政府民生治理：公共权力的合法性运作与演进谱系

摘要：合法性运作是公共权力理性化对民生治理的政治贡献，民生作为考量公共权力合法性运作的重要向度具有整合政治生态的价值意蕴。民生治理是善治与公共理性的价值厘定，也是公共权力理性化的有效运作形式。行政善治回应了政府角色定位的民生纲领，政府公共权力合法性运作的民生导向有效诠释了执政之基、服务嵌入与回应性治理的三重面向。因此，政府民生治理既是政府责任与民心资源的利益救赎，也是公共权力合法性运作的价值基础。政府民生治理的发展理路呈现了政治话语到法治论域的民生治理景图，公民社会与人民社会互构的民生治理逻辑，民生治理到民权保障的制度规约，民生改善到政治认同的价值依归等四维演进谱系。

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2015）08-0029-07

作者简介:陈浩天（1983—），男，博士，河南师范大学公共政策与社会管理创新研究中心副教授。

基金项目:国家社科基金青年项目（12AZZ001）；河南省教育厅人文社科重点项目(2015-ZD-010)；河南师范大学青年科学基金项目（2013-QK-20）；河南师范大学青年教师骨干资助项目（HSDGGJS2014）。

引言

任何人类社会的复杂形态都面临政治合法性的问题，合法性归因于民众对公共权威的基本认同，它是一个权威（国家、政党、领袖等）得到民众支持和认可的程度，民众支持和认可程度越高，合法性就越强。 [1](p25)合法性是政治社会的天然伴生者，其运行基础是不断变化的。这是因为，权威体制下的国家治理体系承载着“体系特征合法性”和“体系作为合法性”的双重合法性要求。 [2](p135-143)诚然，任何统治都力图唤起并维持自身的合法性信仰，公共权力的合法性运作必须基于某种价值标准证明自己有资格掌握权力。 [3](p126)毋庸赘言，民生治理是政府公共权力合法运作和国家治理顺利施展的原因所在，民生建设是国家治理现代化的落脚点。 [4]政府民生治理是以民生议题为公民有序参与的基本定位，以改善民生为党和政府公共权力合法性运作和公共科学决策的直接指向。 [5]中共十八大以来，党中央坚持把民生工作和社会治理作为社会建设的两大根本任务，将民生政治建设作为践行推动我国政治合法性的前提和中国政治发展的战略突破口。因此，公共权力合法性运作的源头在于以民生治理为平台，在信任基础上强化公共权力与民众的良性互动。洛克将政府视为替大多数人彰显公共权力的“仲裁者”。亚里士多德认为，政府存在的根本要义在于使国民过上正义和理性的社会公共生活，其宗旨就是为了维持公民抑或社会的“公共福利”。托马斯·阿奎立足于政府价值，认为政府一切的行动逻辑在于“殚精竭虑地增进公共福利”。可见，政府民生治理实际上是对政治生态正义和善治整合，通过对公共权力合法性运作的聚焦，增强民众对公共权力有效运作的信任基础。毫无疑问，民生已经不仅仅是一个单纯的经济问题，它还是宏大的政治问题，民众对公共权力的合法性认同皆基于政府民生治理。中共十八届三中全会明确提出，政府要加强对民生问题的解决力度，把民生放在诸多工作关系的首位。这表明我国中央顶层设计的路线图已完全向民生倾斜。

一、合法性运作：公共权力理性化对民生治理的政治贡献

公共权力的合法性运作根源于权力结构的民主化转型，满足了现代国家建构过程中公共权力理性化的民生诉求。为了实现民生治理，就必须来自“民主同意”，且服务于“共同的善”。公共权力保障了公共利益的实现，具有社会服务性和公益性。因此，公共权力的合法性运作在于避免了社会“失序”，完善了社会治理体系。

（一）民生诉求：善治与公共理性的价值厘定。

“理性是主体的一种能力，其并不需要作为一种个人能力……还可以被集合体运用”， [6](p47)民生幸福一直是集体善治理性的致力目标。伊斯顿认为，“任何具体政治体系的存在本身要求满足某些基本需要或履行某些基本职责”。 [7](p298)民生问题也是一样，民众的利益诉求应成为公共权力运作优先考察的基本进路。简言之，民生取向的执政理念是“善治”的首要目标。亨廷顿认为“现代性产生稳定，现代化却会引起不稳定”， [8](p4-5)执政党为了巩固执政合法性，必须在公共理性的支配下进行“善治”整合。诚然，政府善治的本质就在于政府与底层民众对公共生活的整体性治理，是民生治理与现代国家体系的有机融合。

