我国社区矫正法律监督的问题及对策

简 龙，杜 珂，唐远汉，李婷婷

（湖北省荆门市人民检察院，湖北 荆门448124）

社区矫正作为与监禁矫正相对的一种刑罚执行方式，是刑罚执行社会化理念的具体体现。社区矫正工作在我国推行时间不长,从试点到全面铺开,仅仅只走过了十多年的历史。与之相应,检察机关对社区矫正实施法律监督工作的探索还处于初级阶段,没有先例和模式可循。研究检察机关对社区矫正这种非监禁性刑罚执行方式的监督问题，不仅是对新时代背景下法律监督新问题的个体研究，更是对我国整体刑罚执行监督体系的完善，对于建立体系完整、功能齐备的刑罚执行法律监督体系具有重要意义。在大力推进刑罚轻缓化和宽严相济刑事政策的大背景下，社区矫正势必成为今后刑罚体系中的重头戏。但由于社区矫正的实施尚处于探索阶段，还存在法律制度不健全、工作成效待检验等问题。面对社区矫正这项刑罚执行领域的新改革、新尝试，检察机关应及时跟进，主动作为，改进工作思路，创新工作方法。本文试从社区矫正法律监督体系的基本现状和存在的主要问题入手，探寻检察机关健全完善社区矫正法律监督运行机制的合理路径。

一、我国社区矫正法律监督的现状及问题分析

（一）立法相对滞后，监督依据比较匮乏

目前，我国对社区矫正这种非监禁性刑罚执行方式的法律监督，具体到立法层面上，主要由宪法、单行法、司法解释、规范性文件等组成。这些法律、法规及规范性文件共同构成了检察机关开展法律监督的合法依据。[1]我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关”，从国家根本大法角度确立了检察机关实施法律监督的职权。《人民检察院组织法》第5条规定：“人民检察院对刑事案件的判决、裁定执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”《刑事诉讼法》在第8条明确规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，第265条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”上述规定确定了检察机关法律监督原则。2004年司法部制定的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》规定，司法行政机关实施社区矫正，接受人民检察院的监督。最高人民检察院2006年下发的《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》中明确要求，人民检察院在社区矫正试点工作中，要依法对社区矫正工作是否公正进行和执行活动是否合法实行法律监督。2012年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发《社区矫正实施办法》，进一步明确了检察机关对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。2012年最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的施行，以司法解释的形式对检察机关如何开展社区矫正的法律监督作了规定。但以上规定较为笼统，实践中检察机关对社区矫正工作进行监督，其依据主要是一些原则性的法律规定，缺乏具体的实施办法。尽管其中内容也明确了检察机关对社区矫正工作的法律监督之责，但是，对矫正过程中有关监督对象、监督方式与手段、监督对象拒不执行监督建议如何处置等问题均规定不明，即使有规定，也显得又粗又少，给检察机关开展社区矫正法律监督带来于法无据的无奈与尴尬。

（二）监督观念陈旧，职能定位出现偏差

一方面传统重刑主义观念在我国刑罚执行领域根深蒂固，另一方面刑罚轻缓化思潮进一步在社区矫正领域显现并扩大，但刑罚执行的“重刑主义”与“轻缓化”思想观念间的碰撞在短时间内不可能根本改变，从而造成部分检察人员对新兴的社区矫正法律监督工作发展方向不明，因循守旧，重监管场所监督轻监外监督的工作思路未能及时合理的调整。究其原因是监督观念弱化所致。一是不想监督，部分检察人员认为社区矫正的法律监督职能在法律层面没有具体规定，本来监所检察工作的任务就重，多一事不如少一事。二是不敢监督，部分检察人员认为，既然社区矫正是新生事物，仅凭原则条款去摸索，监督恐怕出错。三是不善监督。实践当中，尽管大部分检察机关对社区矫正法律监督工作是重视和积极的，但存在着越俎代庖、监督代替监管、职权行使不规范等现象，忽略了检察机关作为法律监督者的独立地位，在观念中过于重视与执行机关间在社区矫正工作中的配合，轻视了检察机关对执行机关在社区矫正工作中的制约和监督作用。

