非正式制度对公安机关组织变革的影响

张 鹏

（中国人民公安大学，北京100038）

一、关于非正式制度的理论基础

早期非正式制度的提出，源于一些国外经济学家在经济领域的研究。在经济领域中，学者发现文化、习惯及风俗等方面对经济的发展会产生或多或少的影响，并且这也适用于政治、社会等其他制度体系。但在当时，这项研究并未引起社会的广泛关注，学者们仍然更关注正式制度对经济的作用和影响。随着新制度经济时期的到来，以诺斯为代表的一些经济学家对非正式制度的研究表现出浓厚的兴趣，并开始逐步深入地进行研究，从而发现了非正式制度对经济的发展也具有举足轻重的作用。

对于制度的描述，历来相对广泛。诺斯曾对“制度”一词进行这样的阐述：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而设定的一些制约。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式。因此，它是理解历史变迁的关键。”①（美）道格拉斯·C·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海三联书店，1994 年中译本，第3 页，第49 页。可以看出，诺斯阐述了制度的功能，将之定义为一种约束方式。随后，他又提出：“所有社会在从最原始状态演进到最发达状态的进程中，人们都对自己施加了一些制约，以给出一个与他人发生关系的结构。在人们的信息和计算能力有限的条件下，这些约束与没有制度的世界相比，他们降低了人们相互作用的成本。不过，对于所涉及的正规规则的描述，与人们建立的用于发生相互作用的非正规规则相比则要容易很多，且更加准确。尽管我们对大部分非正规约束无法明确地说明，对它们的重要性实行检验也极其困难，但它们却是十分重要的。”②（美）道格拉斯·C·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海三联书店，1994 年中译本，第3 页，第49 页。在这里，诺斯强调了非正式制度的重要性，并将正式约束和非正式约束区分开来。从他的观点中我们可以看出，诺斯在强调正式制度在经济领域中规范交易行为这一重要作用的同时，还对非正式制度对人们生活中大部分空间的影响进行了强调说明。随着对制度的深入研究，一些学者对非正式制度和正式制度开始有所区分，并进一步论证了非正式制度与正式制度的关系。

由此可以看出，在正式制度对我们行为规范的制约下，制度结构中的非正式制度也同时对我们的一系列行为产生着或多或少的影响。例如，现实社会中存在的“乡规”“校规”等或多或少潜在影响着人们的社会交往方式。在此，我们可以将经济领域的制度框架研究引用到公安组织的运行和发展中。在我国公安机关组织中，存在着很多对公安内部及外部的行为规范和法律条文，在对这些规定进行研究的同时，也不能忽视公安机关组织内部中隐形存在的非正式制度对组织的影响。

二、公安机关内部非正式制度的现状及对公安机关的影响

通过对诺斯理论研究的探索可以得知，所谓非正式制度（又称非正式约束），是指人们在组织内部的实践和发展中逐步磨合产生的，对组织长期施加影响的组织文化的一部分。主要涉及价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素。在公安机关内部，这种非正式制度随着历史的发展世代传承着，并且深入影响着公安民警的意识形态和行为准则，它既包含促进组织长效发展的积极因素，也包括历史遗留在组织成员内部的阻碍组织变革发展的糟粕残余。

（一）非正式制度中维护和促进公安机关发展和创新的积极因素

1.始终把忠于党放在首位的鲜明政治性。我国公安机关具有鲜明的武装性质，是国家刑事司法机关和治安行政机关，是人民民主专政的重要工具，是国家机器的重要组成部分，无论何时、何地、任何情况下都必须始终把党的政治理念作为人民警察的政治信仰和精神支柱，始终保持公安工作的人民性和政治本色。

2.始终把忠于人民放在首位的服务宗旨。公安机关的宗旨是全心全意为人民服务，这也是中国共产党的根本宗旨。公安机关的权力是人民赋予的，公安民警与人民群众是公仆和主人的关系，是服务与被服务的关系。因而对公安机关来讲，一切工作都要坚持从人民群众的根本利益出发，真心实意地为人民谋利益。

3.坚持依法治理，将权力限制在宪法和法律的范围内的执法理念。只有在法律强制力的大背景下，公安机关才能真正行使保护人民权利、代表人民利益的职能。因此，公安机关及其人民警察要坚持将行政权力置于宪法和法律之下，始终以依法治理为行为准绳，保证一切行为严格遵循宪法和法律的规定，并全面接受法律的制约和监督，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，实现依法行政。

（二）非正式制度中阻碍公安机关组织变革和发展的消极因素

詹姆斯·布坎南在公共选择理论中把政府及其他行政部门看作是“理性经济人”，笔者把它延伸到公安机关内部及民警的工作形态以及价值观念上。由于先天存在的个人主义和利己趋势，加之中国传统的“三纲五常”习俗和森严的等级制度的沿袭，导致公安机关内部潜在存在着一种制约组织进步和发展的消极思想。这对公安机关组织自身的变革发展十分不利。有了这种思想或观念的存在，即使完善了制度上的变革，也不能集结组织成员的认同和凝聚力，而会造成制度与组织发展不配套，造成分力成钝角、合力变小的负面效果。下面是一些长期存在的困扰公安机关实施改革的病症，相较于正式制度对于公安机关组织变革的影响，非正式制度的作用更为明显。

1.官僚主义作风较为严重。早在封建社会，中国社会就有了较为严重的官僚风气，出现了“以官为本、以官为尊、以官为荣、以官为求”的“官本位”思想。随着社会的进步和发展，时至今日，在公安队伍中仍然有一些民警存有官僚作风，认为自己的社会地位高于百姓，因而在工作中表现出消极怠工、推诿责任、对群众“冷硬横推”。这种作风较为严重地影响了和谐警民关系的构建，在民众心中留下了阴影和隔膜，给公安机关实现由“管理型岗位”向“服务性岗位”的转换带来了阻碍。