解决民生是中国政治架构运行的核心，其调适了人民与国家关系，也是国家治理和公共权力合法性运作的善治依据。俞可平认为“善治是公共利益最大化的过程……合法、透明、法治、回应、有效是善治最基本的关键词”。 [9](p330)政府作为公共理性的掌舵人，势必在满足民生诉求的过程中凝练无限的善治理性。“这种理性是社会各层面在诸多领域对世俗现实的多元去魅”。 [10](p109-114)“善治”不仅意味着治理主体和范围的扩大，也表明公共治理理念上的深刻变革。可见，公共权力理性化是政府公共政策执行的“善政”面向，这种“理性”是公共权力“甄别”善恶的“理性算计”。诚然，政府服务于“民生”也即回应“民声”，“民声”凸显的是在对民众意见“归纳”基础上的“过滤”。合法性承载着“民声”诉求的公共价值，民生治理凸显的是公共权力合法性运作方向。民生治理是在公共理性与善治之间寻找一个不受任何利益集团支配的“阿基米德支点”。因此，民生治理与公共权力的合法性运作互为表里。

（二）善治：民主程序为基础的民生治理。

善治离不开民生，亦与民众休戚相关。政府善治的本质内核在于政府与民众之间民主与民生的良性互动。民主与民生被誉为人民民主的中国逻辑，民生治理是民主社会里公民集合体的共同理性。 [11](p12-20)边沁认为，“最大多数人参与的最大幸福”应该成为善治的基本归属。因此，民生治理与公共权力的执行并行不悖。民主执行是前提，民生治理为依归。政府作为主导民生治理重要角色，应当将民生政治融入到改善民生的微观政策考察之中，切实做到民生建设与民主建设相得益彰。国家作为“特殊公共权力”的机构，承担着公共职能的责任。这是因为“现代国家有两个基本特征：一是以主权为核心的民族—国家，二是主权在民的民主—国家”。 [12](p18-27)在精英治理向民治政府全面转轨的潮流之下，一个无力解决重大民生问题的政党和政府，不可能获得合法性治理的长治久安。

在任何一个承认主权在民的现代国家，公共权力的合法性运行理路都是基于对民主制度、法律体系以及民生价值的尊崇。公共权力运作一旦失去民生的成绩单，既有公共权力的合法性执政之基也会大大折扣。历时地看，我国政府主流意识形态与党治国家的绩效图景，诠释了传统政治观向现代政治观的变迁。从其变迁过程来看，党治国家统治绩效函数经历了三重模式：一是传统计划经济时期的“革命—改造”模式；二是改革开放时期的“改革—发展”模式；三是和谐社会时期的“和谐—执政”模式。其中和谐—执政模式至少包括现代化、市场化、民主化、法治化、民生幸福等六个变量。 [13](p17)中国共产党的执政史就是一部民生与民主建设相伴而行的治国史，中央历届领导人都把民生与民主作为治国的基本方略，民生的内在价值也被提升到前所未有的高度，民生政治观成为中央执政的政治发展的长期战略。因此，中央政府要继续增设民主参与的程式化渠道，在民生水平提高中增进民主能力。

（三）理性执政：公共权力理性化与现代政党。

“理性是发现什么是真理的能力，是人生而具有的一种能力”， [14](p47)权力理性是国家对社会的整合和控制能力。公共权力理性化是以传统政治架构的“王朝理性”向民族—国家的“国家理性”转型。其需要探究的是政府权力的公民性和国家理性的转换。公共权力具有强制性色彩，“要防止权力滥用，就必须以权力制约权力”。 [15](p154)汉密尔顿指出：“如果人人皆是天使，那么政府就显得不足轻重了。如果人由天使来控制，政府更会成为摆设”。 [16](p264)鉴于此，政府在行使行政行为时必须兼容辅助性的预防措施，从而避免“服务工具”演变成“奴役武器”这一“权力达成的傲慢”。不言而喻，民生建设最终是要通过执政党的政策工具来克服市场失灵为社会治理手段。