（三）监督手段有限，监督阶段被动滞后

就目前我国相关的法律规定来看，配置给检察机关社区矫正法律监督的手段主要有两项：一是针对社区矫正执法过程中的违法行为，提出检察建议或发出纠正违法通知书。二是针对社区矫正执法过程中的职务犯罪行为，进行侦查。在司法实践当中，检察机关适用较多的是对执行过程中的违法违规行为提出纠正意见。然而目前，纠正违法通知书的效力完全依附于执行机关自身对法律监督工作的认可程度和自身纠错机制，这无疑将法律监督的效力交给被监督者来确定，从而造成监督效果不佳。此外，检察机关的法律监督基本上是人民法院或监狱管理机关作出裁定或是决定后的事后监督，虽然检察机关可以提出纠正意见，但由于提出纠正的时间可能超过法定期限或是有的罪犯已经根据法院裁定减去余刑或被假释，从而也给监督工作带来难度。[2]尽管2012年新《刑事诉讼法》对此问题作出了回应和相应调整，但检察机关监督的滞后性局面并未切实改观。例如对诸如交付执行的监督，主要是书面审查相关法律文书，而文书的传递，主要依靠法院送达判决书、外地监所部门邮寄等方式进行。上述方式明显具有时间上的滞后性，从而造成对脱管、漏管等问题不能及时发现和有效监督。

（四）基础保障缺失，机构设置不尽合理

当前司法实践中，直接负责行使社区矫正法律监督权的多为人民检察院监所检察机构，由于长期以来监所检察部门的工作重心主要是对看守所、监狱等监管单位的刑罚执行监管活动进行法律监督，因此，其工作流程和模式也主要围绕监管单位的监管活动展开，而对于社区矫正这种新型行刑制度没有较为成熟的法律监督工作机制。加之从全国检察机关情况来看，个别基层检察院因为辖区没有看守所等原因，干脆没有设置监所检察部门，其职责由其他部门如公诉部门代为履行。基于职责不明确，范围不具体等原因，检察机关对社区矫正的监督流于形式。另外在人员、经费上的保障不足，也严重制约监督工作的有效开展。如部分基层检察院的监所检察部门人员数量始终处于低位状态，通常只有人员一到两名，且往往人员老化，知识更新不足，法律素养缺乏，针对社区矫正法律监督工作点多、线长、面广的特点研究不够，造成实践层面手段有限，方式不多，监督工作“胡子眉毛一把抓”，顾此失彼。再加上由于经费的不足，要完成对所有乡镇司法所的巡察工作，一没车，二没钱，可谓难上加难。监所检察部门的信息化设备往往也很欠缺，与社区矫正机构以及其他机关无法实现联网、实现信息共享等，这也在一定程度上制约了社区矫正法律监督工作的开展。

二、完善社区矫正法律监督运行机制的建议

（一）在完善立法上，尽快出台相关法律法规及配套细则保障监督权正确行使

针对目前有关社区矫正法律监督的法律规定过于原则，缺乏可操作性的问题，检察机关主要依靠在监外执行检察监督工作中积累的经验和检察系统内部的规范性文件来开展监督工作。尽快完善相关立法，可在吸收借鉴国外社区矫正立法先进经验的基础上（如美国明尼苏达州的《社区矫正法》对社区矫正的目的、意义、服务、治安官、缓刑官、财政支付等作了一系列规定），立足于我国国情，制定一部与《刑法》及《刑事诉讼法》相协调、相配套、相衔接的《社区矫正法》。在立法时可单列“法律监督”一章，明确规定社区矫正法律监督的含义、监督的对象、内容、程序以及监督主体的权利、责任、义务等，为检察机关有效开展社区矫正法律监督提供法律依据。与此同时，出台与《社区矫正法》相配套的社区矫正法律监督实施办法，具体规定谈话制度、回访制度、奖惩制度等可操作性强的矫正考察评价体系，使社区矫正法律监督真正做到有法可依、有法必依。[3]此外，要进一步明确检察机关在社区矫正中的法律地位，将有关法律监督的各项规定（如监督的具体程序、监督方法、监督对象、监督职权等）完整地规范在上述实施办法当中。尤其要明确规定检察机关的介入方式，强化检察机关的监督力度，赋予检察机关纠正违法的执行力，为检察机关行使监督权提供可具操作性的法律依据。

