行政主导下的社会管理创新:实践观察与政策反思——以网格化管理为例

杨 光 飞

(南京师范大学 社会发展学院，南京210097)

一、相关背景以及问题的提出

改革开放以来，中国在经济建设上取得了重大成就，三十余年来中国的经济年平均增速近10%，2014 年国内生产总值达到103 856.6 亿美元，人均GDP 约7 485 美元，不仅在经济总量上成为世界第二大经济体，而且人均收入指标也基本进入中等收入国家行列。伴随经济建设所取得的重大成就，中国的经济管理制度在宏观上逐渐告别了单一的、高度集中的计划经济模式，在中微观层面也不断尝试和鼓励各种制度创新，例如早期农村的家庭联产承包责任制，针对国企、乡镇企业所采取的承包制、股份制、资产重组等制度创新。应该说，这些经济管理制度的创新既是市场化改革倒逼的结果，同时也为后续的经济发展创造了更加有利的条件。

相对于经济管理领域中的持续变革和创新，改革开放以来的很长一段时间，中国的社会管理模式并没有进行相应的创新和变革，甚至严重滞后于社会结构的变化。在以“经济建设”为中心的单一思维模式下，尽管在市场化变革的推动下社会结构也发生了重大变化，尤其是人口结构、就业结构、城乡结构以及社会阶层结构都发生了几千年未有之大变局，但计划经济时期的社会管理模式却并没有发生相应的变革，甚至严重滞后于社会结构的骤变。以城乡结构的变化与人口流动为例，1978 年中国的城镇化率只有17.9%，2007年的城镇化率就已达到44.94%，2014 年中国城镇化率更是达到54.77%;截至2014 年，全国农民工总量2.74 亿人，其中“离土又离乡”外出农民工1.68 亿人，平均每年增加的城市人口约为1 453 万，大多数是从农村转入的，这种大规模的社会流动无疑带来了城乡结构巨变，但是面对现实中大规模的社会流动和城乡结构的快速发展，中国长期秉承“不出事”的消极社会管理模式，没有采取积极的应对措施和创新策略，导致在流动人口管理、户籍管理以及社会服务提供方面等都严重滞后于现实发展和社会需求。

可以说，相比于经济结构和经济管理的相互适应程度来看，中国现实中社会结构所发生的重大变化并没有带来社会管理模式及时的调适和创新，两者甚至是脱节的。针对这种“重经济、轻社会”所带来的后果，已故社会学家陆学艺先生有过清醒的认识，曾经提出“中国社会建设至少落后经济建设15 年”的著名论断。影响社会建设的因素有很多，而社会管理的滞后和“脱嵌”无疑是一个非常重要的因素。近年来，中国政府已经意识到“重经济、轻社会”所带来的严重社会后果，不仅在宏观决策层面把社会建设作为五位一体的重要一极，同时也开始在实践层面重视社会管理创新。应该说，近年来中国开始扭转“重经济、轻社会”的单向度发展模式，着力在社会建设以及社会管理领域加以探索和创新。值得关注的是，中国现阶段的社会管理创新往往是在政府推动下实施的，这和自下而上的、源自社区以及NGO 所发起的社会创新有所不同，那么中国的这种自上而下的社会管理创新能否有效解决新形势下的社会问题?具有何种优势?是否带来了一些非预期的后果?本文将以中国近年来诸多地方实施的网格化管理为例加以探讨。

二、网格化管理:行政主导下的社会管理创新

网格化社会管理借用了计算机网格管理的思想［1］。最初的网格化是指利用互联网上的新兴技术，创造性地将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、远程设备、传感器等融为一体，并将管理对象按照特定的标准体系划分为相应的网格单元，利用上述的各项信息技术以及各网格、各单元之间的协调机制，从而加强交互性，使每一个网格单元之间都能有效地交流信息，最终达到整合和共享资源的目标。