历史与现实一再表明，现代国家建构必须发挥政府的主体性力量，这种政府理性是建构在“有限”的基础之上。以“政治人”自居的政府在一定程度上实现了“国家价值理性”与“工具理性”的有机统一。执政党理性与政府理性的自身缺陷必须通过“公共理性”来纠偏。从我国的政治现实来看，在公共权力运作取向上，政治领导人的政治选择和行动都将影响到政治系统的稳定。诚如奥克肖特认为，“理性主义的政治是政治上没有经验的人的政治”。 [17](p21)改革开放以后，政治民主化浪潮分散了中共对社会全面控制的局势，中国共产党不再是社会民生资源分配的唯一缔造者。当前，社会各个阶层对强化权力监督的呼求日趋高涨，中共十八大报告对这一诉求做出了积极的回应：“推进权力运行公开化，完善党务公开、政务公开……让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。对党政关系的规范凸显了现代国家建构过程中公共权力理性化的民生意蕴。

二、民生治理:公共权力合法性运作的三重面向

民生治理贯穿了以民生建设为基础的公共权力合法性运作进程，其体现了大众身份的平等，是真正的平民治理样态。首先，民生治理彰显了中国共产党的执政之基和吸纳民心资源的政治认同。其次，公共权力运作的方向体现了以民生服务为责任的政府角色定位。进而，在运行方式上，民生治理回应了公共服务“碎片化”到“一体化”的民生实践。因此，民生治理建构了执政之基的政府责任，共享公共服务为最终目的民生纲领，回应性为治理工具的民生价值。

（一）执政之基：政府责任与民心资源的利益救赎。

现代政治文明是以政党为核心的政治发展过程。执政党建设的有效性，是中国共产党执政合法性的基础。在现代政治实践中，政府的任务就是服务和增进公共责任。执政是由行政主体控制行政客体，以期实现行政主体的主观意图和满足行政客体利益的过程。改善民生是中国共产党的执政之基和力量源泉。 [18]因此，政府民生治理必须树立合法的公共权力观，加大简政放权力度，提升治理的科学性。不言而喻，政府责任就是民生治理的外化，其内核就是凸显公共利益。建设政府责任既是民生政治的施政理念，又是对民主治理的制度性安排，是一种建立在政治原则基础上的政府责任制度。公共权力的运作具有公共理性，政府是公共权力的代言人，人民是公共权力的唯一合法源泉和原始权威。 [19](p9-12)

“民生指标”已作为我国政府责任的刚性内容，中国共产党的执政利益与人民利益具有本源的一致性和同构性。将民心作为一种资源凸显的是政府责任对社会公正的价值诉求。 [20](p16-21)在现实行政实践中，公共权力“同人所创造的一切事物一样具有两重性。它同人自身一样具有两重性”。 [21](p392)“公权力”一旦滥用，就会致使“私权力”的无限膨胀，政府所谓的“负责”更多地表现为对弱势群体民心的漠视。基于此，从工具性与价值性维度审视民生建设，诸多事关民生利益的合法性障碍也对社会普通公众造成了一种“合法性伤害”。长此以往，当弱势群体的民生利益受到侵害时，往往会采取非制度化之道来化解事关民生利益的多元需求。诚然，“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”一定程度上折射了民众对事关民生决策的价值评判。因此，要不断扩展民心资源，优化民生共享利益的制度设计，优化民生服务资源，提升民生的治理绩效。

（二）服务嵌入：政府角色定位的民生纲领。

权力的公共性是政府角色定位的核心价值，公共权力的合法性运作促使政府不断提供有效的公共服务。中国作为一个典型的后发国家，以官僚制为基础的传统政府管理模式已经滞后于民众的民生服务需求，处在民主政体中的公民对政府的期望亦日益增加。政府作为公共服务的提供者具有正当性，其自产生起就把承担人类社会存在的基本公共服务作为前提，进而把社会冲突“保持在‘秩序’的范围之内”。 [22](p189)公共服务供给是检验政府性质的试金石，“公民和政府之间的关系可以看成是一种委托—代理关系，被选举人必须满足公民的利益并为公民服务”。 [23](p17-20)政府角色无论作为“守夜人和仲裁者”，还是新公共管理运动下的“适度有限政府”，遑论“全能型政府”，皆是公共服务“最终”提供者的角色定位。毕竟，政府提供的基本公共服务要求有两个角色进入到公共场域，一个是消费者（公众），一个是服务的供给者（政府）。

