我国进一步开放航权的法律问题及对策

2015-03-26广林乔子

湖北警官学院学报 2015年9期

广林乔子

（中国政法大学民商经济法学院，北京100088）

一、航权的相关概念

（一）航权的概念

我国民航局网站将航权定义为：“航权是世界航空业通过国际民航组织制定的一种国家性质的航空运输权利，因为航空运输只要超出自己的国界，就涉及到其他国家的主权，国际航空运输就需要在全球行业范围内有一个统一的规定，航权就属于这个规定中的一部分。”①《什么是航权》，载http://www.caac.gov.cn/L1/L7/200706/t20070606_3579.html，2015 年4 月20 日访问。此概念仅将航权定义为一种“国家性质的航空运输权利”，从字面上解释了航权的涵义，并未揭示其实质性内容。

GATS在《航空运输服务附件》第6 条（d）项中所作的定义则更加具体：“航权指的是采用定期或不定期的航空服务运载旅客、货物和邮件，以支付报酬或租金的方式，来自、前往、在成员方境内停留或者飞越成员方领土的权利，包括服务的地点、运营的路线、所采用的运输方式、可以提供的运载能力、收取的费用及条件，以及航空公司制定的标准，包括飞机的数量、所有权及对其的控制。”②《航空运输服务附件》，载https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/26-gats_02_e.htm#annats6d，2015 年4 月20 日访问。这一定义详细列举了航权的主体、表现形式和内容，受到广泛的认可，具有一定的权威性。

（二）九种航权的具体含义

在1944 年芝加哥会议上，出于战后发展民用航空运输的需要，参会代表提出了五种“航空自由”，或称“航权”，之后又产生了第六至第九种航权。我国民航局网站将它们分别定义为：第一航权，领空飞越权，指飞经外国不降停的自由。在不着陆的情况下，本国航机可以在协议国领空上飞过，前往其他国家目的地。第二航权，技术经停权，指本国航机可以因技术需要（如添加燃料、飞机故障或气象原因备降）在协议国降落、经停，但不得做任何业务性工作，如上下客、货、邮。第三航权，目的地下客权，指本国航机可以在协议国境内卸下乘客、邮件或货物。第四航权，目的地上客权，指本国航机可以在协议国境内载运乘客、邮件或货物返回。第五航权，第三国运输权，指承运人前往获得准许的国家，并将从第三国载运的客货卸到该国，或者从该国载运客货前往第三国。第六航权，桥梁权，指某国或地区的航空公司在境外两国或地区间载运客货且中途经停其登记国或地区的权利。第七航权，完全第三国运输权，指某国或地区的航空公司完全在其本国或地区领域以外经营独立的航线，在境外两国或地区间载运客货的权利。第八航权，国内运输权，指某国或地区的航空公司在他国或地区领域内两地间载运客货的权利（境内经营权）。第九航权则是第八航权中的非连续的国内运输权。连续的国内运输权必须是自己国家的一条航线在别国的延长，而第九航权则是本国航机可以到协议国作国内航线运营，是完全在别国境内开设的航线。在上述九种航权中，第一至第五种航权已在世界范围内被广泛交换、开放。而第六至第九种航权若被开放，则会极大地影响一国的国内航空市场，所以较少被开放。我国目前已经开放第一至第五航权，因此，本文的研究重点为第六至第九航权，特别是国内运载权的开放以及可能产生的法律问题。

三、国际范围内的航权开放状况

（一）美国的“开放天空”政策：开放中依旧存有保守

美国自1992 年便开始实行“开放天空”政策，即通过消除政府对民用航空在航线、运力、运价等方面的干涉，扩大开放一切航线，且承运人的选择不受限制。截至2010 年年底，与美国签订“开放天空”协议的国家已经超过100 个，涵盖不同地区、不同经济发展水平的国家。①BUREAU OF PUBLIC AFFAIRS,U.S.DEPARTMENT OF STATE:Open Skies Partnerships:Expanding the Benefits of Freer Commercial Aviation,http://www.state.gov/r/pa/pl/159347.htm,March 29th,2011.

“开放天空”协议包括两种类型：第一种是2001年美国与新西兰、新加坡等国签署的《开放国际航空运输多边协定》；第二种则是2007 年美国与欧共体及其27 个成员国签署的《航空运输协议》，该协议使全球最大的航空市场得到开放。“开放天空”政策扩大了美国与其他国家在航空领域的合作，增强了航空业务的灵活性，给美国各城市带来了显著的经济利益。美国官方网站数据显示，“开放天空”政策给孟菲斯、波特兰等地的机场带来了数百万美元的利润，且创造了大量的就业机会。美国和欧盟之间的协议签署后，美国的一些新兴经济体城市可以获得每年720 万美元的利润。②BUREAU OF PUBLIC AFFAIRS,U.S.DEPARTMENT OF STATE:Open Skies Partnerships:Expanding the Benefits of Freer Commercial Aviation,http://www.state.gov/r/pa/pl/159347.htm,March 29th,2011.