而网格化社会管理，是将虚拟空间中的这种创新意识充分运用于现实空间中，通过地理编码、网格地图以及信息管理、现代通信等技术，将不同的街道、社区划分为若干个网格，同时将网格单元内的人、事、组织、资源等要素形成多维的信息体系，通过网格单元进行对接，借助一定的反馈系统，一旦发现任何问题，都能及时反馈到指挥平台，通知相关部门解决问题，实现全面、有效的城市和农村社区管理［2］。无论是出于管控功能还是服务功能［3］，网格化社会管理显然都不仅仅是信息技术的运用，更多的是借助于网格平台，重组空间关系，重新落实责权利，通过资源共享、快捷的反馈来提供高效的管理和服务。

但是，可以看出，上述的网格化管理模式中并没有明确的主体要求，它重点强调的是资源共享性以及反馈的及时性，但是作为一种管理模式，它又是需要客观的管理主体的存在，而事实上作为社会管理的主体可以是一个社区甚至是一个基层的社会组织。那么，中国目前的网格化管理是否由社区或者社会组织主导的呢?从现有的资料来看，中国的网格化管理源于公安系统开创的网格化巡逻。而作为一种城市基层治理新模式，其首创者则是北京市东城区。2004 年，该区以一万平方米为网格单元，将全区25.38 平方公里划分为1 593个网格，并配备了350 名城市管理监督员实施全时段监控。同时，将6 大类54 种城市部件以及7 大类33 种城市问题都进行了电子编码，后台指挥中心借助信息化手段可以对辖区的各种管理问题做出及时有效反应。2005 年10 月，建设部向全国总结推广东城区的经验，并选择了上海、深圳、武汉等十个城市作为网格化管理的试点。此后，上海的“社区网格化管理”、浙江舟山的“网格化管理、组团式服务”等典型模式不断涌现［4］，目前网格化社会管理的实践方兴未艾，但是值得关注的是，中国的网格化社会管理几乎无一例外地都具有鲜明的行政主导性，很少由社区或者社会组织作为管理的主体，地方政府成为网格化社会管理的主要推手。

首先，中国大部分地区的网格化社会管理都是地方政府响应中央政府相关政策所采取的一种举措，地方政府往往是网格化社会管理的倡导者、决策者和发起者。中央决策层从10 年前就已意识到社会管理变革的重要性和迫切性，并释放出明确的政策信号。2004 年9 月，党的十六届四中全会上提出了要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007 年10 月，党在十七大报告中提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2009 年底，中央在国家政法工作电视电话会议中强调“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”是三项关键的工作，社会管理创新无疑是更为重要的一部分。2011 年2 月19 日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上也强调了加强和创新社会管理的重大战略意义。可以看出，社会管理创新已经成为中央工作的重点之一。相比于改革初期地方政府热衷于经济领域的创新，近年来随着社会问题的凸显以及中央政府对社会建设、社会管理的高度重视，地方政府也开始重视社会建设和社会创新，行政主导下的网格化管理显然是社会管理创新的一种形式，也是地方政府用以应对社会风险、化解社会矛盾、解决社会问题、协调社会关系、规范社会行为、促进社会公正、保持社会稳定、完善社会服务的新尝试。

其次，地方政府的行政主导作用还贯穿于网格化管理的整体过程，包括宣传、实施、评估等。在计算机网格管理中，只是强调资源的共享，并没有突出管理的主体，但是网格化管理被运用于现实中，管理的主体作用会立即凸显出来。从中国目前网格化管理的实践来看，地方政府对于网格化管理起着绝对主导的作用，以南京市栖霞区近年来所实施的网格化管理实践来看，从栖霞区对于街道网格化管理的评估指标中我们可以看到，地方政府的主导性贯穿于网格化管理的整个过程。在下表中可以看出，网格化管理是由区一级政府主导推动的，将辖区的多个街道进行多级网格的划分，并且以街道为单位对网格化社会管理的绩效加以考评。显然下表中的10 项内容是由区一级政府制定的，对于街道的评估、奖惩也是由区一级政府的相关职能部门来执行的;当然街道作为政府的派出机构同样也对下一级单位进行评估和监督。可以看出，网格化管理是自上而下推进的，其间，行政力量占据着主导作用。