（二）在监督主体上，设立明确具体的社区矫正法律监督专门机构

健全的组织，明确的机构，是实现社区矫正法律监督专业化、规范化的重要保障。目前，最高人民检察院和各省级人民检察院、地级市人民检察院均设有监所检察部门，由其负责社区矫正法律监督的组织协调和业务指导。而具体承担社区矫正法律监督任务的则是众多的基层检察院，其在社区矫正法律监督的组织机构上可根据自身特点尝试设立以下模式：

1.乡镇街道派出检察室（检察服务站）模式。即建立与人民法庭、公安派出所、司法所相对应的派出检察室（检察服务站），并赋予其社区矫正法律监督工作职责。

2.司法行政机关派驻检察室模式。即在承担社区矫正工作职责的司法行政机关设立派出检察室并承担社区矫正法律监督工作职责。这是与在监狱、看守所设立派驻检察室相对应的一种模式。

3.检察机关监所检察部门下设社区矫正检察办公室模式。即在监所检察部门下设社区矫正检察办公室，与监所检察科合署办公并开展社区矫正法律监督工作。

4.专（兼）职社区矫正检察官模式。即部分未设立监所检察部门的基层检察院或虽设立监所检察部门但不承担看守所、监狱派驻检察职责的基层检察院，指定专门检察官或兼职检察官开展相关的社区矫正法律监督工作。

（三）在监督权限上，配置、新增及扩充监督的方式，确保监督效果

针对传统的监督权配置单一，过柔过软，缺乏刚性，没有强制执行力的现状，检察机关必须在如何强化刚性、有效监督上进行权力的重新配置。初步构想如下。

1.赋予检察机关调查知情权

检察机关对检察权所及范围内的事项进行调查，了解事实真相，是行使检察权的先决条件。在执行程序中，真正拥有处分权、变更权、裁决权的是审判机关和执行机关，检察机关只有建议权、意见权，即使发现问题，法律也没有赋予其调查的权力。因此，从实现刑事诉讼的目的出发，法律应赋予检察机关社区矫正监督的调查知情权。通过行使调查知情权，检察机关可随时介入到社区矫正的运行过程当中，相关机关和个人应给予支持和配合，不能无故阻止。检察机关在此权力行使中，有权调阅相关案卷和相关矫正材料，有权约谈社区矫正对象，有权查阅矫正机构的矫正台账，听取相关机关和个人的汇报等，并视情况进行进一步的调查。

2.赋予检察机关社区矫正建议权

社区矫正建议权是人民检察院量刑建议权的延伸，是指检察官依据已经查明的被告人的犯罪事实、情节、后果、悔罪表现及相关证据，就被告人是否适用社区矫正向法官提出的具体意见。赋予检察机关社区矫正建议权，就可以把监督的触角延伸至社区矫正的决定过程。检察机关根据事前掌握的情况，可就被告人是否适用社区矫正向法庭提交书面检察建议，该建议涵盖对被告人的人身危险性、社会调查综合评估材料等。人民法院可以参照此建议决定是否适用社区矫正刑。

3.赋予检察机关复议权及提请惩戒权

一是复议权。对人民法院、公安机关、司法行政机关作出的裁决（认定）行为，包括减刑裁定、假释裁定、暂予监外执行决定、收监执行建议决定、治安处罚决定等，如果认为认定事实，适用法律确有错误的，可以提请裁定或决定的作出机关重新审议。二是提请惩戒权。针对社区矫正执行过程中的违法或不当行为的责任单位或责任人，法律应赋予检察机关提请其所在单位或上级主管部门予以惩戒的权力。在程序的设置上，法律应规定提请惩戒活动后，违法行为所在单位或上级主管部门必须做出回应，并将处理结果及时反馈检察机关。

4.赋予检察机关信息共享权及利用权

目前，制约社区矫正法律监督效果的一个很重要原因就在于社区矫正信息掌握的不及时，检察机关对一些重要情况无法及时知悉，从而造成监督的被动。为此，应在公安机关、检察院、法院、司法行政机关内部设立社区矫正网络信息共享平台，各单位必须及时录入相关信息，包括判决书、裁定书、决定书、执行送达凭证等。信息平台的设置大致包括人员衔接、矫正执行、教育考核、心理矫治、社区帮教、个人信息、考核奖惩、就业安置等8个子系统，应把社区矫正各个工作环节纳入系统监管模块，做到信息互通、动态监管和资源共享。检察机关可充分利用该平台，对矫正工作进行全程监督。

