浙江省“五水共治”的司法保障机制研究

杨 丹，孙洪坤

（浙江农林大学，浙江 杭州 311300）

浙江省“五水共治”的司法保障机制研究

杨 丹，孙洪坤

（浙江农林大学，浙江 杭州 311300）

在我国可持续发展战略中，推进多元化的生态文明建设必不可少，浙江省开展的“五水共治”成为推进水生态文明建设的新模式。当前行政处罚为主、司法保护为辅的制度是我国落实环境保护的基调，但其缺乏前瞻性、科学性、长效性，并且打击力度不够，且此类弊端频发。因此，以司法手段介入加强环境保护尤其是落实推进浙江省的“五水共治”迫在眉睫。司法职能的提高、“五水共治”相关案件的审理、环境公益诉讼制度的作用、环境司法专门化试点的突破创新，从司法保障机制的角度解决了“五水共治”相关问题。

水生态文明建设；“五水共治”；司法保障；环境公益诉讼；环境司法专门化

生态文明建设这面大旗在这个时代日益受到 人们的关注。从2013年多地环保局长“被邀下河游泳”，到2014年杭州市众多市民发现自来水出现异味不敢饮用，水污染已经严重影响到人们的生活。在总结了生态建设的实践和理论后，浙江省政府以治水为工作重点，将治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水——“五水共治”作为核心对策。经过半年多的推进，该政策仍然存在缺乏协调性、前瞻性、长效性、科学性、系统性等问题，这些问题的存在，制约着“五水共治”工作的有序推进，影响治水成效。毋庸置疑，生态环境损害的司法救济是对环境污染和破坏行为的有效预防和惩罚手段，也是保障生态环境可持续发展的重要后盾[1]。司法保障的推进能有效增强“五水共治”的长效性和前瞻性问题，并且推动多元化协调配合政策的制定。因此，在制度建设和实践运行中，浙江省在“五水共治”中应重视司法保障的作用。

1 浙江省推进五水共治进程中完善司法保障机制的必要性

1.1 浙江省“五水共治”的发展现状及存在问题2013年浙江省开始正式启动“五水共治”工作以来，统筹推进各项工作，在排涝水、防洪水方面，对水生态建设的进度最为重视，占治水项目总数的72%左右。在治污水方面，大力推进河道生态化治理项目。在“五水共治”的现状回顾中，整治成效较明显的是河道水质得到了改善，河道垃圾漂浮、水质发黑发臭现象显著减少，但是作为浙江省大力发展的水生态文明建设新模式——“五水共治”在不断推进中仍存在问题，其问题主要表现在：（1）统筹规划不够全面，重心完全放在治水项目的建设上，各地区各自为政且沟通和对接缺乏，治理理念成就可谓“头痛医头，脚痛医脚”缺乏前瞻性；（2）监督、管理机制不够健全，很多地方出现上一阶段河道整治结束后水污染再次发生的现象，这无疑是由多方面的原因导致的，如缺乏治水理念和技术方法，缺乏资金投入和维护，缺乏管理和监督等，可见在水生态建设过程中的科学性和长效性问题都没有得到解决；（3）整治力度、打击水生态犯罪力度有待加大，仅仅达到政策的推广和口号式的倡导是无法实现“五水共治”的最终成效的。司法作为正义的后盾，在现今浙江省水生态建设中的作用并未充分发挥。由上观之，治水，绝非一方之力也绝非一日之功。全面统筹规划，多元化推进水生态建设的方式必不可少。十八届四中全会明确指出建设社会主义法治体系，在建设社会主义法治国家以及新《环境保护法》于2015年1月1日正式实施的大背景下，推行环境法治要以法律为准绳的原则备受推崇。“五水共治”作为一个重大实践创新，在依法治水、完善长效治水机制中，除了采取行政手段、经济手段以外，为了解决“五水共治”这一水生态建设新模式推进中遇到的一系列问题，其解决的路径还必须在法律的框架下进行。

1.2 完善“五水共治”司法保障机制的必要性

生态文明建设所涉及专业种类之多、专业性之强为众人所皆知，生物学、物理学、化学、管理学、经济学、法学等专业学科皆包含在内，其中在生态文明建设的专业领域，环境法与其有着紧密的联系。新《环境保护法》的修订将民主立法、科学立法的理念完全融入其中。2015年1月1日正式实施的新《环境保护法》第一条中的保护环境和促进可持续发展的立法理念与“五水共治”的政策理念相同，但是其条文多属于原则性、规范性的条款，仅为环境保护提供基调，却未明确指出治水措施。《中华人民共和国水污染防治法》为治理污水提供主要依据，“五水共治”可以从《水污染防治法》中规定的法律责任、水污染事故处置、监管制度等具体的规定中寻找较为可靠的依据。除了以上基本法和单行法的法律依据支持和保障外，浙江省的地方条例也发挥了突出作用。由此可见，立法的修改和地方政策的制定使得在水生态文明建设进程中的司法保障需要不断出现新动态，突破具有滞后性的传统司法保障，进行机制的创新。

