从地方经验中提炼形成中国特色的社会治理体制

邹 农 俭

(南京师范大学 社会发展学院，南京210097)

中国共产党第十八届三中全会的《决定》指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化”，提出了创新社会治理体制的历史使命。中国现代化建设进入关键性阶段，迫切需要将社会体制的改革提上议事日程，建构新型的社会体制，依靠具有中国特点、具有现代化理念的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明建设体制建设中国特色的社会主义，实现中华民族的伟大复兴。

一、社会治理体制创新的两条实现路径

改革开放之初的历史性贡献是实现了国家工作重心的转向，即从阶级斗争为纲转向经济建设为中心，真正将整个国家的战略目标、全国人民的注意力转为建设现代化的国家。经过三十余年经济建设为工作重心的历史过程，中国的综合国力明显提升，国民生产总值位列世界第二，确立了社会主义市场经济体制，世界大国的地位得以确立，整个国家的面貌发生了根本性的变化。可以设想，没有国家战略目标的成功转向，没有社会主义市场经济体制的确立，要取得现在这样的成果是不可能的。

现在，中国现代化建设进入新的历史阶段，迫切需要建构起具有现代化理念的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明建设体制，要依靠这些先进的体制实现国家的长期协调发展，追求国家的长治久安，从而达到现代化的辉煌彼岸。无疑，社会主义市场经济体制需要进一步完善，党的十八届三中全会首次明确了市场在经济资源的配置中起决定性作用。建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的历史使命提出了包括社会体制改革、社会体制创新的时代任务。

在实现现代化的过程中，一般都有个“社会进步”的阶段，或者说都要经历一个社会领域发生全新变革的时期，经历了这一历史性阶段，确立起现代化状态的社会体制，就业结构、职业结构、城乡结构、区域结构与经济结构相对应，现代形态的社会保障制度框架建立了，形成了“两头小中间大”的社会人群结构，社会领域显示出现代化的特质了。基于此，现代化的社会才能自然而然形成。中国经济建设的伟大成就，社会与经济不相协调的现实，历史地、逻辑地将社会建设的任务摆到了我们的面前，社会体制的变革成为当务之急，实现社会治理体制创新的任务更加迫切了。

社会治理这一概念以及实践策略来源于西方社会，其主要旨意是强调治理社会具有多个主体，充分激发社会内在的能动性，变单向度的管理、下层绝对服从上层为双向互动、相互合作，从而使各个主体更加自觉。尊重社会多个利益主体正当、合理的利益诉求，达到多方合作、共赢的崭新境界。新的历史时期中国共产党人将社会治理引入自己的执政理念，可以说具有划时代的意义。

中国是一个人口大国和地域大国，有着自己独特的历史、文化，中华文明历经了数千年而不衰，成为世界文明大家庭中非常醒目的一员。独特的文明演进路径，中国的国情决定了社会治理体制必然具有自身的特征，形成自己的体系，比如政府的主导作用将更加明显，比如“社会”将经历一个培育的过程，比如公民参与因先天不足需要锤炼，比如社区建设绝不是让“社区”去自演自导。所以，我们要建构的是具有中国本土特征、适合中国国情、能够在中国大地上真正见实效的社会治理体制，要形成具有中国风格、中国气派的新型社会治理体制。所以，中国社会治理体制不可能完全照搬照抄他国模式，而应根据中国本土特征，广泛吸收世界成功经验，创造性地建构起来。具有中国特色的社会治理体制必将成为整个世界治理体系中的一朵奇葩而熠熠生辉。

所谓的社会体制也就是“社会”领域的要素安排，包括了政府、市场、社会之关系，包括公共产品供给体制、民生事业建设体制、社区建设体制、社会组织运行体制、城乡社会管理体制、社会保障制度建设、人口管理体制等等十分丰富的内容。可见，这些方面十分重要，在现代化建设中不可或缺，对这些领域的改革、体制建构无疑是当代中国必须承担的任务。将社会体制改革纳入国家治理体系和治理能力现代化的总目标可以说找到了解决问题的最佳切入点。

