城市流动人口社区服务管理机制新构想

张胜前

（湖北警官学院，湖北 武汉430035）

作为一种特殊的资源配置方式，人口流动能够促进人力资源在不同地域之间流动。流动人口管理是我国人力资源管理的重要内容。本世纪以来，我国流动人口的数量已经突破了两亿大关。迅速增长的流动人口，在新型城市建设、社会就业保障、发展市场经济等方面发挥了非常重要的作用。与此同时，流动人口的增长速度已经突破了我国城市所能容纳的限度，从而引发了一系列的治安管理、就业、公共设施建设等方面的问题。这些问题给城市的管理和健康发展带来了较大的影响。城市流动人口服务管理关系到我国城市化以及城乡统筹工作的顺利进行，研究如何健全城市流动人口社区服务管理机制，对推进我国流动人口服务管理事业的科学发展具有重要价值。

一、城市流动人口社区服务管理创新的基本原则

城市流动人口社区服务管理创新必须坚持人性化服务，国家统筹、社区管理、因地制宜创新工作方式以及不断完善社区服务管理内容等四项基本原则。

（一）融入人性化服务

做好城市流动人口社区服务管理工作，需要深入了解流动人口的切实需求，坚持以人为本，并在此前提之下，保障流动人口拥有的权利并要求其履行相应的义务。这就要求有关政府部门注意落实流动人口的相关政策，调动他们参与管理的积极性，强化双方的沟通，使流动人口的真实意见和想法能够被政府所了解，并有效地解决其反馈回来的问题，全面提升流动人口基本的公共服务管理，实现均等化发展的目标。流动人口的日常生活基本上是以社区为基础的，故而还需要加强流动人口与社区之间的融合。因为，社区是一座城市最基本的组成单位，实现流动人口与社区的相互融合，不仅可以方便社区的管理，而且可以最大程度地为城市的发展做出更大的贡献。

（二）国家统筹、社区管理

国家统筹主要是指，由国家制定和出台相关的政策、措施来保障流动人口管理工作的顺利进行，政府相关部门在城市流动人口管理中起重要的引导作用。与此同时，有必要充分调动社会各方面的力量积极参与，相互配合。尤其要强调社区在流动人口服务管理工作中的重要地位。社区在服务管理工作中要注意与公安、人口计生委、社会保障、卫生等相关部门的配合协作。

（三）满足本地需求、创新工作方式

由于各个城市、各个社区的具体情况可能存在差异，所以每个城市社区基本都需要结合自身的实际情况，根据本地流动人口的特点来制定具体的工作内容，特别是在福利保障、参与管理以及信息传输等方面进行特色化的社区流动人口服务管理。同时，及时地进行相关管理工作内容和模式上的创新。[1]

（四）不断完善社区服务管理内容

没有好的服务质量，就难以建立完善的管理模式；管理水平低下，则难以提高整体的服务质量。故而在城市社区流动人口的服务管理中，必须改变传统的只重视管理而忽视服务的情况，实现管理模式的转变与创新。

二、城市流动人口社区服务管理保障机制的创新

城市流动人口社区服务管理问题从根本来看属于一个国家的制度安排问题，其中主要包括社会保障、福利分配、公共服务等方面的内容。由于当前我国正处于社会经济飞速发展时期，各方面的矛盾和问题处于集中爆发阶段。从流动人口的服务管理方面来看，在制度体系方面主要呈现出了“补缺型”和“普惠型”两种城市社区流动人口服务管理方式；在法律机制方面，国家提倡依法治国，那么也就要求改变政府服务管理机构的传统的工作理念，实现服务与管理的法制化；从社会保障机制来看，需要建立一个完善的城市社区流动人口社会保障体系，以利于强化流动人口的归属感，方便人与人、人与社区之间的融合，也可以解决社会发展中出现的矛盾，淡化可能出现的冲突，保障社会的稳定发展。

（一）制度保障机制

创新流动人口服务管理制度保障机制的主要内容是：国家政府机关以及相应的社会机构要在可预测的一定时间范围内，完善市场化主体以及政府部门的责任分配。在服务与管理中，要结合市场化主体服务管理的多样性、灵活性特征，减少政府公共服务管理与市场化主体服务管理二者在衔接上可能出现的矛盾和冲突。新型流动人口服务管理制度保障机制，要求坚持以基层政府社区服务机构为主体，同时结合其他形式的组织机构的配合，以解决城市社区成员多样化需求为目的，充分调动各方面的社区资源，为社区流动人口提供有偿、无偿等多元化的服务管理方式。该制度保障机制坚持为居住地人口服务的宗旨，忽视户籍制度的闲置，给予流动人口与社区居民一样的待遇同等对待，强调社区服务管理的均等化，保障全体社区居民的权利与公共福利。

（二）法律保障机制

一方面，建立与城市社区流动人口服务管理配套的法律制度，可以使我国相关政府行政职能部门有法可依，提高社区流动人口服务管理工作的效率和服务管理质量，同时保障居民合法的权益不受侵害。依法治国要求国家的具体行政事务应当在法律允许的条件下开展，不可在没有法律依据的条件下实施行政管理工作。否则，将会带来社会的不公平，也会损害法律的权威和政府的威信。

另一方面，建立与城市社区流动人口服务管理相适应的法律制度，可以实现从中央到地方法律的无缝衔接，更加方便城市流动人口的规范化管理。突破传统的城乡、地区、户籍等方面的限制。对城市社区的流动人口以居民、市民的身份同等对待，有利于保障其各方面的权利和义务。[2]

