警务执法规范化视域下执法权力运行机制研究

李 阳

（中国人民公安大学，北京100038）

警察执法权是一项特殊的国家公共权力，具有内容法定、行为强制、单方裁量等特性。当代社会发展呈现出的多阶段复杂局面，使公安工作面临日益增多的管理对象和日益丰富的管理内容，缺失了对警察执法权力的制约和规范，将导致公民合法权益的损害和群众对公安执法公信的质疑。因此，加强公安执法规范化建设，既是顺应依法治国理念的需要，又是提升公安工作法治化水平、依法建警育警强警的必由之路。

一、公安机关执法规范化建设的基本内涵

随着社会的发展进步，公安工作正面临着越来越多的挑战。为深入推进执法规范化建设，近年来公安部先后下发《关于大力加强公安机关执法规范化指导意见》《公安机关深化执法规范化建设工作任务和阶段目标》《公安机关执法细则》《公安机关办理刑事案件规定》《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》等一系列重要文件和执法细则、制度规范，对公安机关执法场所设置、民警教育考评机制、执法监督检查等提出了新的任务和要求。当前，学界对执法规范化的解释不尽相同，警务工作者对执法规范化的理解也因角度不同各有差异。一般认为，执法规范化是节约警力、提高警务效能、促进执法公平正义、提升警察权威的关键所在，警务执法主体与程序必须严格依照并符合相应法律规范的要求，且须依法构建合理的执法结构和执法模式，使警察权力自始至终受到法律制度的控制和约束，其目的在于达到执法主体、程序、行为合乎法律规范，使执法活动受到制约，公民权利得到保障。概括地说，警务执法规范化是公安执法主体为了实现公正、文明、严格、高效的执法目标，在法律的框架内，对公安执法活动进行程序化与标准化建设的一项系统工程。[1]

关于公安机关执法规范化建设的内容，学界也有不同的解释。易继苍认为，公安机关执法规范化建设应包括执法主体规范化、执法行为规范化、执法保障规范化、执法质量和效率考评规范化、执法监督规范化五个方面。[2]吕绍忠认为，执法规范化应当做好六个方面的工作：执法思想体系建设、执法主体建设、执法制度建设、执法行为建设、执法监督体系建设、执法工作信息化建设。[3]杨建和、张光认为，公安机关必须不断提高其依法行政、公正执法的自觉性，从提高全体民警的法律意识、建立健全指导日常工作行为的规章制度等基础工作入手，切实做到依法治警、依法行政。[4]综上，警务执法规范化建设强调程序公正与效率的平衡，旨在促进公安依法行政、保护公民合法权益，具体可以概括为以下三个方面：执法主体建设规范化、执法程序建设规范化（包括事前、事中、事后执法程序，着重体现在方式、方法、规则、步骤等要素上）和执法行为建设规范化。

执法规范化建设的关键在于制定和完善各项执法制度，对执法主体的执法活动进行有效的约束和制衡，从接处警、受案、立案、采取强制措施、调查取证、枪支管理、证据保全、涉案财物管理等环节加以规范，建立严格的操作规程和行为规范，确保每个环节有法可依，有章可循，其目标是建立符合警察特色的公安机关管理体制，形成科学规范、运行有效的公安工作和队伍管理机制，最终通过执法规范实现程序正义，以期更好地尊重和保障公民权益，进一步提升人民群众的安全感和满意度。

二、警察执法权力运行过程中存在的问题

（一）执法主体方面

警察权力是国家权力的重要组成部分，体现着公共行政权力，必须由法律规定的公安机关及其警务人员行使，其他任何机关、团体、个人均无权行使。《人民警察法》授予警察享有治安行政、刑事司法、武器警械使用、紧急状态处置等权限，具有权利行使的国家意志单向强制性，这是与其他行政权力所不同的。在传统安全与非传统安全交织并存的今天，公安工作也面临日益复杂的新形势新挑战，这也对公安执法主体提出了新的要求和考验。