而要创新社会治理体制，或者说建构起具有中国特色的社会治理体制，应有两条必不可少的实现路径:一是基层经验的提炼，二是顶层制度设计。

其一，关于基层经验提炼。基层经验提炼的依据是社会治理体制本质上是一项实践活动，就是规定的社会治理做法能在实践中实施并见效。没有实践意义的所谓社会治理体制是缺乏生命力的，也是无效的。社会治理范畴内的一系列活动:社区建设、劳资关系、社会组织运作、政府与社会之关系、公共产品供给体制等等都必须在实践层面展开，都具有实践意义，而且实践的有效性是衡量社会体制创新成效的根本依据。

人民群众的实践活动从来就没有停止过，生活于特定时代的人、活生生的社会生活必然根据当时当地的具体情况进行着多方面的探索。回顾一系列重大的、具有引领时代意义的决策无不是实践走在所谓的理论之前，农业的家庭联产承包责任制、乡镇企业的异军突起、经济特区的开辟，社会主义市场经济体制的探索等等，都是实践先行，首先有实践活动，然后英明的决策者为其“正名”，将其上升为社会政策，定格为基本制度。

近年基层社会治理的实践活动非常活跃，有江苏太仓的“政社互动”、南通的“基层社会矛盾大调解”，有“石家庄模式”“深圳模式”“成都模式”“贵阳经验”。可以肯定，社会治理体制的创新必将从这些伟大的实践活动中吸取充分的营养，在实践基础上提炼形成能够实际运作的社会治理体制。这样的社会治理体制才是根植于中国大地的，才具有旺盛的生命力。

其二，关于顶层制度设计。仅仅有基层实践经验还不够，基层经验往往是根据一时一地的客观实情而做出的选择，某地的经验、做法对当地是适合的，但甲地的经验不一定能推广到乙地，中国地域辽阔，各地的差异很大，过去我们搞简单模仿，将某地经验硬性推广到全局吃的苦头不少。而且，基层的实践活动总是在不断完善之中，实践必然随着实际的展开过程而不断修正。基层经验也必须上升到顶层制度设计才能充分发挥其价值。所谓顶层制度设计就是在宏观层面设计出具有通用性意义的做法，这套做法具有普适性。社会治理的宗旨是要形成具有先进理念的体制，形成定型的、成熟的普适性做法，这才可持续进行，才有意义。即使有先进的社会治理实践活动的探索，不上升为一般性制度，它只是零零星星的，或者是不正规的存在状态，只有成为制度规定了，它才定型为基本制度。比如，一套好的社会保障制度必须是全局性的、统一的，最好的社会保障制度如果设计层级过低其功能必然受到限制。所以，对基层经验应当加以归纳、提炼。特别是某一实践活动已经出现了很多地方经验之时，就为实践的提炼提供了良好的基础。顶层制度设计应当与实践经验提炼紧密结合，如果脱离了实践，没有对实践经验的回应，不能解决实际问题，所谓的顶层设计其中不少看似非常高深，实质可能是空中楼阁，缺乏实践基础。顶层设计的优势是站得高，看得远，它以全局为出发点，将解决全局问题为归结，这是基本制度的本质特征。顶层设计还具有深厚的理论基础，扎根于深厚理论基础上的顶层设计往往成为时代的丰碑，比如“罗斯福新政”在美国现代化历史进程中具有里程碑意义。

所以，从实践经验中提炼形成通用的制度规则，顶层制度设计的形成过程贯穿着对基层经验的响应，是当前社会治理体制创新的一般路径。

二、基层“政社互动”实践的考察

近年，来自基层的社会治理创新实践案例非常之多，这里仅选择江苏省太仓市探索实施的“政社互动”作为讨论问题的具体案例，以使主题的讨论有的放矢、更加深入。

2008 年5 月12 日，国务院发出《关于加强市县政府依法行政的决定》，要求建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制，“市县政府及其部门要全面正确实施村民委员会组织法和城市居民委员会组织法，扩大基层群众自治范围，充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利。严禁干预基层群众自治组织自治范围内的事情，不得要求群众自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责”。①《中华人民共和国国务院公报》2008 年第18 号(2008 年6 月30 日)。为贯彻落实国务院的《决定》，太仓市开始研究建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制，并从2008 年11 月开始着手实施。

