环保社会组织提起环境公益诉讼的困境与突围

2015-03-26张晓阳

黑龙江省政法管理干部学院学报 2015年5期

关键词：诉讼费用环境公益诉讼资金来源

张晓阳

(山东师范大学，济南 250300)

环保社会组织提起环境公益诉讼的困境与突围

张晓阳

(山东师范大学，济南 250300)

摘要：新《民事诉讼法》以及新《环境保护法》的规定，赋予了环保社会组织提起环境公益诉讼的原告资格，其中很大的原因在于公益性、专业性和技术性等。虽有如此多的优势，但是在实践中，环保社会组织提起环境公益诉讼仍然面临着自身资金、技术、内部管理体系等方面的内忧以及法律规定狭窄、管理模式僵化限制环保社会组织功能的积极发挥等外患。解决问题的关键在于进一步就环保社会组织提起环境公益诉讼面临的内忧与外患，进行制度设计上的创新，以期更好地发挥环保社会组织提起环境公益诉讼、保护环境公共利益的功能，并推动环境公益诉讼制度、环境法制建设的进一步发展完善。

关键词：环保社会组织；环境公益诉讼；专业性；诉讼费用；资金来源

一、导言

2012年《民事诉讼法》第55条首次规定了环境公益诉讼制度，将有关组织纳入环境公益诉讼原告范围之内。同时，2014年新《环境保护法》第58条对有关组织进行了进一步的明确，规定为:“(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼谋取经济利益”。这充分肯定了环保社会组织在环境公益诉讼中的重要地位。2014年12月《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》又进一步给予解释：“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”由此，环保社会组织在环境公益诉讼中的主体地位已经确立，将有力推动我国环境公益诉讼的发展进程。

环保社会组织提起环境公益诉讼的优势在于：

1.公益性。环保社会组织是以实现环境公共利益为宗旨，不以营利为目的的非政府组织。作为一个组织，在公益诉讼中也往往不会有私益诉讼或者个人利益偏向的痕迹。

2.专业性。环保社会组织中拥有大量的在环境、法律、科技等各方面突出的专业人才，专业人士操作可以一定程度上保障证据的可靠性以及可信度，利于诉讼的顺利进行。同时在诉讼中，被告往往是实力雄厚的企业或者行政机关，环保组织的专业性、应诉能力等都可以进行一定的抗衡，实现相对的诉讼双方的地位平等。

3.群众基础性。环保社会组织服务于人民群众，得到了民众的支持。在获取和发现环境污染破坏信息方面都可以及时发现、积极反应，将环境损害在发生之前遏制在“摇篮”里，这符合“风险预防”原则。同时，因为群众基础好,在调查取证、勘验检查等过程中，从民众当中往往可以得到更可靠的第一手资料，调查成本相对较低。

4.积极性。环保社会组织上的专业人员往往是高学历、高素质、社会责任感强的，他们对环境保护事业投入了极大的热情，所以在环境公益诉讼过程中也将有极大的积极性与使命感。同时环保社会组织生于基层，扎根群众，在社会中有一定社会影响力。环保组织提起环境公益诉讼也将极大地调动公众参与环境公益诉讼以及环境保护的积极性[1]。

本文即是基于环保社会组织提起环境公益诉讼的立法规定以及诸多先天优势，指出在实践中环保社会组织提起环境公益诉讼面临的困境以及症结，并进一步就问题提出相关制度设计，以期带领环保社会组织突出困境重围，发挥应有优势，更好的保护环境公共利益。

二、困境与症结：环保社会组织提起环境公益诉讼面临的外患与内忧

(一)环保社会组织提起环境公益诉讼面临的外患

1.法律规定过于狭窄，符合条件的主体少。鉴于当前我国环保社会组织起步晚、数量少、影响小、能力低等现状，我国对环保社会组织提起诉讼进行了严格限制。根据新《环境保护法》的规定，全国符合条件可以提起环境公益诉讼的组织有300多家，从总量上看，诉讼原告确实不少。但是我国共34个省、自治区、直辖市，将300多家社会组织平均到每个省、自治区、直辖市，则不过10家，加上各个省又分为不同的市以及区(县)，这不足10家的社会组织大多设立在城市地区，不可能面面俱到[2]。