栖霞区各街道基础工作评分(来源于栖霞区某部门资料)

最后，在网格化管理进程中，尽管会动员和鼓励社区居民、NGO 社会组织以及志愿者等力量的参与，甚至注重发挥各类社会组织、各类经济组织、群众自治组织和驻区企事业单位等社会力量的积极参与，也能重点培育引导专业型、支持性、公益类、特色化的社会组织和群众自治组织共同参与到网格化社会服务管理工作中来，但这些组织在整体上只是有限的参与，真正推进和掌控网格化管理进程和考评的还是地方政府以及政府的相关职能部门。可以看出，在网格化管理的格局中，很好地秉承了“党委领导、政府负责”的大计方针，但是对于“公众参与、社会协同”的目标并没有真正实现，尤其是地方政府和社区、社会组织相互之间尚没有就社会管理、社会服务等议题形成真正的协同关系;甚至可以说，行政的权力是超越于其他主体之上的，在这个意义上我们可以说网格化社会管理是行政主导下的社会创新，或者说地方政府为了解决社会问题、满足社会需求所尝试的政府管理创新。

三、网格化管理的逻辑与行政主导的优势

尽管中国早已提倡“三级管理、五极网络”的社会管理模式，但由于条块的分割体制所带来的责权利的分离和脱节，导致基层社会管理的相互推诿和低效现象，早已无法应对市场化变革所带来的社会流动、社会结构的变化，既不能维持一定的社会秩序，甚至不能就地调解一些社会矛盾和社会冲突。例如新世纪以来，中国群体性事件次数和参与人数均一度呈上升趋势，群体性事件所涉及行业越来越多，主体成分也呈多元化，这些群体性事件虽然成因复杂，但是这和最初缺少及时的调解以及导致群众表达诉求的渠道被阻断有关，显然计划经济遗留的僵化的社会管理模式无法解决新情境下的此类复杂社会问题，网格化社会管理作为一种创新形式也是在此情境下被采用并推广的。

那么，网格化管理何以能应对并解决复杂情境下的各种新问题和新需求?通过上述对网格化社会管理的介绍，我们可以得知，推行网格化管理，其目的在于打破以往行政部门条块分割、各自为政、推诿扯皮、责权利不明的种种弊端，并将资源重新整合，进一步下放事权，构建一个新的社会管理体系。在这一意义上，网格化的核心并非仅仅是增加一级更小的基层管理单元，而是改写了基层社会管理的体制构造［5］。对于服务型网格化管理而言，网格化管理的实质是管理者将满足服务对象的需求作为具体的任务，建立统一的调度管理机制，借助跨部门的管理规则和业务流程，运用现代信息技术的支撑，构筑资源共享与工作协同的运作模式，使管理者突破传统方式和手段的局限，实现流程顺畅，提高综合管理和服务的效能［6］。几乎所有网格化管理的第一步都是划分网格，并且往往遵循“纵向到底、横向到边”的全覆盖准则，之所以如此，是因为考虑到传统的管理模式已经暴露出太多的管理死角，只有采取“纵向到底、横向到边”的网格覆盖，才能涵括所有的社会管理对象，包括外来人口，也才能打破户籍限制，细分责任区、明确责任事、落实责任人、严格责任制。

2005 年开始，北京推广“数字化管理模式”，将大社区进一步分成小网格，实现了精细化的社会管理;2007 年以来，浙江省舟山市为满足因当地发展提出的新需求，也在网格划分的基础上推行组团式的网格化管理服务，上海、镇江、四川以及南京栖霞等地也先后尝试开展了“城乡一体化模式”下的网格化管理。纵观各地网格化管理的具体实践，划分明确的网格，借助于网格平台进行全方位的管理或者服务是他们的共同点。竺乾威教授借助于公共管理的无缝隙管理理论对此加以解释，认为网格划分的意义在于打破了部门、层级以及职能的边界，提供一种以公众需求为导向的、精细的、个性化的全方位覆盖的公共服务，重塑了公共服务的流程［7］。

