民族地区生态红线制度的地方立法研究

2015-03-26廖华

湖北民族大学学报（哲学社会科学版） 2015年3期

关键词：红线民族区域

廖华

(中南民族大学法学院，湖北武汉 430074)

民族地区生态红线制度的地方立法研究

廖华

(中南民族大学法学院，湖北武汉 430074)

2014年4月24日通过的《中华人民共和国环境保护法》规定了生态红线制度，民族地区应发挥地方立法权的优势，以单行条例的方式对少数民族地区的生态红线制度进行细化，使之更具操作性和针对性。民族地区生态红线制度立法应该在生态学研究的基础上，着重结合当地独有的自然条件、环境容量、经济发展水平、人文环境，厘清生态保护与世居民族生存发展的关系、生态保护与经济发展的关系、公民与政府的关系、不同政府部门之间的关系，明确生态红线的划定主体、划定类型和标准、统一监管制度、责任追究制度和配套的生态补偿制度。

民族地区;生态红线;地方立法

生态红线是来源于土地红线的一个出自中国式话语体系的本土概念，国外并无相同提法，但准确地说，生态红线和土地红线还是有区别的。生态红线是为维护生态安全与物种多样性，将重要生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区划定为重点管控区域并实施严格分类管控的制度安排，以确保经济开发活动不触及生态安全的底线。从《党的十八届三中全会决定》到2014年4月24日通过的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称新环保法)，生态红线制度在我国经历了从政策层面到法律层面的提升。新环保法明确规定了生态红线制度，但从立法内容来看存在操作性弱的问题，其规定原则而抽象，生态红线的法定概念、划定主体、划定标准、后续如何落实等问题都没有明确。

同时，我国国土面积的一半以上居住着少数民族，这些区域都是生态屏障所在地，从西部大开发战略提出以来，这些地区经历了一段快速发展的过程，但问题也接踵而来：诸多项目建设投产造成污染、传统产业过度发展导致生态脆弱，民族地区的环境承载力与其特殊生态地位不相符的趋势已然出现。如少数民族地区的土地沙化问题，90%以上是因为人口数量增加、经济发展需求扩大导致草场放牧过度、耕地滥垦、生态平衡遭到破坏所导致的。基于生态破坏和环境污染的不可逆性，民族地区划定生态红线，遏制生态环境恶化的不良趋向已经迫在眉睫。民族地区应该发挥地方立法权的优势，以单行条例的方式对少数民族地区的生态红线制度进行细化，使之更具操作性和针对性。并且民族地区生态环境的特殊性和当地世居民族与环境朴素的人环关系也决定了民族地区生态红线划定立法应有其特殊性。民族地区如何结合当地独有的自然条件、环境容量、经济发展水平、人文环境，在《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称自治法)的指引下，出台地方生态红线制度的单行条例，规范生态红线划定工作及保障红线的落实，既是全国生态红线制度落实的一部分，也能极大地推动民族地区生态保护和可持续发展。

一、民族地区生态红线制度地方立法的理论依据

(一)为何划线——从要素保护到区域保护

一直以来，我国的环境保护及相关立法都是以环境要素的保护作为依据，以1982年颁布的《中华人民共和国海洋环境保护法》为开端，我国陆续颁布了十几部以单一环境要素为保护目标的环境保护单行法。与此相随，并不见我国环境保护有大的成效。随着生态学的发展，从生态系统的角度重新定位环境管理为越来越多的学者所接受，一种新的环境管理模式诞生——从单一的环境要素保护到涵盖诸多环境要素的区域保护。区域保护以生态功能区为基础，“生态功能区是在一定空间尺度下反映自然与社会经济这个复合生态系统的生态学特征及其规律的基本单位，其生态结构特征既与生态要素相关，也受到社会经济因素的影响”[1]。这种管理模式对比传统的要素管理，优势是显而易见的：从生态系统的角度看，任何环境要素都不是孤立静止的存在，其只是所在生态系统中的一环，且环环相扣，环境要素之间有能量的传递和物质的转换；从人与生态系统的关系看，诸多环境要素组成的生态功能区满足着人们的不同需要，不同的生态功能区应设定不同的人类行为干预标准。可见，区域保护比单一的要素保护，更符合生态系统的规律，也有助于从可持续发展的角度正确处理人与自然的关系。生态红线的划定就是这种新型环境管理模式下的制度创设，科学地体现了环境要素之间、人与环境之间动态的发展关系。