同时,考虑到工业中心的郊区化，环境问题日益严重，环境损害多发生在郊区或者农村地区，环保社会组织又是否有精力关注到偏远地区并且前往调查取证，农民又如何及时找到有权组织提起环境公益诉讼呢？法律设定的过于严格的条件将若干社会组织排除在环境公益诉讼原告范围之外，将不利于社会组织保护环境公共利益积极性的发挥，也同时不便于偏远地区环境损害诉讼的提起。

2.政府管理模式僵化限制环保社会组织的发展。我国《社会团体登记管理条例》规定，在同一行政区域内不允许成立相同或者相似的社会团体，任何机构只能在登记机关的管辖范围内活动，不得越界，不得进行区域扩张。该条不竞争原则极大地限制了环保社会组织的发展壮大。

对于社会组织的管理采用的是分级登记管理体制以及登记管理部门和业务主管部门的双重管理体制，而并不是采用自由组织成立的模式。在实践中，环保社会组织在成立以及具体实务操作过程中，也受到政府部门的严格管理，那么它很有可能成为政府部门的附庸，很难独立发挥作用[3]。另基于环境专业性要求，环保社会组织的业务主管部门当然是环保主管机关，那么如果环境公益诉讼正是基于环保部门的不作为或者作为不当行为所诉，环保社会组织又如何保持其中立性，正确发挥其保护环境公共利益的功能呢？

3.诉讼费用征收的不合理，致使环保社会组织畏于诉讼。环境公益诉讼有别于私益诉讼，它是为了社会公共利益而诉讼，诉讼结果并不一定使起诉方在经济上受益，所以其诉讼费用的交纳应有别于私益诉讼。而我国目前诉讼费用的缴纳仍然沿用2006年的《诉讼费用交纳办法》，该法中并没有对环境公益诉讼案件诉讼费用的特殊规定[4]。

加上环境问题的长期性、潜伏性，前期调查、因果关系的证明等都涉及高科技知识和方法的综合运用，这往往需要庞大的费用，同时诉讼费用的交纳与损害赔偿额又是息息相关的，而环境公益诉讼涉及的对不特定多数人的公共利益的损害也是十分庞大，相应的诉讼费用高昂。根据《诉讼费用交纳办法》，原告在起诉时，必须预先交纳诉讼费，倘若败诉，则应该承担全部诉讼费。这对于环保社会组织来说是沉重的打击，将严重影响环保社会组织提起环境公益诉讼的积极性，也使得环保社会组织维护公共利益的功能成为空谈。

(二)环保社会组织提起环境公益诉讼面临的内忧

1.资金短缺。资金问题是环保社会组织提起环境公益诉讼面临的最直接的困难。在我国，环保社会组织的资金来源可以是申请基金、接受捐赠、收取会费、自行创收等，但是有数据显示，在全国3 000多家环保民间组织中，有固定资金来源的环保民间组织不到30%，一些组织尤其是西部的组织，经济来源不稳定，甚至只靠一个人苦苦支撑[1]。面对高昂的环境公益诉讼费用，本就捉襟见肘的环保社会组织又怎么会有极大的热情投入到诉讼之中呢？同时资金短缺问题使得环保社会组织的硬件设施、软件设施处于困乏状态。有研究表明，大多数的环保社会组织都没有固定的办公场所，组成人员的工资发放都成问题，又如何吸引更多的专业人士投入到保护环境公共利益的行动中来呢？

2.内部管理体系障碍。“我国环保组织中由政府发起的占到了一半，这种类型的组织机构设置接近于政府，工作流程官僚化，其主要领导人直接由政府官员或者是由退休的领导干部担任，并享受公务员待遇，志愿性、自治性不强，甚至工作目的偏离组织目标。”[5]剩余的环保社会组织规模小，人员流动性大，人员培训制度欠缺，管理松散，特别是对于自身组织能力、规范运作关注较少，只强调外部环境，而忽视了自身建设与内部管理。

环保社会组织中缺乏内部监督机制。因为公益性的存在，对于环保社会组织运作缺乏必要的监督，如对项目运作的绩效评估、社会组织财务状况等的监督检查，由此给环保社会组织的低效运作和腐败问题制造了温床。

