表达民意，防止部门该放的权不放，弱化或推卸监管责任，促进试验区各项改革的顺利推进。针对试验区立法专业性强、创新性要求高的特点，要抓住关系试验区体制机制创新和重大制度设计顺利推进的重点难点问题，积极借助“外脑”，发挥专家学者的作用，使法规既符合国际投资贸易通行规则，又积极引入台湾相关的“法律元素”，营造互通互融的制度环境。

（责任编辑：林贵文）

D922.29;F127.57;F127.58

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1674-8557（2015）03-0009-06

2015-08-04

吴黎静（1974- ），女，福建永春人，福建省人大常委会法工委经济立法处处长。