因此，政府要积极推进城乡公共服务均衡化的多元尝试，在政府角色定位上，要形成协作服务的主体性架构，在供给客体上，要拣练出公众服务需求的优先次序。政府拥有合法性运作的公共权力，就必须凸显政府责任的民生服务导向。政府公共服务角色扮演者只有遵循“国家服务于民众而并非民众服务于国家，才有公共服务均等化的行政效应”。 [24](p32-35)公共服务的嵌入以公共利益为平台，通过有效的公共参与达到公共资源的有效配置。但是，政府也并非纯粹公共利益的代理者，其自身的利益需求——自身利益和角色利益相互交织，在一定程度上破坏了公共政策的公共性。为了保证社会秩序的良性运转，所有公共政策的制定必须围绕“民生”这一事关民众利益的政治行为开展公共政策的制定与执行。在民主治理、社会管理、多元参与三个层面开展公共服务有效嵌入，最终实现公共服务供给的制度化和程序化。因此，政府角色定位体现了源头治理、动态管理、应急处置相结合的民生服务嵌入过程。

（三）回应性治理：从“碎片化”到“一体化”的民生实践。

公共权力的合法性运作完善了政府治理的回应性和有效性。回应性治理是在民主政治框架下，追求公共服务与可持续发展的契合。 [25]这是因为，国家整合能力的彰显取决于民生需求和政府回应之间的均衡，回应性治理构筑了民生服务与政府治理的双向政策动员。民生服务以社会公平与公正为价值导向，以政治公正性和社会可行性公共服务的运行为输出路径。公共服务的均等化正在不断强化公共权力运作的公共性功能和“基本”公共服务的内涵。因此，社会公共物品能够有效供给，避免了公共政策执行过程中产生的“逆向选择”和“道德风险”，最终使所有公众的基本生存权得到科学而可持续的回应，是回应性治理的基本底线。回应性治理的变革满足了社会需求，借用多种政策工具确保公共政策不偏离公共性的宗旨。究其运行要义而言，回应性治理是整体政治生态对社会公域的权威输出和价值的权威性分配。针对不同层次的民生服务需求，利用元政策、基本政策和具体政策对事关民生领域的公共事务进行政治公正性和社会可行性的整合。

回应性是现代组织理论体系的核心，组织成员的使命等同于公众剖析自身的需求。 [26](p76)回应性治理摒弃了传统科层制的弊端，瞄准了公共服务碎片化的“死穴”，在政府问责机制的基础上回应民生问题。民生治理的回应效率关系着民生建设的有效性，民生建设的多维度存在与前瞻性因子的契合是回应治理的关键。但是，各级行政部门在“压力型体制”下开展“贴补丁”式的公共服务大大压缩了民生服务的治理绩效。可见，政府在回应模式上“头痛医头，脚痛医脚”的治理方略，远不能有效破解公共治理“临时性”与“前瞻性不足”的弊端。因此，要实现一体化的公共服务，就必须打破部门之间行政执行的掣肘难题，简化行政审批流程，利用现代信息技术，建构一个总体的公共服务运作平台，在回应性治理范式下开展民生服务是摆在政府面前的重要课题。

三、民生再造：政府民生治理论域的演进谱系

公共权力合法性运作是彰显政府“公共性”的重要组成要件，是公民对“公共场域”所坚守的一种执着信念与承诺。民生治理谱系的发展历经了政治话语到法治论域的民生图景，人民民生与公民社会互构的民生行动，民生建设到民权保障的制度规约，民生改善到政治认同的实践进程。