(二)如何划线——从单一指标到复合指标

虽然生态红线是来源于中国式的话语体系，但与其来源“土地红线”这一用语中“红线”的概念有本质区别。虽然都是区域性的划线，但土地红线划定的目标是单一的，是从国土规划的角度限制土地利用；而生态红线划定的目标是复合性的目标体系，表现为多层次的保护目标，从区域内单个环境要素的保护到区域内整体生态环境的保护，直至更高层次地体现人与环境关系的区域整体作为生态功能区功能的维护、区域整体的区际贡献价值，都是生态红线划定的目标。以水源保护地的区域保护为例，其保护指标既有区内生态系统完整，也有区际贡献价值——即所保护的生态价值不仅对自身区域有意义，而且还应对周边地区生态环境和社会发展贡献作用，这样才能提高该区域在可持续发展中的地位，增强人们的保护意愿，这也是划定后的红线得以落地的关键因素之一。而且，即便是区内的生态功能也还可以区分为主导生态功能和辅助生态功能。因此，生态红线的划定比土地红线的划定复杂得多，一些学者更愿意将之看成是一个系统工程，如环保部环境规划院副院长王金南认为，“生态文明建设应该设立人口、资源和环境三大红线体系，生态红线不仅包括自然生态功能保障，也应该包括环境质量和环境风险”[2]。刚刚通过的《环保法》第五十八条对生态红线划定的规定虽然比较原则，但也提到了重要生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区划定为重点管控区域并实施严格。

(三)在哪划线——从生态系统共性到地方特性

虽然生态系统的保护必须依循生态学的普遍规律，但生态安全首先是一个空间概念，生态功能区的“区”恰恰是空间尺度的反映，科学的生态红线划定必须体现生态安全的地域差异性。我国幅员辽阔，生态系统多样，各地经济发展水平差异较大，划定生态红线必须因地制宜，考虑地方特性。以大气污染对生态安全的隐患为例，污染源排放的废气既可以随时间的久远而逐渐稀释，也可以随空间区域的渐远而扩散，产生废气的污染源中心区域和扩散到的影响区域大气污染程度是完全不同的，且不同的地理环境也导致影响区域的范围有差异。在植被资源丰富的地区，由于植被的光合作用，大气污染的危害区域相对较小，而在植被资源稀缺的地区，大气污染的危害区域就相对较大。显然，在这两个区域划定生态红线时，就要区分大气污染源隐患区域的不同范围。同样，将多少米以上的山体划入红线保护也要区分平原地区和山区地带。这也是我国环境保护部门以省级行政区划为单位划定生态红线的重要原因，其中江苏省就是我国首个划定省级层面生态红线的省份，2013年6月，江苏省生态红线区域规划正式发布。

二、民族地区生态红线制度地方立法所涉关系分析

法律与利益的关系总而言之是“法律的权利界定，起于利益分歧，终于利益分配。只要存在利益分歧，就会存在界权需求”[3]。生态红线划定的地方立法也不例外。生态红线的划定，表面上看是案牍上的规划，实则涉及复杂的利益调整。之所以通过立法规范生态红线划定及落实问题，就是要解决不同主体对环境资源多重属性价值的争夺，通过协调各方主体对环境资源的利益需求实现人与自然的和谐发展。因此，民族地区在制定生态红线地方立法之前，必须结合本地实际情况首先明确红线划定所涉各方利益，并确定协调各方利益的价值目标。