网格划分只是网格化划分的第一步，如何借助网格及时发现问题并及时整合各种资源来解决问题才是问题的关键所在。“网格的管理员一般只能发现问题，而没有能力解决他所发现的所有问题，因此他需要后台支持。”［7］尤其是对于服务型的网格化管理而言，不仅需要进行明确的网格划分和及时的信息反馈，还需要解决问题和提供服务的专业团队。对于西方很多国家来说，这种专业团队是可以由一些社会组织来胜任的，而对于中国来说，由于社会组织的“先天不足”，这些专业团队往往只能由政府的职能部门承担或者是由政府牵头组建而成，政府具备强大的资源动员能力显然更有利于网格化管理和服务。

行政主导下的网格化社会管理还能够借助于一定的考评机制将政府目标和民意需求统一起来，这显然有利于社会目标的实现。以南京市栖霞区网格化社会服务管理模式考评细则为例，在确立网格范围、明确权责之后政府会引进第三方对不同的网格绩效加以评估，尽管这是由地方政府制定并主导的考评，但是考评的内容却大都是关乎民生诉求的，可以说通过这样的考评方式能将民意需求纳入到政府目标，将社会目标和政府目标统一起来。在政府的高度重视下，各种资源得以调动，并且借助于民意指向的考评细则，网格化管理客观上确实能高效地解决社会问题，甚至能解决一些“疑难杂症”。作为一种自上而下的社会管理创新，网格化管理如果通过一定的创新手段将民意需求纳入政府目标，客观上带来了“双赢”效果，不仅能及时回应和解决基层群众诉求，同时也改善了底层干群关系。在这个意义上，网格化管理中的行政主导起到了积极的作用，尤其是在解决底层民众的需求层面具有不可替代的作用。

四、行政主导下网格化管理的局限性

行政主导下的网格化管理仍然采取类似“锦标赛”的激励机制，是和政绩、待遇挂钩的，导致基层的工作人员压力过大。由于网格化管理是面向基层的管理，导致考核往往只是区级以下乡镇以及相关职能部门的考核，一定的问责机制和锦标赛的激励机制固然能力促问题的解决，但是可想而知，基层工作人员的压力过大，在网格化管理的评估环节中，往往是以结果导向的，尤其是对居民满意度的调查作为评估基层单位的网格化管理业绩的依据，但是导致居民不满意的因素往往并不是基层政府能够胜任的，例如物价因素是和市场因素相关的，更多的是受大环境影响，但是网格化管理的相关条例中却往往只问结果，不问原因，导致网格的泛化。由于网格化管理几乎是全方位的，涵盖了社会、生态、环境、应急事项等，是一种结果取向(包括硬指标和弹性任务)，并且在指标体系的设计上都增加了居民满意度和幸福感等软指标，上级政府固然通过一定的问责机制、激励机制能督促下一级政府机构(派出机构)来高效地完成，但是从一定意义上看，行政主导的网格化管理仍然是一种垂直管理，只不过在将资源、人力下移的同时，重新明确了基层单位的责任，并和报酬对接，形成一种新的压力机制，给基层工作人员带来过大的压力，并且这种“结果导向”的考评往往无益于问题的真正解决。

行政主导下的网格化管理还面临着高成本问题。相比于一些社会自治组织，行政主导下的网格化管理显然要耗费大量的组织成本、物质成本以及人力成本。从网格的划分、责权利的重置到对不同网格绩效的评估考核显然都需要投入大量的人力、物力、财力。行政主导下的网格化社会管理还加剧了社区行政化，导致不少基层居委会的工作人员享用财政补贴，这无疑增加了管理成本，这种高成本也会给地方政府带来很大的财政压力。目前，实施网格化管理的基本上都是财政条件较好的地区，一旦财政条件恶化未必能支撑网格化管理的长期发展，在这个意义上，行政主导下的网格化社会管理具有一定的受限性。