（一）政治话语到法治论域的民生治理图景。

“民生”一词在发轫之初就具有明显的政治意蕴，但其不过是统治阶级的“慷慨”施与。在专制主义大行其道的政治时期，民生问题隶属于开明君主的治国之策，是君王极力维护统治秩序而采取的一种恩赐。当人类迈进文明社会的门槛，民主政治的大幕被缓缓拉开，法治之光显得姗姗来迟，民生问题开始步入“权利”时代。从另外意义上来讲，民生问题仍然是一个典型的经济与社会交融的“权利”问题。时至今日，中国依然没有完全走出政治话语的文明理性，“民生”一次频繁出现于官员的讲话文稿之中。在某种意义来看，“民生”更像一个纯粹的政治话语。地方政府关注民生，更多地把民生工程当成政绩工程来渲染。民生在一定程度来看，属于行政关键词的宏达叙事，民生政绩与社会秩序稳定成为“压力型”体制下政府公共权力强力推行的执行标杆。

应该看到，城市化进程强势推进中的中国，诸多民生问题并没有因为政府和民众的“共同努力”得以实质性解决。反观我国基层民生政治实践的多样表征，“抗争政治”在纯粹政治话语的支撑下，民生问题的解决主要依靠政策而非法律，诸多“抗争者”围绕信访来维权。诚如亚里士多德所言：“幸福不仅是合德性的实践活动，实现幸福更需要良好的政体和法律，因为良法可以使人变好”。 [27](p315)从法理上解读民生，认为法是理性的精神产品，是道德的最后一道藩篱，民生更应该披挂“法治”的外衣。民生取向的社会与国家投入是以公共幸福为最大的善，解决民生问题也是创新基层社会管理的重要内容。概言之，民生与政治相伴而行，法治建设构与民生政治互为前提。

（二）公民社会与人民社会互构 ①的民生行动逻辑。

公民社会是以“公民”作为主体性架构来吸纳民众参与社会建设实践的团体社会。 [28](p192-197)公民社会亦被看作一种规范理论，其精神实质在于主张加强公共领域，限制国家的权力。公民社会的发育与人民社会的参与是双向互动的良性机制。诚如约翰·霍尔所言：“人民民主加强了公民社会发展的新的历史可能性”。 [29](p323)但是，我国政府架构处于国家与社会高度同构的行政状态，公民社会与公民精神的呼求逐渐被行政架构所遮蔽而趋于消解。近年来，在市场经济建设和民主法治的双重驱动下，中国的公民社会得到一定的成长，但由于普通民众长期依附于政府与国家，致使公民意识和公民参与的主体性缺失。臣民转型为公民，是从传统到现代总体性社会变革的结果。公民身份最终成为现代国家民众的主要政治身份，促成了人民的形成。但人民在很大程度上无法脱离政治权力的规训和建构。

对于治理结构而言，民生治理强化了社会自治与公民社会实现，对于政府而言，民生治理要求政府直接让渡出部分公共服务的职能，不断拓展各类非盈利组织的运行空间。概言之，社会自治凸显的是政治发展进程中共同体建设的公民主动性。与“公民社会决定论”相比，人民民主建设就是不断改善民生，社会治理方法是坚持走群众路线。 [30]人民社会是中国特色的理论和实践创新，人民社会更具优越性。 ②因此，民生建设的合法性命题应建构在民众的利益诉求之上，公共权力合法性运作的民生导向必须植根于公民社会良性发育的土壤之中。只有把公民社会的公民精神传导到社会共同体中的每个个体，让民众意识到“公民社会决定论”的脆弱性，民生治理的倍增效应才会得以凸显。在中国，公共权力合法性运作的中国式症结遵从“公民社会”与“人民社会”相互型塑、同构共生的民生治理逻辑。

（三）民生治理到民权保障的制度规约。

民生治理是社会生存发展的重要侧面，也是国家治国理政的根本问题。民生之“生”呈现出基于民权的个人人权观念。民权保障了民生治理绩效得以优化的最终目标。“民权是一个国家的民众对本国政府提出民众的利益必须作为或必须不作为之要求的资格”。 [31](p56)因此，民生不仅是“新民本”的法理叙事，也是糅合民权信仰的法理展开。民权的保障不仅要依赖宪法和法律在条文上的客观规定，也着眼于为实现民生福利而衍生的各种治理机制。以民生为本是政府公共治理的根本要义。因此，民生是民本与民权的治理载体。 [32]民生治理关照了民众的切身利益，它激发了民众的多元诉求，这种诉求冲破了传统治理工具效用低下的窠臼。