(一)生态保护与世居民族生存发展的关系

长久以来，诸多少数民族在民族地区生存发展，他们在利用本地自然资源为自己提供食材等生活必需品的过程中，自发总结并积累下与生态系统和谐共存的生态智慧。但经济增长需求带来的发展项目，打破了这种和谐，给这些世代居住在民族地区的人们生活、生产、文化带来负面影响。以草原游牧民族的生活为例，擅长农耕的外来人口要将一部分草原开垦为耕地，这首先就侵占了原有居住人口的土地，使得轮牧面积减少，牧民的生计受到影响。农耕人口的大量聚集居住，导致生活垃圾集中大量产生，造成严重的环境污染，甚至外来人口也会带来一些流行病和恶习，玷污原住居民朴素的民风。这些影响正是民族地区划定生态红线必要性的体现。但家园变生态功能区后，原来世代在此居住的少数民族生存发展所依存的自然环境被圈进红线，如果禁止生态功能区内的一切开发利用自然行为，包括采摘植物、捕获猎物、种植作物这样一些维持生计所必须的开发利用自然的行为，这些世居民族的生存就无法维系，环境公平观也无从体现。因此，在民族地区划定生态红线，要借鉴国家公园是“人居公园”的理念*按照最初IUCN对国家公园的界定，政府采取措施尽速停止在该地区从事居住或剥削自然资源的活动，并有效执行对该地区生态、地形与自然景观的维护。可见，国家公园和自然保护区是“无人公园”，这遭致土著民的反对与不合作，公园的保护环境的目标无法实现。上世纪90年代后，国际社会逐渐接受“人居公园”理念，开始认可土著民对公园内的资源有特别的使用权。参见金慧华.论发展项目对土著居民环境权的影响——以世界银行土著民政策为中心[J].政治与法律,2009(7).，通过立法承认当地世居民族在红线范围内的特别权利，当然也要对这种权利作出限制，实现生态保护与当地民族生存发展的双赢。

(二)生态保护与经济发展的关系

虽然我们承认维持可持续发展并不一定是追求最优的经济增长，有时甚至要暂缓经济增长的步伐，但民族地区发展经济，改善民生仍是我们的目标，生态系统中的环境要素首先是自然资源，是经济发展的物质条件。以往由于技术和人才的缺乏，民族地区发展经济只能最大限度地从环境中获取工业原料，基本上走的是一条耗能高、污染高的传统工业化道路。划定生态红线也正是要遏制这种难以为继的发展方式，必须以环境承载力为基准，将人类对自然的开发利用活动限制在自然的阙值之内。而不是以生态保护为名，停止发展，反映在立法上就是必须解决民族地区环境资源生态利益与经济利益之间的协调发展关系。生态红线划定正是协调这两种利益关系的重要制度：一方面通过限制区域的划定，通过保护范围内不同区域的差异化制度设计，保证生态功能区、生态脆弱区、生态敏感区的生态功能；另一方面，在红线内外寻求不同的发展模式，在保障环境资源生态价值的基础上，引导人们对环境资源美学价值等多重价值的开发，多重角度实现环境资源对民族地区经济发展的贡献。

(三)公民与政府的关系

我国的环境管理模式始于20世纪70年代，目的是为了解决城市工业发展中的污染治理问题，以维护城市的人居环境，且以政府投入、政府管理为显著特征。在这种管理模式之下，隐含着科技至上治理污染的理念，忽视自然保护、忽视公民的本土经验，反映在环境管理中政府与公民之间的关系是管理与被管理、命令控制与服从的关系。而划定生态红线进行分区管理，远比单纯的污染治理要复杂，也不是简单的生态中心主义环境观就能胜任。美国诗人弗罗斯特说人的个性的一半是地域性，我们甚至可以说自然环境个性的全部都是地域性，因为不同地域的地形地貌不同、气候不同、植被类型不同、动物种类不同，形成的自然景观自然具有鲜明的地域特点。千百年来，民族地区的少数民族在当地独有的自然条件中生存，积累传承了与本地自然环境和谐共生的生态智慧，只有他们最了解当地的自然环境。虽然这种生态智慧是朴素的生活经验经由数代人传承下来，缺乏现代生态学知识的指导，并且这种经验的传承也是无意识甚至被迫的，因为违背这些经验人们就会受到自然的制裁，但正是这些在适应性生存过程中积累下来的信息告诉我们什么是对自然的最明智之举。通过地方立法在民族地区划定一定范围的区域进行保护和管理，是当地政府的职责所在，但为保证划区和管理的科学性，立法应设定当地民众参与生态红线划定的实体权利，并设计可行的程序保障公民的公众参与，尊重生态保护的本土经验和地方性知识。