首先，执法素养层面。公安执法主体素质层次不高是制约警务工作顺利开展的重要因素之一。1997年公安部制定的《公安机关录用人民警察实施办法》明确规定了警察招录制度与考核要求，将人民警察录用由计划经济时代的统一分配模式变革为面向社会、公开招考、择优录取的新模式，但公安队伍建设不同于普通公务员岗位，需要具有专门知识与技能的人员，个别地方尤其是基层招录的人员公安业务水平与政治素养参差不齐，部分人员缺乏基本的为民服务理念，官本位思想严重，反映在接处警、执法办案和走访排查过程中执法态度恶劣，忽视群众诉求，严重影响群众对警务工作的信任和警察威信的树立。其次，执法理念层面。执法为民、法理公平、程序正义、人权保障等理念未在警务人员中得到牢固树立，少数民警滥用警察裁量权，对群众诉求不作为、慢作为，有警不处，有案不立，执法效率低下，执法不公，损害了人民群众的合法权益。最后，执法能力层面。社会转轨、经济转型以及公民法制意识的增强对警务执法水平和执法能力提出了更高的要求，但少数民警法律素质偏低，办案质量低下，执法行为程序不规范造成证据非法和冤假错案，部分民警滥用警械武器，刑讯逼供，体罚虐待犯罪嫌疑人，侵犯公民人身、财产权利。同时，民警自我防范意识与警务实战水平低下导致民警执行公务遭遇暴力袭警时难以采取有效应对措施，影响了执法的权威性和民警自身的合法权益。

（二）执法程序方面

1.现有警察管理体制弊端凸显。公安管理体制应具有动态发展性，社会治安形势的不断发展变化要求公安管理体制的发展与之相适应。我国当前公安机关的组织管理实行的是“统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”的体制，这是经过长期发展实践和理论创新提出的适应我国国情的阶段性警务管理制度，但其弊端也日益明显：一是分级管理过于强调上级指导而忽视了基层的诉求，难以适应现实警务工作需求；二是“条块结合、以块为主”导致公安机关职责分工不明确，一味强调服从党委、政府领导，易使公安机关过多参与非警务活动，影响公安机关形象；三是公安经费受制于地方政府，弱化了公安执法的程序正义，一定程度上造成了执法办案的地方保护主义。

2.执法依据体系粗放，执法秩序混乱。现代警务的本质是法治警务，以程序制约警察权是现代法治社会的必然选择，要求警察权行使的过程明朗化、合法化。[5]面对日益复杂的治安形势，程序公平与执法效率之间的矛盾凸现，基层警力有限的现实困境和警情日益复杂的局面使部分执法民警重实体、轻程序。如执法办案材料证据收集不充分、笔录文件为求效率让他人代签、涉案财物台本账目勘验审核流于形式、对犯罪嫌疑人采取强制措施不按法定程序办理。这些问题的产生，一个重要的原因在于公安执法依据落后于警务实情的动态变化，执法职责和依据规定过于简单导致执法规范的约束力不足，警察执法权限出于打击犯罪和维护稳定的需要而忽视了对公民私权的保障，最终造成警察权力滥用和执法程序虚化。

3.执法监督纠责程序缺失。警务监督是公安工作的重要组成部分，即为了保证公安工作目标的实现，依照法定程序对公安机关和公安民警的行政行为、刑事司法行为和其他行为的监察与督导工作。[6]《人民警察法》《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》《公安机关执法质量考核评议规定》等一系列法律规章为警务监督提供了法律依据。然而，在实践中警务执法监督主体包括党政权力机关、司法纪检机关和社会公众团体以及公安内部监督部门，由于缺乏统一的监督体系引导，使各监督主体缺乏协调配合，造成职权交叉、监督失灵，难以形成合力，不能充分发挥监督保障作用。同时，执法监督程序不透明，环节不全面，标准不规范，执法过错责任追究落实与当事人救济保障难落实，造成监督资源浪费，监督机制流于形式，影响警务执法规范化建设效率。