不言而喻，民生折射的是民众求生存的本能欲望。公共权力对民生的优化起着引导与规约功能，体现了公共权力合法性运作的方向。“从民权的高度改善民生”就需要强化政府治理的民生责任，同时，要加大对公共权力运作的监督。因此，“民权观念”必须以制度的方式给以固定，当既存的公序良俗被公共权力以规则的形式加以固定时，某项制度便应运而生。这是因为，制度是人与人之间互动的参照系，是规范社会运行的基本尺度。民权的运行只有从制度框架中才能汲取民权治理的合法性。任何一个对人民负责，以广大人民的福祉为根本追求的政党，都势必将民生治理作为一个具有重大价值内涵的自在主体，以此建构符合人民民生的政治体制和社会环境，从而理清改善民生就不再是政府施政功德，而是民权保障本身的应有之义。

（四）民生改善到政治认同的价值依归。

政治认同是指公众对现存政治权力、政治观念的心理归属和情感认同程度，也是衡量公共权力合法性运作的重要标识。从政治权力来看，民生治理根源于对公共权力合法性运作及民生治理认同的双重要求。公共权力是以合法性治理为基石的强制性力量，其目的就是为了建构统治—服从的关系。但是，政治秩序的稳定与民生治理绩效的提升仅仅靠公共权力是难以实现的。这是因为“服从不等于认同，权力的强制命令可能会使人们顺从，但却得不到人们的忠诚”。 [33](p57-58)为了获取民众政治认同基础上的自觉服从，就必须在既有条件下为民众提供尽可能的民生服务。因此，政治认同以民生改善为行动导向，是民众服从与公共权力合法性运作的双重变奏，体现在公共权力运作与民众认同之间资源交换。

毫无疑问，合法性的规则、法律和民意基础，都高度依赖于对社会共同体和民众的社会记忆。 [34](p235)只有认同性的民意得到保留，合法性才能找到生存之途。芸芸众生之中的底层大众，对社会公正的关注只有基于民生建设才能得到认同。通过合理调试公共权力的治理边界，让民众的呼求在自主空间中得以凸显，进而夯实国家、市场之外的政治认同空间。对我国而言，随着基层民众的生存状态逐渐改善，公众的民生需求层次也曾呈现多样化。公共政策运行与公共权力的合法性运作的最有效形式就是让公众参与到民生治理的全过程，提升公众自主参与公共服务的政策认知。民生治理只有得到多数社会成员的忠诚认可才具有合法性，也只有公共权力的合法性运作才能激起社会成员的认同。因此，民生治理昭示着民众对支配性的公共权力提出民生改善的理念诉求，唯如此，民生治理才能不断创新政治认同的实践空间。

结语

“合法性是对被统治者与统治者关系的评价，它是政治权力和其遵从者证明自身合法性的过程”。 [35](p1)现代国家对公共权力合法性运作给予了合法性注解:政府有义务为民众的福祉做出理念的安排。公共权力合法性运作的民生取向是测定自身合法性的关键变量，顺应民生诉求的公共权力运作机制有助于强化对政治秩序的信任。因此，民生治理要逐渐消解权力、市场与社会三重之间的张力，从而建构一种良好的执政生态。我国政治体制改革的主旨就是对公共利益进行权威性分配，没有威权的公共权力合法性运作是无法推行民生治理理念的。毫无疑问，中国特色社会主义的政治体制改革是在中国共产党领导下践行民生治理的伟大历程，中央历届政府都将关注民生、重视民生、保障民生、改善民生作为政府的基本职责。习近平总书记在党的十八大之后多次提出“民生没有终点站只有新起点，民生是实现中国梦重要的内容”。 [36]2015年我国中央政府继续提出持续推进民生改善和社会建设，可以预见，“民生”会成为今后相当长时间社会建设的主流话语和中国政府各项工作的主题词。各级政府只有通过汇聚民智，尊重民意，以民生幸福为主旨、以社会治理为主基、以管党治党为主业，才能最终实现“小政府、大社会、小权力、大作为”的民生改革。