（三）社会保障机制

城市社区流动人口的社会保障机制，在保障流动人口最基本的生存和发展需求方面发挥着不可忽视的重要作用。完善城市社区流动人口社会保障机制，一方面应该加强农村保障和城市保障二者的对接，尤其是在缴费管理、统帐设计、缴纳保费折算等方面制定对应的衔接政策和制度，保障流动人口在离开农村以后，可以享受到城市社会保障；另一方面，对于可能出现的既不能参加农村保障又不能参加城市保障的流动人口，如果其又确实需要社会保障来保障自身基本的生存，综合保险可能会是一个非常不错的选择。综合保险能够在住院医疗、工伤意外和老年补贴等方面，为流动人口提供切实可行的社会保障。当流动人口发生意外情况的时候，综合保险可以使其得到最基本的生存保障。同时，对条件还不错的流动人口，可以鼓励其参加商业保险，提高各方面的保障水平，为其提供更好的发展保障。

三、城市流动人口社区服务管理动力机制与运行机制的创新

随着城市经济的迅速发展，流动人口的管理工作也更为复杂，这个阶段除了需要创新城市流动人口社区服务管理的保障机制之外，还需要通过政府引导将城市流动人口社区服务管理工作的重点转移到提高本地社区管理的主体地位上。其主要包括了以下两个方面的机制创新。

（一）城市流动人口社区服务管理动力机制的创新

1．利益驱动机制。利益驱动机制是社会组织动力机制中最核心的部分，也是基础保障型的动力机制。它主要是由经济社会发展的规律所决定的。流动人口作为社会人，他们的行动决策、思维方式等都是从自己的角度出发的，各个方面基本上都是为自己，其最终的目标是为了实现自身利益的最大化。所以在制定关于城市社区流动人口服务管理相关政策和措施时，需要结合城市社区流动人口自身的条件和特点，不能只是单纯地依靠行动方面的引导，更多的应该是强调利益驱动的作用，从而达到最终的服务管理目的。[3]

首先，要结合城市社区流动人口的追求最大化经济利益的特点，对其进行利益倾向化驱动，最大限度地调动其积极性，使其主动地参与到服务和管理工作中来。据此，相关的政府基层管理部门可以适当地给予社区流动人口以必要的关照，制定一定的优惠或者奖励政策，以利于对其进行管理。

其次，在当前社会发展的情况下，公民整体素质和志愿服务意识还不强，社区服务管理的水平以及最终的效果也不会乐观。在此状态下，依靠利益驱动能够最大限度地保障社区服务管理的高水平、常态化运行。所以建构利益驱动机制，制定全社区、全城市、甚至全国范围内的激励政策，能够为流动人口的管理和服务提供强大的动力支持。[4]

2．社会心理推动机制。城市社区流动人口的行为决策很多时候会受到社区居民中其他成员的影响，容易出现模仿他人行为和决策的情况。在城市流动人口社区服务管理工作中，社会心理学启示，可以充分发挥社区成员中出现的“社区精英”的带头作用，树立典型，以此提高流动人口群体的社区意识。首先，需要积极吸收流动人口的优秀代表人物，例如劳动模范、优秀党员等参与到本地社区的服务管理工作中来；其次，可定期在社区流动人口中开展评选活动，积极选拔优秀的人才参与社区管理服务工作；最后，可以以流动人口身边“社区精英”的亲身经历为样板，广泛地宣传其事迹，树立典型，促进城市社区服务管理机制的创新。

（二）城市流动人口社区服务管理运行机制的创新

1．社区主导机制的创新。社区主导机制的创新主要包括以下两个方面：第一，在各个社区服务管理机构内部成立专门的流动人口管理部门。这个新设立的部门要避免以往与卫生、计生、公安、工商等部门因工作内容断层工作难以协调，造成的管理工作内容碎片化的问题。该机制创新的主要目的在于通过新设立的部门加强与各个行政管理部门之间工作的沟通。第二，以最新的人口普查为基础，完善集成档案管理工作，了解各地流动人口的大致动向，通过相关的登记、验证、查访等工作，将各个地方的信息内容进行归档，建立网络流动人口查询互助平台。这项工作可以在一定程度上解决传统的社区人口流动服务管理工作中的人力浪费问题，提高服务管理效率。除此之外，各个社区可以结合本地社区管理工作的特点以及管理资源优势来规划未来流动人口管理工作的基本目标，藉此提高本地流动人口服务管理工作的效率。

2．社区互助合作机制的创新。社区人口服务管理工作不能只依靠本地的流动人口管理部门。社区人口服务管理工作的提高需要创新社区管理互助机制。一方面，可以通过招募社区志愿者参加社区流动人口服务管理实务，也可以鼓励居民参与到相关活动中来。例如，可以让国家公务员参与社区服务的固定志愿工作，或鼓励在校大学生开展社区服务实践。另一方面，可以让更多的流动人口参与到相关的服务中。这样，不仅可以提高流动人口的市民意识，还能够加快本社区流动人口自治组织的建设。除此之外，还可以积极推进社区居民与流动人口的邻里互助合作。让邻里之间互帮互助，可以加深流动人口融入本地社区生活的程度，提高流动人口社会交往的密度，营造社区的和谐居住氛围。[5]

[1]国家人口计生委流动人口服务管理司.人口流动迁移与城镇化国际研讨会综述[J].人口研究,2010(34):90.

[2]卢霞.浅谈对流动人口的社区化管理[J].法制与社会,2007(12):130.

[3]国家人口计生委流动人口服务管理司.中国流动人口发展报告2010[Z].2010:3.

[4]王洋阳.我国城市流动人口管理的政策路径选择[J].学理论,2010(9):50.

[5]汪锐.城市社区多元主体治理问题研究[D].济南:山东大学,2009.