“开放天空”协议不限制航路以及航权的类别，即协议签署国家任意航点之间的经营权利和航权安排不受限制。[1]在美国和新西兰、新加坡的“开放天空”协议中，全货运航班已被赋予第七航权。可见，美国的航权开放已达到非常自由和灵活的程度。但即便如此，美国政府对于国内运载权，即第八、第九航权的态度一直相当保守，其从未放松对国内民航市场的保护。[2]

（二）欧共体的航权开放状况：内部航权交换的高度自由化

随着欧洲经济一体化进程的推进，欧共体各成员国在航权交换领域也实现了高度的自由化。从1997 年4 月1 日开始，所有欧共体的承运人都可以在各成员国内部从事商业飞行，这一政策带来了航空史上最大的国内运载权的许可。[3]这也意味着九种航权在欧共体内部实现了全部开放，其民用航空市场在世界范围内实现了最高程度的自由化。

（三）其他国家

1.澳大利亚和新西兰

澳大利亚和新西兰由于地理位置接近，经济合作密切，互相之间开放了第六至第九航权。澳大利亚的捷星航空和太平洋蓝航空获得了新西兰的国内运载权，均可在新西兰境内的航线上运营。而澳洲航空则获得了新西兰至北美的第七航权，可以在新西兰至北美的航线上运营。反之，新西兰航空公司则提供澳大利亚至库克群岛的运营服务。

此外，澳大利亚还允许外国的航空公司在澳大利亚境内设立子公司，运营澳大利亚国内航线。但是，该子公司不得以澳大利亚承运人的身份运营国际航线。

2.智利

智利目前具有全世界最自由宽松的航空政策。在互惠条件下，智利允许外国承运人运营其国内航线，只要该承运人所在国也赋予智利的航空公司在该国的国内运营权。智利也允许外国航空公司在智利国内设立子公司，且不要求以互惠协议为条件。

四、我国目前的航权开放状况

我国对航权开放的态度一直相对保守，目前仅在部分城市开放至第五航权。第六航权其实是航空公司拥有的第三、第四航权的结合，并不需要特别授权。[4]而中国的航空公司目前基本无法有效利用第六航权，第六航权的开放在中国还未形成较大的规模。

至于第七至第九航权，国际民用航空局组织行政服务局局长柳芳表示，由于地勤操作、基础建设、空域、机场着陆管理方面尚未完善，盲目开放航权会造成更大的伤害和冲击，所以目前不会全面开放航线航权。本文仅就第五、第六航权在国内的开放、利用状况进行简要介绍。

（一）第五航权的开放状况

截至目前，我国共有11 个城市对外开放了第五航权，分别是北京、上海、广州、天津、南京、烟台、武汉、厦门、海口、银川、哈尔滨。2003 年5 月，南京、厦门成为我国最先对外开放第五航权的城市。新加坡货运航空公司从2003 年5 月22 日起，正式开通新加坡经中国至北美的定期航班。随后，海南全面开放第三、第四、第五航权，这是中国民航当时力度最大的开放行动。海口美兰国际机场的航线自此可连接东南亚并辐射全国。2013 年，银川河东机场第三、四、五航权向阿联酋开放，阿联酋航空公司可以运营迪拜经停银川至郑州的航线。[5]而今年年初，东北地区第一条第五航权航线——叶卡捷琳堡—哈尔滨—曼谷航线正式开通，哈尔滨成为中国东北首个开放第五航权的城市。[6]随着华北地区、东北地区、华东地区及东南沿海城市、华中地区、西部地区陆续对外开放第五航权，西南地区的枢纽城市昆明今年也开始积极申请开放第五航权，以吸引更多游客，并加速自身的国际化进程。

（二）第六航权的开放状况

第六航权的开发利用有相当高的经济价值，但我国的航空承运人目前还未深入领会。第六航权在中国有限的被开发的形式主要是承运人针对特定旅游市场，根据市场需求安排航班，组织一些低价旅游团。[7]这种方式很难形成一定的规模，为航空公司带来的经济效益也十分有限。另外，第六航权在我国的开发还需要多个政府部门的统筹安排。现有的政策和机场设施使一些过境而不入境的乘客很难顺利实现“真空中转”[8]。这也极大地阻碍了第六航权在我国的开发。