（四）在监督范围上，强化对社区矫正各个环节实行全程动态监督

1.对社区矫正审前社会调查环节的监督

社区矫正的审前社会调查，是指在人民法院开庭审理之前，就待审罪犯是否适于被纳入社区矫正的问题进行调查评估，为人民法院提供参考。判断罪犯是否具备适用社区矫正的条件，需要通过“审前调查程序”加以把关；审前调查对裁判待审罪犯是否适于纳入社区矫正尤其重要。社区矫正监管的法律程序在《社区矫正实施办法》第4条、最高人民法院《关于办理未成年案件的若干规定》中只有粗略的规定。实践中，审前调查的主体一般由基层司法行政机关独立担任，无第三方组织，更无检察监督机关的参与；社区矫正又是非监禁刑，罪犯在社区内服刑具有更高的人身自由度，因而往往成为罪犯及其亲属利用各种手段追逐的目标，甚至不惜代价，金钱开路，拉拢腐蚀司法工作人员。这种情况下，司法行政人员单方做出的审前调查报告其公正性难免令人怀疑，在操作中容易产生违法乱纪现象。

针对上述问题，从法律监督的角度笔者认为：第一，审前调查的主体应由司法行政机关工作人员、居委会或村委会负责人和检察机关监所检察干警共同组成，其中由司法行政机关工作人员主导，负责调查评估，形成调查评估意见，居委会或村委会负责人参与其中并配合调查，监所检察干警对调查过程进行监督；同时，三方都有是否建议当事人进行社区矫正的否决权。这样得出的审前调查评估意见会比较客观公正，监所检察干警可以对拟进行社区矫正人员的具体情况进行详细了解以便于开展以后的日常监督，也便于监督司法行政机关工作人员的执法活动，防止违法乱纪现象的发生。第二，司法行政机关收取的当事人遵守社区矫正相关规定的诚信保证金问题，法律没有明文规定。实践中，一些地方收取一定数量的保证金确实起到了“紧箍咒”作用，适用社区矫正的罪犯不敢恣意违法违规，遵纪守法意识得到了一定增强。但在保证金的收取方式上，笔者建议比照取保候审保证金（新《刑事诉讼法》第70条、71条之规定）的运作方式解决，即司法行政机关指定某银行并设立专门账户，拟进行社区矫正的人员及其家属在缴纳保证金后留存单据，如社区矫正人员在矫正期间遵守各项规定，矫正宣告解除后，可凭矫正宣告解除书或其他相关法律文书到银行领取保证金。同时，司法行政机关要将账户信息送检察机关备案，以便检察机关监督。

2.对裁决环节的监督

社区矫正的裁决环节直接关系着罪犯适用社区矫正是否适格，是否符合法律规定的条件。现实生活中的确存在着一些不符合条件的罪犯置于社区矫正内执行刑罚。究其原因，一是有关司法机关把关不严；二是有关司法工作人员受金钱、人情滋扰，法下开恩。针对这些乱象，检察机关在实施法律监督时，可以兼采抗诉和查处职务犯罪等多种方式来规范社区矫正决定权的使用。

3.对交付执行环节的监督

当前社区矫正中的脱管、漏管现象较为严重，且多数是由于在交付执行环节出现了问题。表现为“人户分离”现象比较突出、法律文书交付不及时和不规范以及各职能部门配合不力、制度执行不到位等问题。基于此，在工作中，一是要严格落实法院判处非监禁刑时应当通知列管地司法所参加，并当场交付法律文书和罪犯的制度。即由审判人员与司法行政人员及社工当庭办理交接手续、当庭领回监外执行罪犯，检察机关对整个过程进行监督，确保监外执行罪犯及时纳入监管。二是要完善法律文书送达机制。实践中，有些法院、监狱因种种原因遗漏或拖延向司法行政机关、检察机关送达法律文书，在当前没有统一的社区矫正信息平台的情况下，社区矫正机构并不掌握信息，而矫正对象如不主动报到则极易造成漏管。故检察机关应当根据法律规定的期限要求，监督送达的法律文书是否齐全、是否符合法律的规定。当发现有不符合规定的情形时要及时依法提出监督意见。