2012—2013年浙江省受理的环境刑事案件仅3件，但随着社会对环境的重视和环境司法的发展，浙江省在2014年5月至12月受理的环境刑事案件达到了147件，涉案人员达到290人，且通过依法审理受到刑事处罚的人数达到2/3以上。由此可见，对环境污染案件的打击力度有逐渐加大的趋势。但从“五水共治”目前发展的全局来看，存在只紧紧盯住治水项目建设而对司法监督这一环节未予重视的现象。众所周知，在环境污染案件中绝大多数的犯罪对象为水体，基于水对于人类生活和生产的重要性，严厉打击水污染犯罪是保障水生态建设的必要手段，也是向污染环境的企业单位和个人所昭示的必然决心。当“五水共治”面对恶劣的环境污染事件，司法保障必须亮剑，司法保障机制值得进一步研究和完善。

2 推进环境公益诉讼与环境能动司法，扩大“五水共治”司法保障模式

2.1 环境公益诉讼的基本现状和实践突破

2011年浙江省平湖市检察院以原告身份对嘉兴市绿谊环保服务有限公司违法倾倒污泥，造成严重的饮用水水源污染提起了诉讼。此诉讼被称为浙江第一例环境公益诉讼，它起到了良好的示范效应。但在当时检察机关能否作为环境公益诉讼主体提起民事诉讼一直存在争议。博登海默认为：“尽管我们应当坚持认为，法律改革的重大任务应当留待那些享有立法权的人或机构去完成，但是我们如果不是同时也给予司法机关以权利去领导社会道德观，并给予其以权利在司法审判中开创一种同人们所可领悟的、最高层的知识和最真实的洞见相一致的新正义观念，那么我们的观点恐怕就是一种狭隘的观点，可能还是一种庸俗的观点。”[2]由此，从司法的角度扩大“五水共治”等生态环境保护法律体系建设是不可或缺的。新《环境保护法》第五十八条的规定，对于环境公益诉讼的原告资格进行了进一步的界定，实践中的可操作性大大增强。同时，第五十八条公益诉讼条款中还首次将“破坏生态”的行为也纳入环境公益诉讼的范围，这无疑再次为环境公益诉讼注入一针强心剂，也将成为浙江省“五水共治”乃至全国环境保护的坚实之盾。当在检察机关参与环境公益诉讼与环保部门执法的衔接程序上，通过信息共享平台，完善检察机关的检察监督机制和环境污染案件的移送制度，实现环保部门的执法活动与检察机关参与环境公益诉讼程序的无缝衔接，有利于环境保护在司法上的不断完善[3]。

2.2 能动环境司法与执法的协同保障

为促进生态文明建设司法保障模式的进一步发展与完善，各地对环境司法与执法协同的探索与实践也在逐步发展。能动司法理念于2009年开始在我国兴起，主要是由最高人民法院提出并倡导的，已经成为各级法院奉行的司法理念，检察院等其他司法机关在其工作中也逐步将能动司法理念引入。同时，司法机关与行政机关都有对公共利益目标的追求，都不分彼此地享受着公共利益之形成与实现所带来的好处，同时对公益之形成与实现也承担着不可推卸的责任[4]。环境案件存在着涉及面广、易扩散、难逆转等特性，因而必须及时介入以避免损害结果的扩大。而传统司法与行政实行完全分离的双轨制，司法注重其谦抑性，与行政机关间缺乏有效的配合与监督，导致部分触犯刑事法律的环境案件仅以行政处罚替代，或在介入时机上延迟，从而致使损害结果扩大。部分省市为此采取环境司法与执法协同的举措以解决该问题，而浙江省在此基础上更进一步，在2012年下发的《关于建立环保公安部门环境执法联动协作机制的意见》中推动设立公安驻环保联络室或警务室，各级环保、公安部门强化部门联动执法，积极开展统一行动，全面加大对违法企业责任人员的司法责任追究力度。警务室民警与环境监察大队执法人员同出警、同执法、同考核，配合环境执法与相关案件的侦破工作[5]。

3 创新环境司法专门化试点，保障“五水共治”顺利开展

司法作为生态文明建设制度保障的关键一环，必须顺应生态文明建设社会化、专业化等特性。浙江省可以借“五水共治”的契机创新性地在几个水污染重点地区进行环境司法专门化试点。

3.1 环保法庭试点的理性选择

据初步统计，全国已有20个省、自治区、直辖市设立了365个环境资源法庭、合议庭或巡回法庭[6]。浙江省温州市中级人民法院于2014年7月也已成立了环境资源合议庭，这是浙江省首家中级法院环境保护专门审判机构。基于我国各地的环保法庭的相继设立和开展司法职能，以及通过依法审理一批环境污染案件，积累了环境司法审判经验。笔者建议在浙江省的杭州、嘉兴、金华、宁波、台州等环境污染尤其水污染典型地区相继设立环保法庭，推进环境司法专门化的开展。环境刑事案件、环境民事案件、环境行政案件以及执行工作“四合一”的审判执行模式更有利于环境案件的一体化解决，更有助司法能动性的提高。