不过，海南在全面开放第三、四、五航权后，正在积极申请并综合开发第六航权。2007 年6 月底，海南省首次提出要扩大国内航空公司的国际航线经营权范围，即开放第六航权。[9]若海南能成功开放并利用省内第六航权，则可充分发挥它作为亚洲地理位置中心的区位优势，大大提高该省的航空业发展水平，并在全国范围内发挥试点作用，带动第六航权在全国范围内的有效开发利用。

五、中国进一步开放航权的必要性及可能性

（一）进一步开放的必要性

1.促进国内民航业的改革进步

航空运输本身带有天然的垄断属性，航权的开放意味着更多的外国航空承运人可以进入我国的民用航空市场，从而给国内的航空公司带来不小的竞争压力。这种压力可以促进我国航空业的改革和航空市场的良性竞争。我国现行的空域由空军管理。民用航空必须向空军申请空域和航线，导致中国70%的航班不能准点。所以，开放天空有利于提高航班准点率。此外，我国航空公司在服务等方面与外国航空公司有较大差距。进一步开放航权有助于国内航空公司学习外国航空公司先进的管理、运营经验，以促进自身的进步发展。

2.增加国内航空枢纽的数量，扩大国际航空市场

民航总局国际司司长王荣华曾表示，我国航空业发展水平落后于发达国家，表现之一就是航空枢纽较少。[10]而对于机场来说，最重要的竞争力莫过于航线数量多、航程远，这样才能获得更大的腹地，拥有更多的客货吞吐量。进一步开放航权能使我国更多的机场成为区域性甚至国际性的航空枢纽，从而扩大国际航空市场。

3.带动地区经济发展

进一步开放航权的结果是航线增多、航程加长。这必然会带来大量的客运量、货运量，带动地区经济大幅度增长。美欧第二轮“开放天空”协议给双方带来了120 亿欧元的经济利益，增加了8 万个就业岗位。[11]在我国，类似海南这样的旅游区进一步开放航权，势必会在很大程度上带动当地旅游业的发展。而银川这类西部地区的重要城市进一步开放航权，也有助于加快西部地区的国际化进程，推动西部地区的经济发展。

4.使旅客真正获益

航权开放对旅客来说是最有利的。美国的“开放天空”政策使航空票价大幅下降，不仅使旅客获得了直接的经济利益，也促进了各大航空企业的竞争，提高了航空公司的服务质量。旅客可以少花钱，享受高质量服务。

（二）进一步开放的可能性

1.国民经济实力提升，对外开放程度提高

如今，我国进出口贸易总额位居世界前列，是全球吸引外商直接投资最多的国家。中国的旅游业也在不断发展，预计到2020 年，中国将成为全球第一旅游强国。国民经济蓬勃发展和对外开放政策的深入为民用航空的发展及航权的进一步开放提供了良好的条件。

2.民用航空发展迅速，部分城市空管能力提高

经过多年的发展，中国已成为全球第二大民用航空国。许多航空枢纽城市经过近几年航权的初步开放，空中管制能力已得到大幅度提高。例如，海南已拥有全国最先进的空中管制设备和最优秀的航空业人员，空中管制能力达到世界级水平。[12]这为航权的进一步开放打下了良好的基础。

六、航权进一步开放可能引发的法律问题及对策

（一）航权进一步开放可能引发的法律问题

1.与国家领空主权之间产生矛盾

航权在中国的进一步开放，特别是第七至第九航权的开放，意味着我国将部分与第三国之间的航线甚至国内航线的运载权让渡给外国航空承运人。这势必会与国家领空主权之间产生一定的矛盾，甚至还可能引发国家安全问题。

《芝加哥公约》第7 条规定，“缔约各国有权拒绝准许其他缔约国的航空器为取酬或出租在其领土内载运乘客、邮件和货物前往其领土内另一地点”，将国内运载权的保留权利赋予各成员国。目前开放国内运载权的国家或地区仅有欧共体各国之间、澳大利亚和新西兰之间以及智利。在美国，若是出现紧急情况且符合公共利益，可例外授予外国航空公司30 天的国内运载权，但这种情形极为罕见。[13]可见，在国内运载权的开放问题上，国家主权依然是首要考虑因素。

2.加剧国内航空公司的竞争压力

进一步开放航权，引入实力雄厚的外国航空公司运营我国与第三国甚至我国国内的航线，一定会给国内航空公司带来巨大的竞争压力。与知名的外国航空公司相比，我国航空公司大部分在服务质量和企业形象方面较为落后。进一步开放航权之后，外国航空公司会拥有巨大的竞争优势，抢夺原本属于国内航空公司的客源和市场。国内一些规模较小的航空公司很难顶住竞争压力，甚至可能破产。