1.关于规范政府职能的做法有:

一是转变政府职能。加快市级机构、乡镇机构改革，建立精干高效的行政管理体制和运行机制，建设服务型政府。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构能够解决的事项，除法律另有规定的以外，行政机关不要通过行政管理去解决。强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。

二是完善工作指导方式。太仓市政府各部门和各镇政府，按照法律法规的要求，根据基层群众自治组织的工作需要，有针对性地开展工作指导，帮助基层群众自治组织提高工作能力和水平，搞好基层群众自治工作。市、镇政府在指导工作中，避免用行政手段干预基层群众自治范围内的事情，防止随意用行政命令的方式下达指标任务，禁止违反法律规定擅自设定影响基层群众自治组织权利的规定。

三是规范协助管理行为。对需要基层群众自治组织协助政府办理的行政事务，实行项目准入制度。全面清理基层群众自治组织协助政府办理的具体行政事务，以减轻基层群众自治组织负担，确保完成法律规定和上级政府明确规定的事项。

四是实行委托购买服务。对需要基层群众自治组织协助政府办理的具体行政事务，按“权随责走”“费随事转”的原则，实行委托和购买服务的方式。由市政府各部门与镇级政府协商，确定工作要求和落实项目经费。镇级政府统一与基层群众自治组织签订委托和购买服务协议，明确工作要求、目标任务和经费支付方式。

五是加强对行政行为的监督。各级监察部门加强监察，对行政机关违反法律规定，干预基层群众自治范围内的事务、侵犯基层群众自治组织权利的领导和人员要依照有关规定追究责任，及时查处违法违纪和损害群众利益的行为。

2.关于完善基层群众自治组织的做法有:

一是强化自治组织建设。强化村(居)自治组织自身能力建设，建立民主选举与竞争上岗相结合的选人用人机制，拓宽选人用人渠道，增强基层群众自治组织的生机和活力。根据经济和社会发展实际，加强对基层群众自治组织成员的培训，提升自治能力素养。

二是增强群众自治意识。保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利，充分发挥基层群众自治组织在社会管理和公共服务中的作用，增强群众自治功能。

三是扩大群众自治范围。基层群众自治组织要按照法律法规的要求，切实做好有关群众自治范围的工作。积极承接政府转移出来的部分行政管理和服务职能，在和谐社会建设中承担起更多的责任，发挥基层群众自治组织在承接公共服务、整合社会资源、引导社会参与、协调社会关系等方面的重要作用。

四是完善群众自治制度。进一步健全基层党组织领导下的充满活力的村(居)民自治机制，完善以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举制度，以村(居)民会议、村(居)代表会议、村(居)民议事为主要形式的民主决策制度，以自我管理、自我服务、自我教育为主要目的的民主管理制度，以村(居)务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督制度，推进基层群众自治制度化、规范化。

五是促进社区组织发展。创造条件，积极培育和发展各类社会组织、社会团体，发展社区志愿者、义工等群体，依托广大群众和社会组织开展群众自治和社区服务工作，建立健全社会服务体系，提高群众自治水平和服务能力。

六是支持村级经济建设。村民委员会要尊重集体经济组织、互助性经济组织、农业社会化服务组织以及其他经济组织依法独立开展活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对承包土地的使用、收益等权利，加强土地承包经营权流转管理和服务，保障各类经济组织和村民的财产权和其他合法权益，支持村民发展多种形式的适度规模经营。

七是加快新农村建设。社区自治组织要按照建设社会主义新农村的总体部署，做好村庄环境整治，加快基础设施建设，实施农村工业污染整治，发展社会主义精神文明，确保新农村建设取得显著成效。

3.“政社互动”的操作性办法是:

