公安机关权力清单制度建设

陈 伟，张 兰

（云南大学，云南 昆明650091）

党的十八届三中全会明确提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。党的十八届四中全会再次强调，“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。”可见，推进权力清单制度建设已成为全面深化改革的重要内容。公安改革作为全面深化改革的重点领域和关键环节，在《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》中也提到：“在深化公安行政管理改革方面……建立行政审批事项定期清理和行政审批权力清单制度”。当前，各级各类公安机关都在积极开展和加速推进权力清单制度建设。本文旨在阐释公安机关权力清单制度建设的意义和具体推进过程中存在的问题，并提出相应的对策。

一、公安机关权力清单制度建设的意义

权力清单，简而言之，就是把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督。[1]加强公安机关权力清单制度建设具有十分重要的意义：

（一）有利于约束公安权力，规范公安执法活动

公安权力作为行政权力的一种，具备公共性、法定性以及强制性等行政权力的一般属性和特性。同时，由于公安权力与人民生活息息相关，涉及公民的人身与财产、权利与自由等诸多方面。因此，与其他行政权力相比，公安权力更具膨胀性和侵犯性，更易产生权力僭越、滥用的负效应。公安机关权力清单制度就是规定公安机关该干什么、不能干什么以及怎么干等权力运行边界的一种新型制度设计，清单上包括了权力名称、权力来源、行使部门、运行流程以及监督渠道等具体项目。因此，公安机关权力清单制度有利于最大限度地约束公安权力，防止公安机关及其人民警察的越位、错位和缺位行为，使公安权力在一个合理的边界或限度内运行，规范执法行为，提升执法水平，进而提高公安机关执法公信力。

（二）有利于推进阳光警务，构建和谐警民关系

上世纪90 年代末期兴起的警务信息公开制度对公安改革的深化发展、公安执法的规范有序、警民关系的融洽和谐等方面都具有促进作用。但是，公安信息公开更多地是公安机关通过公报、简报、新闻等载体例行公开一些政策、法规、报告以及具体事项的情况，实质上并没有触及公安权力的公开化问题，因而在推动公安权力透明化，进而推进阳光警务方面具有局限性。而公安机关权力清单制度以清单的形式，全面、详细地向社会公开公安权力的事项及其运行流程，是从根本上推动公安权力透明化，推进阳光警务的制度安排。此外，公安权力运行的封闭性和神秘性在某种程度上成为导致民众对公安工作不理解、不信任、不支持、不配合的关键性因素。公安机关权力清单制度通过“晒”出权力家底，使权力事项、权力运行流程等让民众所知，有利于发挥消解公安权力神秘性的积极功效，从而增进民众对公安机关及其人民警察的了解、理解和支持，在赢得信赖和支持中构建“警亲民、民拥警”的和谐警民关系。

（三）有利于强化社会监督，助推公安廉政建设

“腐败是附在权力上的诅咒”、“绝对的权力导致绝对的腐败”之言均蕴含了对权力进行监督的必要性和紧迫性。一般而言，对权力进行监督包括“以权力制约权力”的权力监督和“以社会制约权力”的社会监督。前者在权力监督体系中处于核心位置，但后者也必不可少，社会监督可以弥补权力监督的不足，是权力监督的重要补充。长期以来，我国公安机关在坚持和完善以人大、政府、政协、司法、纪检、监察等为主要监督形式的权力监督外，还积极探索适合公安实际的社会监督方式，如“大走访”开门评警、公安监所“向社会开放”、办案单位“立案公开”及社区民警“驻区制”。[2]这些社会监督方式对促进公安机关转变作风、廉洁廉政起到了一定作用，但由于没有形成长效机制，也不是真正意义上的权力公开，其实效性难免大打折扣。而公安机关权力清单制度打开了一扇社会监督之窗，将人民警察行使权力的过程置于民众监督之下，对于压缩权力运行中的寻租空间和灰色地带，消除权力运行中的暗箱操作，从源头上治理腐败和推进公安廉政建设都大有裨益。