行政主导下的网格化管理面临基层如何自我实施治理的困境。从社会系统的良性发展来看，基层社区最终需要借助于基层社会资本和社会组织进行自我管理和自我服务，而行政主导下的网格化管理由于政府的强势介入，会不会削弱社区自治能力的可能性?正如有学者所担忧的，“政府行为的全面回归，不仅使公共服务辐射到社会各个领域，同时也在很大程度上形成了行政强制的倾向，行政体制俨然成为一步设计合理、运转有效的庞大机器，但面对社会出现的突发事件和具体矛盾，则需要每个部件、每个齿轮都随同这一机器系统调整方向，连带运行，失去了灵活多变、敏锐出击的应对能力”［8］。正如上文分析的，从目前行政主导的趋势来看，确实促进了社会秩序，也满足了居民一定的社会需求，但从长远来看，政府仍然需要与社会进行有效分离，不能走向“行政社会”。对于网格化管理而言，地方政府需要摆脱目前的管控思维模式，作为一种重要的社会资本，和社区、社会组织形成良好的平等的合作伙伴关系，而不是扮演“一股独大”的角色。和源自草根的社会创新不同，行政主导下的社会管理创新由于没有充分运用社会资本，具有一定的受动性和高成本等特点，长期的行政主导无法形成政府与社会之间的张力，也不利于基层自治空间的扩展以及社会自我管理的实施。

结 论

中国在经济管理方面的创新积累了一定的经验，但是对于社会管理领域的创新才刚刚尝试。本文以网格化管理为例，分析了中国社会管理创新所具有的中国情境，即这种管理创新具有一定的行政主导特征，这也是中国行政社会阶段的必然结果。从经验层面来看，行政主导下的社会管理创新具有独特的优势，同时也带来一定的缺陷，行政主导下的网格化社会管理是一柄双刃剑。作为地方政府响应中央政府发起的一种创新，网格化管理受到地方政府的充分重视，具有资源充分、效率高等优势;作为一种自上而下的社会管理创新，网格化管理也通过一定的创新手段将民意需求纳入政府目标，客观上带来了“双赢”效果，改善了底层干群关系;但是行政主导下的网格化管理仍然采取类似“锦标赛”的激励机制，是和政绩、待遇挂钩的，带来了新的压力体制;和源自草根的社会创新不同，行政主导下的社会管理创新由于没有充分运用社会资本，具有一定的受动性和高成本等特点，其是否具有可持续性还有待观察。行政主导下的社会管理创新的未来走向如何?现在还很难下断语。但比较理想的一个方案应该是政府在完成最初的启动和激活功能之后，应该逐步向社会释放空间，即让社区和社会组织承担起社会管理和社会服务的功能，也需要更多社会资本的参与。这不意味着政府完全退出社会领域，而只是有限地退出，政府作为重要一极在网格化的社会管理仍然要担当重要的角色，它和社会组织、社区应该形成协作伙伴的关系，在这个意义上网格化管理也渐趋于社会治理的要义，这也是治理现代化的题中应有之义。

［1］ 王喜.地理信息技术发展的新方向——网格GIS 初探［J］.测绘与空间地理信息，2006，(4).

［2］ 程述.城市网格化管理运行机制研究［D］.上海:同济大学博士学位论文，2009.

［3］ 杨光飞. 网格化社会管理:何以可能与何以可为［J］.江苏社会科学，2014，(6).

［4］ 刘安.网格化社会管理及其非预期后果［J］.江苏社会科学，2014，(3).

［5］ 田毅鹏.城市社会管理网格化模式的定位及其未来［J］.学习与探索，2012，(2).

［6］ 张楚文.论长株潭城市群社区服务网格化管理模式［J］.湖南社会科学，2011，(3).

［7］ 竺乾威.公共服务的流程再造:从无缝隙政府到网格化管理［J］.公共行政评论，2012，(2).

［8］ 渠敬东，等.从总体性支配到技术治理:基于中国30年改革经验的社会学分析［J］. 中国社会科学，2009，(6).