4.对执行环节的监督

社区矫正的执行环节担负着行为矫正、教育帮扶、使矫正对象重归社会的重任。检察机关对执行环节的监督首先要防范的是矫正对象的脱管、漏管，其次要检察矫正机构是否按规定对矫正对象建立矫正方案、矫正档案，重点对社区矫正日常的奖惩、管理、教育等活动开展监督。在监督工作中，检察机关主要是检察有关单位是否落实好对服刑人员的监督管理以及与矫正相关的考察措施。执行环节存在的主要问题有：（1）不当侵犯被矫正对象的合法权益，如限制正当的人身自由、进行变相体罚等；（2）对矫正对象的正常生活过度干预；（3）惩罚性功能严重缺失。矫正对象不参加公益劳动、集中学习活动及定期报告自己的思想动向和活动情况等，甚至重新违法犯罪，严重破坏了司法的权威性，必然引起公众对社区矫正制度的质疑，导致社区矫正方向性偏离。因此，检察机关在对矫正档案是否建立、交接手续是否齐全、矫正工作是否有计划等方面开展形式监督的同时，更要注重对社区矫正工作实际效果方面的监督，注重监督矫正机构履行矫正职责时的工作态度、方法措施和实际效果，并督促社区矫正对象遵纪守法，服从监管。

5.对执行变更环节的监督

是否对违反法律、法规和管理规定的社区矫正对象依法给予处罚，是否对暂予监外执行条件消失的社区矫正对象依法收监执行，是否对符合减刑条件的社区矫正对象予以减刑等，这些都是检察机关在执行变更环节进行监督的重要内容。而在执行变更环节的检察活动中，工作的重中之重在于如何对收监执行工作进行有效的监督。鉴于实践当中对收监执行的检察存在着职能定位不准确、监督程序不明确等问题，检察机关应积极拓展监督的途径和手段：一是由检察机关统一行使收监执行审查提请权。司法行政机关对违反社区矫正管理规定、再犯罪以及不符合社区服刑条件或欺骗、造假在社区服刑的罪犯，认为需收监执行的，应将相关材料首先提请检察机关审查，经严格审查后，方能正式提请法院裁决。对认为不符合条件的检察机关可以要求司法行政机关补充证据和补送材料；二是收监执行材料统一由法院采取开庭审理的方式进行审查，使公安机关、司法行政机关、检察机关以及拟收监的矫正对象参与法庭审理，在充分调查论证的基础上作出裁决，确保收监裁决公开、公正。

6.对社区矫正宣告解除环节的监督

《社区矫正实施办法》对社区矫正人员矫正期满的宣告解除作了较详细的规定。在此环节的实践中，检察机关只是被动地被书面通知该社区矫正人员已经矫正期满了，而对于其他情况比如宣告程序是否合法、当事人有无申诉、相关费用是否退还等情况，检察机关不能同时知晓。对此，检察机关应变被动为主动，积极参加到宣告解除的现场，适时监督，防止宣告解除程序流于形式，同时，也彰显出宣告的严肃性，对当事人以警示教育。再者，检察机关参与到宣告解除程序另一重要的目的是在宣告结束后与被解除社区矫正的人员做一次谈话笔录。鉴于当事人已经不再与执法机关有管理和被管理关系，当事人可能会毫无顾忌地将其在被管理期间所接触到的不合法、不公正的现象讲出来。诸如社区矫正人员在社区矫正期间的人身权利、财产权利是否受到侵害，司法工作人员是否有玩忽职守、滥用职权等行为，日常管理的必要环节是否流于形式等方面。虽然此类谈话属事后监督，但是可以对社区矫正过程中执法人员的矫正管理活动起到警示作用，可有力促进社区矫正工作的有序开展。

[1][3]张劲.社区矫正检察监督工作机制研究[J].人民检察,2013(3).

[2]孙亚非,李珍萍,赖敏荣.社区矫正中的检察监督[J].中国司法,2006(4).