2.“特权”现象屡禁不止，造成公权私有化。党的十八大强调：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”习近平总书记在中纪委二次全会上指出：“共产党员永远是劳动人民的普通一员，除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。”特权的存在，使公安机关违背了党的宗旨，也违背了人民的意愿。有些地方，在百姓眼中，没关系就意味着最简单的业务都需要最烦琐的手续。一些民警甚至将警车当私家车，将办公室装修成“豪宅”。这些现象的存在难免滋生腐败，与我党“廉洁从政”的宗旨背道而驰，给公安机关的发展和变革制造了障碍。

3.“人治”超越“法治”，重情轻法现象较为严重。公安机关作为重要的政府职能部门，承担着巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、服务经济社会发展的重大职责和神圣使命，依照宪法和法律行使党和人民赋予的权力是由公安机关的本质属性所决定的。在实践中，公安机关根据宪法和法律的规定，代表政府行使刑事司法和行政执法权，这些权力是其他政府职能部门、机关团体、企事业单位和个人不具备的公权力。但权力历来是把“双刃剑”。坚持执法为民，严格在法律和制度的轨道内行使权力，才能有效维护群众根本权益，促进社会和谐稳定；超出法定职权范围使用权力，以权谋私、权力寻租、滥用职权，就会损害人民群众的利益，败坏党和政府的形象，动摇党的执政根基。

三、合理利用公安机关非正式制度，促进组织变革与发展

公安机关是国家行政权力的执行机构。从新制度经济学对非正式制度的定义来看，我国公安机关中的非正式制度是在我国特有的行政领域环境下结合了历史文化特点以及市场经济因素而逐渐发展和产生的，同时兼备公安机关特有的文化价值理念，从而形成了公安非正式制度，如公安文化、公安意识和公安价值观等。公安机关非正式制度往往具有自发性的特点，即非正式制度中绝大部分内容并不是人为设计规定的，一般来自历史文化的继承和生活经验习惯的积累。这其中包括积极成分和消极因素两方面。在保留优秀传统因素的同时，如何剔除糟粕，实现公安机关从“管理型”向“服务型”的转变，是当前公安机关组织变革面临的一大难题。

（一）转变公安机关职能方向，实现由“管理型”向“服务型”的组织变革

服务型公安机关，首先要坚持全心全意为人民服务的宗旨。做到办事公正、透明，把人民群众置于优先地位。过去公安机关的行政模式侧重于管理和管制，弱化了公共服务职能，成为凌驾社会之上的权力机构。公安机关作为行使公共权力的机关，代表的是人民的利益，理应为人民服务，做人民的公仆，对于民众的需要，要做到积极回应。因此，由“管理型”向“服务型”角色的转变是公安机关现阶段的首要任务。

（二）改变传统定式思维，营造公安机关内部积极氛围以适应变革发展的需要

在公安机关内部，存在着一种较为固定而陈旧的思维，即面对群众的诉求，不能及时地积极地进行办理。面对警情被动处理，少数民警即使一腔热情去应对，也可能会被老民警的冷嘲热讽所击退。这种现象在一些基层公安机关时有发生。碍于环境压力和人事排挤，一些力求推进公安机关组织变革的好想法好思路也会被渐渐埋没。面对这种局势，需要奋力克服组织消极文化的自发性，打破陈旧格局。例如，当民警产生消极怠工和事不关己的态度时，应积极进行行动上的带动和心理的疏导，让不作为的民警认识到自己的行为在公安机关内属于个例，会受到主流文化观念的抵制与排斥。

（三）打破公安机关传统利益格局，让长期受益者失去“利益的温床”，走向竞争

在一个组织成型并向前发展的一段时期，总会滋生一批人，他们即使做出较少的成绩也能收获较为丰厚的利益。这种利益来源于组织人事和格局的设计不平衡。在公安机关内部，总会听到这样的抱怨：“为什么我出生入死，战斗在一线，得到的奖励还不如某某……”为了消除在人们心中潜藏的不平等情绪，需要重新制定公安机关内部的绩效考核和升迁机制，让那些既得利益者失去“温床”，走向竞争。这会是一个难题，也会触碰很多的利益网，可只有完全打破了这种关系，才能让真正战斗在一线的民警和切实关心百姓的好警察感受到组织的关怀，得到组织应有的回报。

结论

按照经济学家道格拉斯·C·诺斯的理论，在公安机关内部，存在着正式制度以及非正式制度，其中非正式制度大多来源于历史的传承和公安组织氛围的养成以及公安民警自身文化修养的形成和发展。在非正式制度中，存在着利于公安机关组织变革的优良传统文化，也存在着制约公安机关调整发展的因素。公安机关正式制度的变迁，也往往会受到非正式制度的影响和制约，要实现公安机关由“管理型”向“服务型”职能的转变，必须正视非正式制度的存在和影响，取其精华，去其糟粕，力争与正式制度的变革形成合力，最终实现公安机关职能的顺利转变。

[1][美]道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英译.上海:上海三联出版社,1994.

[2][美]詹姆斯·M·布坎南.自由、市场与国家[M].平新乔,莫扶民译.北京:北京经济学院出版社,1988.

[3]郭文丽.公安文化建设新论[M].北京:中国人民公安大学出版社,2011.

[4]公安部宣传部.和谐警民关系建设理论与实践征文获奖作品集[M].北京:中国人民公安大学出版社,2011.