（三）执法行为方面

执法行为的规范化建设作为一个系统工程，要取得明显成效，必须保证执法过程、行政裁量和执法责任的合理合法规范。当前，警务执法行为存在的突出问题，主要体现在执法过程中证据收集不合法，部分民警依据惯性思维，重口供、轻物证，重办案效率、轻程序正义，重上级指示、轻群众诉求，对与群众利益相关的突出问题工作拖沓，疑难案件推诿扯皮，导致群众满意度低下、公安权威弱化；行政裁量方面主要体现在执法裁量标准不够细化，执法过程制约缺失，在传唤、讯问、辨认、抓捕、立案、处警、告知、回避、涉案物品管理等法律难以准确定性定量的环节中存在较大的执法随意性。同时，公安机关执法活动多以警察权力直接作用于公民、团体并对其产生影响，警察权本身具有单向强制特性，警察权力行使不当导致警察侵害公民合法权益，本应承担相应的法律后果，但目前落实警察责任还存在责任承担设置不合理、责任追究落实困难等问题，客观上造成了少数民警权力的滥用，损害了警察权威和公安机关的公正形象。

三、提升公安机关执法规范化水平，优化权力运行机制

（一）加强执法理念培育与职业教育培训

由于历史和现实的原因，当前一些公安机关不同程度地存在执法理念陈旧、程序意识淡薄、权力本位思想固化等问题，成为影响公安机关权威和执法公信力的突出因素。推进执法规范化建设，首要的须在广大公安民警中树立公开公正、执法为民、理性文明的理念，强化执法办案的证据意识、人权意识和程序意识，扭转重实体轻程序、重形式轻成效、重管理轻服务的执法观念，向追求程序与效率、形式与目的、管理与服务的有机平衡发展。其次，应当严格执法主体的资格认定。公安机关主要有治安、刑事、交通、禁毒、消防等主体资格，每一个执法人员只有具有法律的授权和相应的执法能力，才能从源头上杜绝执法不规范行为的发生。不具有执法资格的人员包括治安联防员、协警、工勤人员，应严格禁止参与公安执法。最后，须通过相应的职业教育提高民警的执法水平。我国公安教育训练起步较晚，主要有学历教育与在职培训两类，无论是学历教育还是在职培训都不同程度地存在教学手段落后、培训内容与实际脱节、教育培训资源未得到有效配置等问题。

从公安执法规范化建设的角度来说，未来规范执法主体教育训练须注意几点：一是创新培训内容与培训方法，努力使培训内容与实战相结合，实现教育训练与职业技能的有效衔接；在内容设置上，应贴近实战，着重提高基层民警的执法工作水平与警务素养。二是借鉴欧美国家警察培训机制，分警种、级别、岗位、阶段进行针对性业务训练，并将培训质量考核与晋升绩效形成量化规范机制，调动民警参与培训的积极性主动性。三是转变培训理念，将在职警察的专业训练纳入终身教育体系之中，分阶段对其进行知识技能更新和岗位培训，注重民警法律意识与证据意识的培养，及时纠正民警执法过程中存在的不规范问题。四是公安工作的特殊性决定了警察招募不应等同于普通公务员，须提高警察招募标准，强化公安院校职前教育，探索警察院校学历教育与警察招考的有效衔接，逐步建立适应我国公安工作实际需求的警察招录机制。

（二）细化执法规范依据，明晰自由裁量界限

英国思想家洛克认为：“在某种场合下，法律应该让位于执行权，因为在遇到许多偶然突发事件时，严格地、呆板地执行法律反而有害。[7]自由裁量权作为公安执法的“双刃剑”，在实践执法过程中兼具利弊。公安执法民警不同于普通行政主体，在“严格执法”的前提下，公安机关和警察个体在处置治安、刑事案件、社会管控等法律难以准确定性定量的情况下拥有一定的自由裁量权。在从事具体执法活动过程中，警察个体在处罚、强制、约束、调查等方面具有选择行为种类、幅度、手段方式的自主权。警察自由裁量权的行使对社会秩序和公民权利的影响巨大，因此必须通过制度性安排对警察权限加以限制，防止权力滥用。首要的是对公安执法规范进行必要的细化和解释，保证自由裁量权的行使符合法律规定和实体正义，规范警察执法行为，以达到标准统一、规则明确，避免警察执法的随意性。同时，为防止执法不公，需要对公安执法进行有效监督并达到对自由裁量权的控制约束。外部层面上，加强对公众的法制宣传教育，提高公民对法律的理性认识，强化权利意识以自觉抵制自由裁量权的滥用；内部层面，建立完备的执法裁量标准和执法过错责任追究制度，深化执法公开，克服警务工作中封闭性、强制性、分散性带来的执法弊端。