(四)不同政府部门之间的关系

我国环保部门执法实行“统一监督管理”和“部门分工负责”的管理体制，除环保部门外，农业、林业、牧业、渔业、水利、交通等行政主管部门都承担了一定的环保职责。这种以单个环境要素为保护对象的管理体制全然没有关注这些自然资源相互之间及个体与整体之间的关系，而且由于各部门职能及利益的争夺，管理失效的现象频频出现。环保部南京环境科学研究所生态中心副主任邹长新坦言：“‘生态红线’虽然是个新事物，但与以往划定‘生态保护区域’的做法相似。我国的‘生态保护区域’制度在过去若干年中，不断遭遇部门交叉管理及地方政府土地开发的挑战，在现实中并未起到有效的生态保护作用。”[4]因此，生态红线的管理体制必须契合生态系统的特性。生态学研究者认为“整体”就是指生态的“系统”性，并引用系统论创始人L．V．贝塔朗菲对系统的定义认为整体就是“相互联系的诸要素的综合体”[5]。无论是在生态红线划定的过程中，还是在后续的管理过程中，各职能部门的管理制度、措施都集中于一个区域，且环境要素之间的物质转换和能量流动使得看似不相关的管理措施实际上紧密相关甚至互为因果。如何处理和解决好各职能部门之间在生态功能区、生态脆弱区、生态敏感区履行职能的关系，是生态红线制度地方立法必须面对的。

三、民族地区生态红线制度地方立法应解决的问题

(一)明确生态红线的划定主体

“从技术角度来讲，生态红线区在划定的过程中既要考虑生态系统本身的敏感性和服务功能在空间分布上的差异性，也应将自然环境给产业发展带来的风险作为重要因素加以引入。具体来说，生态红线的划定应综合考虑区域内的自然保护区、水源保护区、土壤覆被类型、坡度、地质灾害、水土流失、海水入侵、风暴潮、暴雨山洪、近岸海域脆弱性等多重因子。”[6]可见，生态红线的划定工作表面上看是国土规划的一部分，但其功能凌驾于单纯的国土规划之上；其直接目的是保护生态环境，但也要体现对当地区域资源和环境优势的充分利用。生态红线的划定涉及到很多部门，国土规划部门或环境保护行政主管部门都难以单独胜任生态红线的划定工作。所以，应由民族地区的政府对生态红线划定工作进行顶层设计、统一规划，这也是落实《环保法》“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”和《自治法》“民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源”的规定。同时，基于《选举法》对地方各级人民代表大会代表名额的分配数额的规定，民族地区生态红线划定地方立法应规定地方政府制定的生态红线规划交地方同级人民代表大会复议后才产生法律效力。因为，《选举法》的规定在客观上保证了民族地区各级人大代表中都有少数民族代表，以西藏自治区为例，在自治区四级人大代表中，藏族和其他少数民族占94%以上。这体现了各民族的平等地位和少数民族依法享有管理民族内部事务的权利，也为民族地区生态红线制度推行过程中尊重生态保护的本土经验和地方性知识提供了制度保障。

(二)明确生态红线的划定类型和标准

虽然《环保法》明确规定红线分三个类型，即重要生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区，但在现实中这三个类型的区域是很有可能重合的，并且不同区域的生态服务功能有差异，是否允许人类活动行为也不能一概而论。民族地区生态红线划定的地方立法应在充分调研的基础上，结合本地区实际情况，确定生态红线的类型和划定标准及差别化的管控制度。首先，三种类型的红线区域可能有重叠，比如生态脆弱区肯定是生态敏感区，但生态敏感区不一定是生态脆弱区。如西北荒漠绿洲交接生态脆弱区也是一个人地关系敏感的复杂生态系统，我国少数民族地区中内蒙古、甘肃、宁夏、青海及新疆这五个区域都有大量的荒漠绿洲交接生态脆弱区。对于这些重叠部分是划为范围更大的红线区域，还是分别划定？其次，重要生态功能区往往同时兼具几种生态功能，如甘肃省甘南藏族自治州黄河重要水源补给生态功能区其主体功能是水源涵养，但由于该区较丰富的植被资源，它也可作为生态多样性生态功能区，民族地区生态红线制度的地方立法应该明确这种拥有多种生态功能的区域，其法律地位如何确定。再者，被划定为生态红线的地理空间是不是一律禁止任何开发利用也需要民族地区的地方立法明确。