2007 年《中美航空运输协议》修订后，中美双方每周各自有权运营155 次航班。美方几乎全部用尽，航空公司保持盈利；而中方只用了一半，航空公司全部亏损。[14]从中美双方的航权开放历史来看，我国航空公司的竞争劣势表露无遗。若与更多国家签署航权开放协议，对国内航空业的冲击可想而知。

3.外国航空企业在国内航空市场形成垄断及不正当竞争

若进一步放开航权，外国大型航空公司会凭借自身多年在航空服务、基础设施、人力资源等方面的优势，在获得航权的航线上挤垮我国一些实力较弱的中小型航空企业，从而形成垄断经营。有的外国航空公司为了获得更多的客货源，可能会采用不正当竞争。这些行为都会违反我国的法律规定，损害国内民航企业的利益，扰乱民用航空市场的秩序。

（二）航权进一步开放的对策

1.坚持国家领空主权原则和航权交换对等原则

主权是一个国家的最高利益，绝对不能为了一时的经济、政治利益而牺牲主权。航权开放是“主权的让步”，绝非“主权的让渡”。所谓“让步”，应指减少国家对民用航空领域的行政干预。政府作为“看不见的手”，为民用航空领域提供必要的服务，进行必需的管理。国外航空公司在我国经营航线必须经我国同意。对于运价、航空公司的指定、航空安保等重要问题，国家权力都应进行适当的指导和干预，以规范民用航空运输市场的竞争。

同时，航权的开放不是我国单方面开放，而是在对等的基础上，我国与外国签订互惠互利的航权交换协议，使该国获得我国的航权，我国的航空公司也能获得在该国境内经营航线的权利。1945 年《芝加哥公约》已经明确，两个缔约国之间的航权、航班数量都应当建立在对等基础之上。因此，一国在对外签署航权开放协议时，既要秉持互惠互利原则，保护本国的政治、经济利益，也要保护本国航空企业参加国际营运的权利。[15]

2.提高航空公司的核心竞争力

在全球化时代，我国航空企业应主动融入国际竞争。针对前文提及的各种问题，我国航空公司应当有针对性地制定改革方案，使自身的运营能力和国际接轨，从而在航权开放后的激烈竞争中取得一席之地，而不能一味固步自封，依赖国家、政府的行政保护。

有学者曾提出，航空公司应当具备五大核心竞争力，即科学的航班时刻、合适的机型分配、优化的飞机航线调配、合理的机组排班以及完善的人力资源规划。[16]我国航空公司应着重提高服务质量，尤其是机组人员的服务水平，并充分利用已获得的航权，综合开发利用第六航权，加大航空枢纽的开发建设力度，积极开拓国际市场。然后，航空公司可以通过兼并、并购等方式，以强补弱，强强联合。规模小、竞争力弱的航空公司可以被大型的航空公司兼并，实现整体实力的提高，避免在激烈的国际竞争中损失惨重。航空公司还应重视法务建设，善于运用现有的法律制度维护自身利益。以东方航空公司为代表的数家国内航空公司比较重视公司法务建设，而很多大型航空公司，包括国营航空公司对法务部门依旧不重视。建设法务部门是企业应对竞争中的法律问题的最重要的手段，应得到各航空公司的足够重视。

3.严格制定及实施相关法律

根据我国《反垄断法》的相关规定，垄断行为包括经营者达成垄断协议、经营者滥用市场支配地位以及具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。引入外国航空公司经营国内航线后，应特别留意那些已经形成航空联盟的公司的经营行为，他们很有可能对所经营的航线形成垄断。航空联盟在运输市场中的支配地位会驱逐竞争对手，而计算机订座系统的广泛使用更会导致航空联盟的价格垄断[17]，十分不利于民用航空市场的健康多元发展。我国应明确航空领域垄断行为的审查机构，制定完备的反垄断豁免体系。对于与我国签署了双边或多边协议的国家的联盟成员，可以使其放弃枢纽机场的部分航班时刻，或在一些航空联盟占据支配地位的航线上同意其他竞争者参与经营，进而对这些放弃了一定利益的航空公司进行相应的补救，使他们获得反垄断审查豁免的权利。

根据《反不正当竞争法》，不正当竞争是指经营者违反该法规定，损害其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。在航空领域引入外国竞争者，势必会加剧行业内竞争。部分企业为了获得更多利润，有可能会采用不正当的手段以取得竞争优势。这不仅损害了旅客的经济利益，还会给航空安全造成难以挽回的损失。根据我国1996 年颁布的《制止民用航空运输市场不正当竞争行为规定》，航空企业擅自提高或压低航空运价、收受或给予回扣、组织销售代理人销售别家航空公司的机票等均为不正当竞争行为。在航权日益开放的今天，该规定应当得到严格的遵守。