二、公安机关权力清单制度建设中的主要问题

（一）部分公安机关消极应对，形式主义问题突出

依据公共选择学派的观点，行政官员都是“经济人”，故而某些官员用行政权力来谋取私利的现象屡见不鲜。同时，受我国传统政治文化中“官本位”思想的影响，较之西方，我国行政官员对权力的崇拜和迷恋更明显一些。权力清单制度是针对政府行政权力的“自我手术”，旨在划定权力的边界，因而在制度推进过程中难免会遇到阻力。在中央明确推进权力清单制度建设后，尽管各级各类公安机关纷纷积极响应，然而，从省级层面公布的情况来看，截至目前，只有浙江、吉林等少数省份公布了省级公安机关权力清单，而大部分省份还未公开，市县级公安机关权力清单制度建设也是参差不齐。可以肯定的是，一些公安机关推进权力清单制度建设较为迟缓和艰难的一个重要原因在于公安机关内部“经济人”属性和“官本位”思想的消极抵制。此外，有的公安机关虽然公布了所谓的权力清单，但只是碍于上级的权威和压力，是为应付检查而对公安权力进行的简单化、程式化梳理，形式主义问题突出。

（二）清单的规范化不足，呈现“碎片化”状态

权力清单的规范不足主要指权力清单的分类标准、格式规范、运行流程等由各地行政机关自主设计和确定，没有统一标准。以浙江和吉林为例，两省都建立了公开省级权力清单的专门网站，在权力清单制度建设方面走在了全国前列，但两省在权力清单标准设计方面仍存在一些差异。具体来说：打开“浙江政务服务网”，点击“按部门”，找到“省公安厅”，点击进入后可以发现行政许可、行政处罚等公安权力被划分到“省级保留、市、县（市、区）属地管理、共性权力、审核转报”四个栏目之下，点击任何一个公安权力项目，都会显示该项目的具体内容，包括类别、实施主体、实施依据、流程图以及办事指南等方面；打开“吉林省政府部门行政权力清单公开系统”，点击“省公安厅”，进入后将发现行政许可、行政处罚等公安权力被划分到“省政府部门行政权力、共性权力、审核转报事项”三个栏目之下，点击任何一个公安权力项目，均显示出项目编号、项目名称、设置依据、责任人、投诉电话等具体项目。由此可见，两省在公安机关权力清单标准化建设方面各有特点，标准不一。事实上，像浙江省和吉林省这样推进公安机关权力清单标准化建设的省份已是非常不错了，更多省份仍处于一种各级各类公安机关随意开展的“碎片化”状况。

（三）相关立法滞后，监督和问责保障机制没跟上

从部分业已公布权力清单的公安机关来看，清单中权力事项的设立、规范和清除，权力流程图编制的依据主要来自于《人民警察法》《治安管理处罚法》《道路交通安全法》等法律法规。这些法律法规对于公安机关权力清单制度的深入推进提供了基础性的法律依据。但是，它们并非为公安机关权力清单制度专门制定，必然存在与公安机关权力清单制度不相适应的地方，因而不能对权力清单制度起到最佳法制保障作用。换言之，现行的法律体系中还没有针对公安机关权力清单制度的专门法律法规，相关的立法稍显滞后。公安机关权力清单制度建设的健康有序推进离不开法制保障，除此之外，监督问责保障机制也必不可少。当前，在公安机关权力清单制度建设中，虚报、瞒报、谎报等抵制权力公开的作假行为以及清单中权力项目明减暗增、边减边增的不良现象还不同程度地存在着。这些现象暴露出一个问题，即对公安机关权力清单制度建设的监督和问责保障机制还存在不完善之处，尚没有建立对它的运行程序、具体内容、合法性以及规范性等进行审查和监督的机制以及对相关责任人的责任追究制度。