（三）完善执法监督机制，践行违法纠责“零容忍”原则

从系统的角度讲，公安执法监督是法律授权机关、公民团体组织以及警察内部相关部门对公安机关人民警察执法活动进行执法监察与督导的制度安排和行为过程的一种系统设置。[8]当前，改进和完善执法监督工作，关键是做好以下工作：第一，协调内部外部监督，形成机制联动。公安内部监督有纪检、监察、法制、审计以及警务督察机构，外部有国家行政机关、权力机关、检察机关、审判机关、人民政协以及社会团体组织和人民群众等多个监督主体，须厘清各个监督主体的职权和职责，明确履行监督职责的具体程序、权限、方法和责任，以达到优势互补、运转协调、有力有效。第二，内部监督在具体运行过程中自上而下的监督模式始终处于主导地位，应注重内部监督机构设置与行使职权上的独立透明，注重对监督者的权益保护，确保监督机构和人员能够依法独立公正地履行监督职权，避免暗箱操作和推诿扯皮。第三，深化执法监督公开。要把监督工作的内容、权限、职责落实到岗，明确到人，对涉及公民权利的事项应公开执法监督内容、过程、结果和依据，确保监督权的行使系统规范。第四，践行违法纠责“零容忍”原则。现代警务是法治警务、责任警务，单纯的执法整顿、通报纠错难以从根源上杜绝执法不公和权力滥用。从严依法治警既是树立执法主体威信、提高执法能力的有效手段，也是保护公民私权、维护社会稳定的必要之举。

（四）落实警察物质与权益保障，提升警力水平

警务保障是警察依法行使职权的先决条件，是警察履行职权的有力保证。日益复杂的社会治安形势对警务工作的需求不断增长，而警务资源却不可能无节制地增长，目前我国有限警力与无限警务的矛盾十分突出。[9]较之西方发达国家，我国警务保障在立法理念、程序规定和权益保障方面还有待提高。首先，须完善警务执法保障法律体系。《人民警察法》作为基本的公安法规是公安民警执法的主要法源依据，但在处置突发事件和进行警务指挥时依然缺乏具体可行的执法规范和行为流程，必须从法律上完善执法规范以适应实战需求。其次，提高警务人员的福利待遇，包括警察的薪资待遇和执法办案后勤保障。由于职业的特殊性，公安机关理应实行不同于普通公务员的工资制度，给予公安民警必要的生活保障。最后，公安机关人民警察承担着打击犯罪和维护社会秩序稳定的职责，在执法活动中面临人身和合法权益损害的风险。经济社会的发展使突发公共事件、群体性事件以及治安刑事案件频发，也对警察履行职务的安全保障提出更高的要求。欧美国家法律对妨害警务以及袭击警察行为，规定了详尽的罪名和严厉的处罚幅度，我国立法未充分考虑警察执法环境的特殊性，仅将其归类到“妨害公务罪”，对相对人处以3年以下有期徒刑、拘役管制或者罚金，不足以震慑袭警辱警扰警行为，难以有效保障人民警察履行职责。

[1]寿远景.公安机关执法规范化建设研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2013:83-84.

[2]易继苍.公安机关执法规范化建设研究述评[J].公安学刊(浙江警察学院学报),2011(1).

[3]吕绍忠.中外警察法治若干问题比较[M].北京:中国人民公安大学出版社,2009:85.

[4]杨建和,张光.公安管理学[M].北京:中国人民公安大学出版社,2013:357.

[5]邓国良.解读以程序制约警察权[J].江西公安专科学校学报,2008(5).

[6]杨建和,张光.公安管理学[M].北京:中国人民公安大学出版社,2013:166.

[7][英]约翰·洛克.政府论[M].赵伯译.西安:陕西人民出版社,2005:58.

[8]寿远景.公安机关执法规范化建设研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2013:230.

[9]寿远景.公安机关执法规范化建设研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2013:212.