江苏省人民政府2013年8月30日出台的《江苏省生态红线区域保护规划》对生态红线管控制度的规定值得参考。该规划实行分类管理，将划定生态红线的地理空间细分为一级管控区和二级管控区，分别实施不同的管理措施。其中，一级管控区内禁止任何开发建设活动，实行最严格的禁止制度；二级管控区以生态服务功能为重点，允许进行无损于主体生态功能的开发利用活动。结合民族地区的实际情况，建议民族地区的地方立法将生态红线区域划为一级、二级和三级管控区：一级管控区严禁任何形式的利用，包括世居民族为生活所需进行的开发利用，在这个区域如有人口居住则需整体搬迁，全封闭进行生态修复；二级管控区严禁一切开发建设，但允许世居民族获取生活资料；三级管控区以生态保护为重点，不得进行工业化项目和人口集中居住项目的建设，但可以结合资源优势发展有特色的文化旅游产业。

(三)明确统一监管制度

我国目前的环境管理体制涉及多个政府部门，部门主导模式导致环境保护与生态建设条块分割，“基于维护生态系统的完整性和保护生态系统服务的功能为出发点，生态红线监管体制的建立应克服当前环境保护监管体制存在的弊端，打破生态系统部门分割式管理、分块式管理的方式，由一个部门进行统一监管，以利于生态红线区域环境管理的整体性和生态服务功能保护的系统性。”[7]结合民族地区环境管理的实践，比较可行的做法是专门履行环境保护职权的环境保护行政主管部门统一行使生态红线区域监管职能，但前提是在当地政府的领导下。很多专家学者主张环保部门应该独立出来，环保部门实行垂直领导。但从民族地区的实际情况来看，环保部门马上独立出来不现实，理由主要有二：第一，环保部门工作人员专业素质普遍不高，对当地政府依赖性很高，很多工作等待当地政府的指示和指导。第二，对于民族地区的实际情况，上级环保部门不及当地政府熟悉，若是由上级环保部门直接领导民族地区环保部门开展环境执法，无论是在策略的部署和工作的安排上，都可能导致脱离实际情况。

为了使环保部门能承担统一监管生态红线落实的重任，民族地区政府首先应该着力提高环保部门执法监管水平，包括对新任工作人员选拔标准的提高和对现有执法人员的岗位培训，增加工作人员的环保专业知识，使其具备执法的专业技能，同时增加编制。其次，用科学技术武装环保部门，增添仪器设备及配置，建立区域生态系统综合监测与评估系统。虽然每年中央财政尤其是财政部、环保部转移支付到民族地区的财政预算资金及专项资金，总数额不小，但分解到每一地区尤其是县区一级就是杯水车薪了。民族地区基层环保部门没有能力做常年监测，一般每3个月做一次较为全面的环境监测，或者在环境纠纷中，接受当事人委托进行监测*此结论来源于中南民族大学大学生创新创业训练项目《我国民族地区基层环保机构的执法能力调查》调研获得数据。。但只有增加监测次数，建立日常环境监测机制，才能获得全面准确的数据，进而掌握生态红线划线区域的相关环境指标。因此民族地区应当增加资金投入，从硬件上保障环保部门有能力设置多个固定或非固定的环境监测点并增加监测的次数，同时通过专门设立的信息公开平台让各部门共享监测数据，从而为管理部门评估生态红线区的生态风险、管理相关利用行为以及调整区域范围提供科学依据。