其一，列出两份清单。就政府与基层群众自治组织的关系、功能分工，列出两份清单，明确政府和基层群众自治组织对于基层事务各自的职责:一份是基层自治组织依法履行的职责，另一份是基层自治组织协助政府工作的事项。

基层群众自治组织依法履行的职责有:管理集体土地、财产;发展农村经济;维护村民的合法权利和权益;办理本地区的公共事务和公益事业;开展突发事件应急演练，组织群众开展自救和互救;动员和组织适龄公民献血;宣传法律、法规和国家政策;发展文化教育，普及科学知识，开展社会主义精神文明建设活动;推动、帮助村农业技术推广服务组织和农民技术人员开展工作;组织开展全民健身活动;调解民间纠纷;家庭暴力、遗弃家庭成员调解工作;调解土地承包经营纠纷;保护和改善生态环境;开展社会服务;组织召开村(居)民会议并向村(居)民报告工作;督促村民遵守自治章程、村规民约;预防未成年人犯罪;妇女、老年人权益保护;残疾人工作;担任未成年人、无民事行为能力或限制民事行为能力人的监护人。

参照法律和上级有关文件，需要基层自治组织协助政府工作的事项共78 项，对这78 项事项进行梳理，保留有法律和文件规定依据的近40项，取消了30 余项。对基层群众自治组织协助政府工作的事项实行委托管理，由镇政府与基层群众自治组织签订行政工作事项委托协议书，除法规规定的事项外，不再签订行政责任书。未列入公布事项的，不得以行政命令要求群众自治组织予以协助，基层群众自治组织也有权拒绝协助工作。凡属法定义务，自治组织依法履职;凡依法需自治组织协助管理事项，政府实行“支付协助”;凡法律未赋予自治组织的责任和义务，又确实需要，政府可以通过“购买服务”的方式予以落实。

其二，签订责任书。“政社”双方在平等协商的基础上，签订《管理协议书》，明确群众自治组织的工作职责，需要协助政府管理的项目和要求，明确政府必须提供的行政指导和财政支付，明确双方的履约评估和违约责任。政府与基层自治组织签订完成各自任务的责任书。双方签字，形成法律文本，进行契约式管理。权随责走、费随事转，凡是协助政府完成的事项都有配套经费。

其三，双向评估、考核。政府与基层自治组织根据责任书定期进行双向考核，过去都是政府年初下达指标，政府从上到下单向度考核基层群众自治组织，现在是双向评估，双向考核，双方的权利与义务是对等的，双方的责任是事前明确的。

4.太仓“政社互动”的要义是:

其一，在对基层事务进行梳理的基础上，明确了政府与基层社会组织各自在基层的职能，是谁的事就是谁的事，是分内事就是分内事，是协助完成就是协助完成。过去大量的基层事务是不分的，政府叫自治组织去承办没有什么道理可讲，现在分清了职责，是分内事，该怎么做就怎么做;是协助完成的，又是怎么个协助法子。将众多的基层事务分清楚了由谁负责，明确了责任主体，无疑有利于责任的落实。从根本上改变了过去基层自治组织只是政府延伸、下属的做法。

其二，政府与基层社会自治组织实行契约式管理。签订协议，白纸黑字写清楚，有法律依据，实行文本化管理。

其三，双向互动。政府与基层自治组织不再是单向度指向，双方有互动，有协商、合作、配合，有利于强化各自的责任，调动各自的积极性。

其四，政府与基层自治组织平等合作，共同把基层事务做好。基层的事务相当琐碎、具体，但也很重要，做得好与不好，直接关系到广大人民群众的日常生活。“政社互动”显示政府与基层自治组织相互协调，共同做好基层工作，创立了调动多方面积极性、共同做好事情的经典模式。①参见陆留生、王剑锋、史卫民《中国和谐社区:太仓模式——太仓市“政社互动”调研报告》，社会科学文献出版社2012 年版;陆学艺、陆留生《社会现代化:太仓实践(上册、下册)》，社会科学文献出版社2012 年版;邹农俭《现代化:太仓实践》，社会科学文献出版社2010 年版。