三、推进公安机关权力清单制度建设的可行路径

（一）加强公安机关权力清单制度建设的统一领导和顶层设计

“全面深化改革是一个复杂的系统工程，单靠某一个或某几个部门往往力不从心，这就需要建立更高层面的领导机制。”[3]这是习近平总书记在《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中专门针对成立全面深化改革领导小组提出的，作为全面深化改革重要组成部分的权力清单制度亦是如此。当前，中央已明确在全国范围内推行权力清单制度，这意味着行政机关将“横向到边，纵向到底”地被囊括其中。权力清单制度建设是对行政机关实现简政放权目标的清权、确权、亮权活动，因而，来自相关行政机关内部的阻力是推进该制度的一大障碍。只有加强统一领导和顶层设计，才能全面协调推进权力清单制度建设。具体到公安机关权力清单制度建设上来，为了加强公安机关权力清单制度建设的统一领导和协调指挥，建议设置公安部权力清单制度建设领导小组办公室。该办公室的主要职能包括：全面领导和协调全国公安机关的权力清单制度建设；对省级公安机关权力清单制度建设情况进行巡视和督查；负责公安机关权力清单制度建设的理论研究和调查工作。此外，各地省公安厅也要成立省级公安机关权力清单制度建设领导小组办公室，主要职能是协助公安部权力清单制度建设领导小组办公室来开展本省的清单制度建设工作，并与本省省级层面的权力清单制度建设的负责机构进行沟通和对接。

（二）加强公安机关权力清单制度的规范化和整体性建设

从当前各地公安机关公布的权力清单来看，部分同级别同类别公安机关间保留的权力事项数量差别较大，权力构成也不尽相同，形式更是五花八门，呈现出各自为政的“碎片化”状况。故此，必须加快公安机关权力清单制度的规范化和整体性建设。公安机关权力清单制度的规范化建设就是权力清单的构成要素、格式规范、运行流程等内容无一例外地由统一的公安权威部门（上文提及的公安部权力清单制度建设领导小组办公室）以制度的形式加以规范化并固定化，而不是由各地公安机关随意设计和自主确定。由于浙江、吉林等省份在公安机关权力清单制度标准化建设方面已较为成熟，公安部在制定全国性公安机关权力清单制度标准时可以参考和借鉴这些省份的做法和模式。公安机关权力清单制度整体性建设的基本内涵，就是公安机关权力清单制度的推进应涵盖公安机关的各个层级、各个部门的各类权力事项，即层级、部门和领域的全覆盖。层级全覆盖就是公安机关权力清单制度必须在纵向上从公安部各司局到各基层派出所都予以落实，没有例外；部门全覆盖就是在横向层面的治安、刑侦、禁毒、网安、消防、边防等各部门全面推进本部门的权力清单制度建设；领域全覆盖是要求除涉密的权力外，行政审批、行政执法、行政处罚等各领域的公安权力都要以清单的形式公布。

（三）加强公安机关权力清单制度的法治化建设和监督机制的创新

全面深化改革需要法治保障，而实现法治保障的关键则在于立法先行。立法先行成为依法治国背景下推进全面深化改革的前提，因此，作为全面深化改革重要环节之一的权力清单制度建设也必须加快法治化建设。笔者建议，国务院应尽快制定并出台《行政权力清单条例》来全面规范全国范围内的权力清单制度建设。公安机关在推进权力清单制度建设时必须以该条例为法律依据，适时对不符合条例规定的做法进行修正并完善。此外，还要推进公安机关权力清单制度的监督机制创新。具体来说，可从以下三个方面着手：一是编制与公安机关权力清单相对应的公安责任清单，并建立两份清单都在内的网络公开运行系统，最大限度地接受公众和社会的监督，进而强化社会对权力的监督；二是普遍监督与专门监督相结合。既要对公安机关权力清单的编制、公开、运行等各个环节进行全程监督，也要对重点领域的公安机关权力清单进行专门监督；三是监督机制的及时更新。公安机关权力清单改革存在动态变化，这就要求权力清单的监督机制需做到及时更新，以不断适应公安机关权力清单的种种变化。

[1]柳霞.权力清单制度：将权力关进透明的制度之笼[N].光明日报,2014-01-17(11).

[2]王月英.从“以社会制约权力”的角度看公安机关主动接受社会监督[J].北京人民警察学院学报,2011(5):15.

[3]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/16/c_132892939.htm,2014-11-20.