3.环境公益诉讼实践经验缺乏，专业性有待加强。从近几年的公益诉讼实践来看，公益诉讼主要是由中华环保联合会、自然之友等少数几家较有影响力的环保社会组织提起，鲜有其他社会组织提起环境公益诉讼的报道。由此，环保社会组织提起环境公益诉讼实践经验缺乏，人员培训制度的不健全又造成组织成员提起诉讼时缺少行动策略和专业知识的指导，极有可能造成组织资源和司法资源的浪费。同时，环保社会组织资金短缺问题的存在一定程度上无法吸引更多的高水平专业人士加入，加之硬件设施的不健全，鉴定勘验等环节中的专业性难以得到保证。而且，这也成为制约环保社会组织有意愿提起环境公益诉讼的瓶颈。

三、构建与突破：环保社会组织提起环境公益诉讼制度设计之展望

(一)完善环保社会组织主体地位的法律制度

1.出台法律位阶更高的社团组织基本法，取消对环保社会组织的不合理限制。当前环保社会组织主要受1998年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》的规制，而该法律规范为行政法规，法律效力位阶较低，受行政机关部门利益的影响较重，带有明显的计划经济的痕迹。为了适应社会发展、满足环境公益诉讼制度建设需要，“应该出台法律位阶更高的社会组织基本法，减少行政机关对于社会组织的非正常干预，取消要求他们必须有主管部门的不合理限制”[6]。另外对于不竞争原则，也应该予以取消，以鼓励环保社会组织的发展壮大。

2.立法上逐步放宽环保社会组织起诉权，调动其参与环境公益诉讼的积极性。环保社会组织在环境公益诉讼提起中存在的若干优势，使得它成为环境公益诉讼主体中重要的一极。当前狭窄的条件限制将环保社会组织限定在300多家，更多的是基于环保社会组织自身发展不够完善，而随着社会发展，环保社会组织综合素质以及影响力的提高，在立法上应该相应的逐步放宽其起诉条件，将更多的基层民间环保组织纳入到环境公益诉讼中来，利用环保社会组织的影响力，以点带面，调动全社会民众参与环境公益诉讼、环境保护的积极性。

(二)灵活适用诉讼费用减免措施，创新环境公益诉讼费用负担机制

1.灵活运用诉讼费用减免措施，保证诉讼的积极性。环境公益诉讼所需费用数目巨大，并不是一般环保社会组织可以承担的，又基于公益性质的存在，为保证环保社会组织诉讼的积极性，应该就环境公益诉讼案件灵活运用诉讼费用减免措施。因为环境诉讼费用的高昂，可以在诉前交纳保证金，一方面保证原告有能力起诉，另一方面避免原告起诉后随意退出造成司法资源浪费，在诉讼终结时如果原告胜诉，则将保证金返还，诉讼费用由被告方承担，若是原告败诉，则去除保证金后差额补缴诉讼费用。

2.建立环境公益诉讼专项基金，创新诉讼费用负担机制。环境公益诉讼的目的是维护社会公共利益，若是让作为私主体的环保社会组织来承担全部费用和风险，不符合公平原则，因此环境公益诉讼专项基金的建立很重要。资金的来源主要是财政拨款、胜诉的环境诉讼案件中提取一定比例的资金以及社会捐助等。而专项基金主要用于环境公益诉讼案件中的诉讼费用负担、调查取证、鉴定勘验、环境恢复、对胜诉原告方的奖励等方面，并且对于专业基金的使用审批也要采用严格的程序，以遏制可能出现的滥诉问题。

(三)建立健全资金保障机制，加强环保社会组织的筹资能力

“美国在《反欺骗政府法》中规定，提起公益诉讼而败诉的一方将处以一定数额的罚金，原告则有权从败诉一方的罚金中提取15%~30%的金额作为奖励。”[7]我国可以先对环保社会组织提起环境公益诉讼规定较低的奖励额度，至少保证胜诉原告合理性成本支出得到补偿，也同时可以拿出赔偿金的一小部分用于奖励给参与诉讼的组织人员或者律师，带动更多组织和成员积极参与环境公益诉讼,保护公共利益。