三、从地方经验中提炼形成中国特色的社会治理体制

基层社会是整个社会的基础，基层社会往往与广大群众的关系更为密切，而且须臾不可分离，所以基层社会治理是社会治理体制的有机组成部分。离开了基层社会的治理，社会治理体系就不可能完善。我们可以从“政社互动”的案例就建构基层社会治理体制提供若干思路。

1.政府与社会自治组织的合作。在计划经济条件下，管理基层社会基本上是政府一家为主，政府说了算，形式上存在的居民委员会、村民委员会法理上是群众自治组织，但实际上不过是政府的延伸，代表政府管理基层社会。这种政府无所不包、无所不能的模式不符合现代社会的要求，需要改革。在中国的国情条件下，处理基层事务可能并不是政府完全放手，让“社会”独立去承担，比如社区建设也不是政府彻底抽手，社区自己去自治，而是政府与“社会”的合作。面对基层社会一大堆具体事务，需要分清哪些是政府必须承担的，是分内事，哪些应由自治组织去独立操作，哪些需要自治组织协助。重要的是分清职能，划清界限，有分有合，有分工、有协作，形成最佳的工作状态。太仓市“政社互动”的实践，较好地体现了政府与“社会”的合作。尽管“政社互动”还需要完善，但政府与自治组织分清职能、有效合作的方向无疑是正确的。改革、完善基层社会治理体制，明确政府与自治组织各自的职能，双方合作、协调将是重要而不可或缺的方面。

2.契约式管理。过去政府对于基层社会事务以及政府与基层自治组织的关系基本上是从上到下的垂直性管理，基层自治组织只是政府的“腿”，管理是自上至下，“上”发号施令，对下级进行管理、考核;“下”听从上级的指令，下级服从上级。“政社互动”启示我们，政府与基层自治组织在治理基层社会事务中应当实施契约式管理，双方在厘清职能的基础上，分工合作，签订协作协议，契约式管理，是谁的事务，由谁负责，事前确定，文本化管理。双方体现了平等的合作关系，考核既有政府对自治组织的考核，也有自治组织对政府的考核。工作目标是事前确定的，责任主体是明确的，考核要求也是清楚的，这样有利于实际工作的进行，也比较容易做好事情。

3.充分挖掘、展现社会的能动性。新的历史时期，之所以将社会治理概念纳入执政理念，是因为社会本身潜藏着极大的能动性，社会有着高度的“自觉”，志愿活动、自律、自治、参与等精神时刻在人们的日常生活发挥着积极的作用，过去我们将这种能动性完全忽略了，致使政府做了大量费力不讨好的事情。今天的中国，到处可见各种各样的志愿活动，人的自觉也在各个方面发挥着作用。可见，社会并不是所有事务、所有方面都必须要“管”的，特别是基层社会，事务千头万绪，事无巨细，事事都要“管”必然管不过来，也管不好，凡事必管对整个社会来说也是办不到的，而且管理社会的成本很高，往往难以承担。在迈向现代化的实践过程中，我们应当将社会内部蕴藏着的能动性有效地组织起来，让其充分发挥积极的效用，这样既可大大减少社会的运作成本，又使社会走向更加理性。“政社互动”的实践，要义之一是将基层社会最为重要的自治组织调动起来，它有了责任，有了自主权，通过基层自治组织又能将更广大的人民群众组织起来，整个社会的能动性激发出来了。

4.基层社会事务的承担主体培育。基层社会，事无巨细，仅有政府与自治组织显然还不够，需要培育大量的承担主体，社会事务的载体建设十分重要，包括各类社会组织，群众兴趣组织、志愿者组织、义工等等。而过去我们长期忽略了，“管”“控”的思维、实践随处可见，而且实施的时间太长了，社会形成了某种定格，以至于社会的活力不够，弹性不足，缺乏参与。在建构基层社会治理体制的过程中，显然需要一个实践、培育的过程，而培育大量的社会事务承担主体则是不可或缺的内容。