3.2 环保检察机构和环保警察试点的创新突破

为确保以上检察机关职能在环境保护领域独立公正又联动有效的完成，在贵州省检察院生态环境保护检察处于2014年初正式成立的经验基础上，我国已有5省份进行环保检察机构的试点设置，包括浙江省。浙江省可抓住契机，根据“五水共治”面对的问题在个别地区进一步开展设立环保检察机构试点工作，其试点工作的重点应放在立案调查机制和督促起诉机制的完善、支持起诉机制和环境执法监察监督机制的建立，推进全省检察机关对涉及生态环境保护案件的督促起诉、支持起诉等工作。浙江省在《关于建立环保公安部门环境执法联动协作机制的意见》中提出各级环保、公安部门强化部门联动执法，积极开展统一行动，全面加大对违法企业责任人员的司法责任追究力度。其中，“设立公安驻环保联络室或警务室”在全国实属首创，也是浙江省在这方面的实践特色。环保警察的成立，不仅可有力地实现环境执法的执法权限和职能，还将环境执法纳入公安执法体系，这样就可以改变以往的环境执法中执法队伍不能适用强制执行权的限制，极大地提升了环境执法的效能[7]。但从近几年的实践中来看，公安驻环保部门联络机构在人员、物资等方面虽有基本配备，但较为不足，以致影响公安机关与环境行政执法机关之间的协调配合工作。所以在推行“五水共治”过程中，同样会面对当前环境执法队伍力量薄弱、人员不足，经费和设备有限的困境，环保部门在法律范围内的执法手段和措施有限等问题。

4 结语

推动经济社会发展与水资源和水环境承载力相协调的人水和谐的文明形态，是生态文明十分重要的组成部分和基础[8]。浙江省的“五水共治”正是推进流域水生态文明的生动实践，推进环境公益诉讼，有利于扩大“五水共治”司法参与度、多元化维护环境权益；创新环境司法专门化试点，有利于保障“五水共治”顺利开展，更全面地发挥司法机关能动力，向司法改革看齐。当然，笔者对浙江省“五水共治”的司法保障机制仅仅从以上几方面入手进行探析并不全面，在检察机关提起环境公益诉讼制度层面、在探索环境保护案件的专业化审判中队伍具体建制等问题上都需要进一步的探索和研究，以便司法保障机制的革新与生态文明建设的特性相结合。诸多实践证明，将司法保障亮剑于浙江省“五水共治”之中，从法律的维度为生态建省注入活力，为可持续发展战略提供不竭动力。

[1]周兆进.生态文明视野下云南环境保护的法制保障[J].中国环境管理干部学院学报，2014，24（2）：18-21.

[2]（美）E.博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999：423.

[3]孙洪坤.检察机关参与环境公益诉讼的程序研究[M].北京：法律出版社，2013：5.

[4]陈亮，吴晓明.对抗还是合作?——环境公益诉讼背景下环境司法与环境执法相互关系研究[EB/OL].[2015-01-22].http：// www.hjsfyj.com/information/displaycont.asp?newsid=37.

[5]钱水苗，孙海萍.论环境司法与执法协同保障的完善——以浙江省的实践为例[J].中国环境法治，2013（1）：1-20.

[6]郑学林.应加大环境生态资源司法保护力度[N].中国环境报，2014-10-22（5）.

[7]刘超.昆明环保警察制度的借鉴与思考[J].环境保护，2011（21）：55-57.

[8]刘雅明.深入贯彻实施长江流域综合规划着力推进流域水生态文明建设[J].人民长江，2013，44（10）：1-4，14.

（编辑：周利海）

A Research on the Judicial Protection Mechanism of"the Government of Five Water"in Zhejiang Province

Yang Dan，Sun Hongkun
（Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

The development of socialist ecological civilization is necessary in implementing the sustainable development of the diversification of propulsion strategy.In the progress of promoting the construction of water ecological civilization,Zhejiang province launched the program named "the Government of Five Water".Presently,China's policy in environmental protection has relied on administrative penalty while making judicial protection subsidiary.However,the limited administration sanctions on illegal environmental activities exposed many issues and insufficiencies,such as lack of prospective,scientificity and long term and weak law striking force,so it is urgent to strengthen environmental protection by judicial means and to implement"the Government of Five Water".The enhancement of judicial functions,the trail of cases involved in"the Government of Five Water",the role of environmental public interest suit system,the breakthrough and innovation in the pilot program of environmental specialized administration solved the problems related with "the Government of Five Water"from the aspect of judicial security mechanism.

water ecological civilization construction；"the government of five water"；judicial security；environmental public interest suit；environmental justice specialization

D912.6

A

1008-813X（2015）02-0024-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.02.08

2015-03-26

杨丹（1991-），女，安徽宣城人，浙江农林大学环境与资源保护法学硕士研究生在读，主要从事环境危机管理与纠纷处理的研究。