环保组织自身筹资渠道的拓展和自我创收也是不容忽视的。环保社会组织要做好环保宣传，扩大自身影响力，吸引更多的社会资金。同时环保社会组织作为公益组织，并不是等同于无偿服务的机构，只要它不以营利为目的，不进行利益分配，开展有偿服务活动进行自我创收也是可以的。但是，在提供有偿服务的过程中，收费标准和服务对象、服务类别相符合，且该收入只能用于公益服务，不可进行私自挪用。

(四)加强环保社会组织自身建设，完善内部管理

首先，环保社会组织应该根据自身规模、影响力、资金等因素建立合理的组织机构，明确各个部门的分工，并且构建组织内部的责任机制以及绩效机制，以便于对社会组织的综合考察与管理。其次，完善财务管理，建立预算制度，并对每一项目的收支进行仔细评估与分析，防止资金流失与浪费。再次，充分利用自身优势，搜集环境信息，引进先进环境科技设备，吸引专业人才的加入，加强对组织成员的培训，提高组织整体专业素质。最后，也要放眼世界，参加各种有关国际会议与座谈会，与国际环保组织加强合作与交流，加深我国环保社会组织在国际上的影响力[8]。

(五)加强环保社会组织与各方主体的交流与合作，整合各方资源优势，实现优势互补，保护社会公共利益

首先，环保社会组织要加强与国家机关的交流与合作。国家机关特别是环保行政机关作为公权力机关存在，拥有更多的资金以及技术上的优势。在环保社会组织提起环境民事公益诉讼的同时，可以选择国家机关作为共同原告或者由国家机关支持起诉，将可以充分发挥国家机关以及环保社会组织两者的优势，利于环境公益诉讼的顺利进行[9]。

再者，注重有权环保社会组织与无权环保社会组织的合作。无权社会组织虽然不拥有环境公益诉讼原告资格，但是它可以在发现问题、调查取证、鉴定勘验等过程中为有权环保社会组织提供帮助。这样不仅可以培养无权环保社会组织的环保意识、专业素养、技术水平、参与诉讼的能力，为下一步赋予这些环保社会组织以原告资格做好铺垫；而且对于有权环保社会组织来说也是诉讼中的一大帮手，发动社会力量推动环境公益诉讼制度建设。

最后，鉴于农村地区环境问题严重而环保社会组织缺乏的状况，应该在农村地区设立环保社会组织分支机构，这样便于及时发现问题，反映问题，尽快提起环境公益诉讼，保护农村环境公共利益，缓解农村环境危机，改善农村环境，为建设社会主义新农村、美丽乡村贡献力量。

四、结语

2014年新环境保护法的出台赋予了环保社会组织合法的环境公益诉讼原告主体资格，但是同时又鉴于环保社会组织管理模式僵化、管理体制不合时宜以及资金匮乏等问题的存在，环保社会组织提起环境公益诉讼面临着诸多困境与症结。而要突破重围，充分发挥环保社会组织保护环境公共利益的积极作用、推动环境公益诉讼制度的发展完善，就必须实现外部法律机制的建设以及环保社会组织内部管理体制的创新，做到内外兼修，为环保社会组织提起环境公益诉讼保驾护航。

参考文献:

[1]寇益萍.环保非政府组织在环境公益诉讼中的原告地位[D].长沙：湖南师范大学，2012.

[2]王灿发,程多威.新《环境保护法》下环境公益诉讼面临的困境及其破解[J].法律适用，2014，(8).

[3]王彦娜.环保组织作为“法庭之友”参与环境公益诉讼的探析[D].湘潭：湘潭大学，2013.

[4]雷鑫.民间环保组织在环境公益诉讼中的法律地位研究[D].长沙：中南林业科技大学，2012.

[5]刘逢,王锐兰,楚俊.中国民间环保组织的生存现状及发展[J].云南社会科学，2006，(1).

[6]陈世宴.论我国环保非政府组织在环境公益诉讼中的作用[J].湖南财经高等专科学校学报，2010，(4).

[7]姜素红,邓海林.公民提起环境公益诉讼原告资格之探析[J].中南林业科技大学学报(社会科学版)，2013，(2).

[8]齐玎.接近环境正义：环保团体参与环境公益诉讼问题研究[D].上海：复旦大学，2012.

[9]李挚萍.中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择[J].河北法学，2010，(1).

[责任编辑:郑男]

中图分类号：D468