(四)明确责任追究制度

学者们都认识到生态红线划定后，要守住生态红线就必须建立严格的责任追究制度*如环境保护部南京环境科学研究所所长高吉喜认为：我国是一个法治国家，守住红线也必须靠法律和相应的规章制度。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能守住生态红线，才能为生态文明建设提供可靠保障……要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。参见文雯.生态红线是不能逾越的雷池[N].中国环境报,2013-06-24(2).如王灿发认为生态红线一旦划定，就不能任意触碰和僭越，对越线者应当建立责任追究制度。。“新环保法构架了一个以责任为主导的可持续发展体系，责任主体更为多样，责任类型更为完善，责任落实更为有力。”[8]民族地区生态红线制度的地方立法可以借鉴新修订环保法建立的责任体系，从政府、企业、公众三个维度建立责任追究制度。政府层面，落实新环保法的明确规定“地方各级人民政府应当对本行政区域内的环境质量负责”。对生态红线区域的基层政府按年度进行考评，建立生态红线保护考核评价体系；对生态红线置若罔闻、擅自决策、擅自审批的个人要追究行政责任。企业层面，对径自进入红线区域进行开发建设的，勒令停止并采取多种方式强制其承担生态修复责任，并按照造成环境污染或生态破坏的后果追究法律责任。公众层面，要加强生态文明宣传教育，结合当地的生态习惯法引导人们树立红线意识。其实民族地区生态红线制度的建立和落实有其得天独厚的优势，以藏区为例，在多年的游牧生活中，人们已经形成了许多生态禁忌，这些作为当地习惯法的一部分规范着当地民众开发利用自然资源的行为。作为一种与宗教信仰相关且世代传承的自发规范，它比国家制定法在当地的影响更大，因为习惯法中的生态禁忌对当地民众而言有着巨大威力，违背这些禁忌不仅会使当事人内心产生惧怕神灵惩罚的恐惧感，也会让他们遭到亲朋好友的唾弃，这些后果往往比法律责任对当地民众更有威慑力。不仅如此，生态禁忌的存在还能够使当地民众形成维护生态红线、保护环境的责任感从而成为监督政府和企业活动的主体。

(五)明确配套的生态补偿制度

生态红线划定后，被划为红线区域的地方必然发展受限，从体现环境正义和保证红线落实的角度看，必须建立配套的生态补偿制度。“生态补偿是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。”[9]从补偿主体和受偿主体之间的关系来看，可以分为横向生态补偿和纵向生态补偿两种机制。横向生态补偿是以流域上下游地区之间为典型代表的保护地区与获益地区之间的补偿机制，纵向生态补偿是以政府分级财政为前提的上级政府财政对下级政府财政的补偿。具体到民族地区，考虑到地方经济发展水平普遍不高，不宜适用横向生态补偿机制*全国层面的生态补偿机制除外，比如东部经济发达地区对西部发展受限地区体现的受益地区对保护地区的生态补偿就是横向补偿。，即享受生态功能区生态服务的某一区县、乡镇对生态功能区所在区县、乡镇进行经济补偿。应由自治区、自治州层面政府财政在争取中央政府财政转移资金的前提下，下拨资金给那些放弃经济发展严守生态红线的基层地区，具体的转移资金如何分配应在单行条例中予以明确。如江苏省已经专门出台了《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》，明确规定每年由省财政厅拨付资金给那些为了坚守生态红线而发展受限的地区。

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参考文献：

[1] 王耕,王利,吴伟.区域生态安全概念及评价体系的再认识[J].生态学报,2007(4).

[2] 袁端端.概念未落地，部门争划线生态红线：一条悬着的线[N].南方周末,2013-11-23.

[3] 凌斌.法律的性质:一个法律经济学视角[J].政法论坛,2013(5).

[4] 杭春燕.“生态红线”划定不易严守更难[N].新华日报,2014-02-18.

[5] 田国行,范钦栋.绿地生态系统规划的基本生态学原理[J].西北林学院学报,2007(4).

[6] 曹俊.《国务院关于加强环境保护工作的意见的解读》-生态红线的强制性体现在哪？[N].中国环境报,2011-11-15.

[7] 王灿发.论生态红线的法律制度保障[J].环境保护,2014(3).

[8] 傅涛.新环保法的责任维度解析[EB/OL].中国水网,2014-05012.http://www.h2o-china.com/.

[9] 汪劲.论生态补偿的概念——以《生态补偿条例》草案的立法解释为背景[J].中国地质大学学报:社会科学版,2014(1).

责任编辑：胡晓