争议与反思:行政手段是否应该退出宏观调控体系?

张 勇

(中共北京市委党校 经济学教研部，北京100044)

在传统计划经济体制下，行政手段是指令性计划得以贯彻实施的重要手段。改革开放后，中国经济体制转型的方向是社会主义市场经济体制，市场一直被强调是配置资源的基础性手段，因此，在宏观调控中屡屡被运用的行政手段饱受质疑，甚至被斥为向计划经济的倒退。十八届三中全会后，市场被界定为资源配置的决定性手段，虽然同时强调更好地发挥政府作用，但却使行政手段处于更为尴尬的境地。对此，值得思考的是，在社会主义初级阶段，在中国特色社会主义市场经济体制下，行政手段是否应该退出宏观调控体系，行政手段是否仍然有发挥作用的空间和土壤?对此问题不能理想化、乌托邦式地理解，而应实事求是。本文希冀对这一问题做浅显解答。

一、源于传统计划经济体制的行政手段

所谓行政手段，是指国家凭借政治权力，通过颁布命令、指示、文件等形式，按行政系统、行政层次和行政区划来直接调节经济活动的手段，其实质在于通过非市场化的规制或行政监督，直接影响市场主体的供需活动或政府各级职能部门的政策执行活动，以平抑经济发展中的异常波动，求得宏观经济目标的最终实现。

相对于经济性手段，行政手段具有以下几个特点:一是权威性，行政手段以权威和服从为前提，行政命令接受率的高低在很大程度上取决于行政主体的权威大小，提高领导者的权威有助于提高行政手段的有效性;二是强制性，上级发出的命令、指示、决定等，下级必须坚决服从和执行;三是垂直性，行政指示、命令是按行政组织系统的层级纵向直线传达，强调上下级的垂直隶属关系，横向结构之间一般无约束力;四是具体性，一定的行政命令、指示只在特定时间对特定对象起作用;五是非经济利益性，行政主体与行政对象之间的关系不是经济利益关系，而是行政统辖关系，两者之间不存在经济利益利害关系的纽带;六是封闭性，行政方法依靠行政组织和行政机构，以行政区划和行政系统的条块为基础实施，具有系统的内化约束力，由此产生封闭性。

行政手段成为中国宏观调控体系的组成部分源于传统计划经济时期的行政命令体制。新中国成立初期，由于国际国内形势所迫和经济发展任务的要求，中国选择了以提高政府资源动员能力、实现重工业优先发展为目的的计划经济体制［1］，为了保障中央政府行政性命令和计划配置资源在全国畅通，中国实施了一系列的制度安排:首先，在制度环境层面，通过实行低利率政策保障重工业获得低成本资金，实行金融垄断集中了资金;通过压低外汇价格的外汇管理体制减少进口的资金成本;通过压低物价的物资管理体制满足重工业低价获得物资资源的要求;通过统购统销的农副产品收购政策保障国家对于农副产品的计划管理，人为扩大工农业经济“剪刀差”的程度，实现农业对于工业的支持;通过开展社会主义改造运动，逐步消灭了以利润为动机的私人企业，构建起国有经济占绝对领导地位的所有制结构，形成了在企业层面由上而下实行层级管理的生产组织;在农村的人民公社化旨在消灭小自耕农，形成计划决策者对土地拥有占有权、对社员具有调动权的农村生产单位。通过以上制度设计，以宏观经济环境、资源配置方式和微观经营机制三位一体为特点的计划经济体制得以确立。

与计划经济相配套的各项制度安排，其操作要点就是计划者与生产者之间的上下级关系。经过多年的制度建设，中国计划经济体制形成了以单位为节点的上下级体系，单位之间和单位内部形成了层级众多的连续的委托代理关系，例如，在工业部门实行全民所有制的工厂，层级的顺序由上而下分别为主管局、企业、车间、员工;在农村，集体所有制中农业部门的层级顺序由上而下分别为人民公社、生产大队、生产小队、社员。这些生产单位没有独立的利益目标，不自负盈亏，也无法自主经营，他们的目标和任务就是服从上级的计划安排和行政命令，从事与国家建设目标完全一致的活动。

在计划经济条件下，中国几乎没有任何具有独立利益的组织，目标的一致性保障了计划和行政命令的畅通，保障了重工业发展所需资金和较快速度的发展，建立了比较完备独立的国民经济体系，为国家独立和主权完整奠定了必要的经济基础。但是，传统计划经济体制依靠行政命令维系经济系统运行的方式存在着自身无法克服的矛盾:计划者无法把握日益庞大的经济体的各种信息来源，在计划者具有资源掌控权、缺乏民主决策的条件下，决策的失误难以避免，在生产单位不必对经营成果担负责任的体制下，投资饥渴和投资效率低下同在，“短缺”成为与计划经济相伴相生的固有现象。在计划经济的上述弊端和长期频繁的政治运动共同作用下，中国在十年“文革”后，国民经济发展处于非常危险的境地，于是，从1978 年党的十一届三中全会开始，中国开始了以社会主义市场经济为方向的改革开放，市场经济给中国经济带来了巨大的活力和长期高速增长。中国经济转型的同时，政府对国民经济运行的干预和管理方式也在转型，宏观调控取代了单纯的行政命令，而行政手段也带有一定惯性地成为宏观调控体系的组成部分之一。

二、中国经济转型过程中饱受质疑的行政手段

中国经济转型的方向是社会主义市场经济体制，行政手段作为传统计划经济体制下政府管理经济的主要手段属于改革的对象，在市场在资源配置方面发挥基础性作用的背景下，经济手段应成为政府管理经济的主要手段，行政手段也应逐步退出。但是，改革开放30 多年以来的多次宏观调控中，行政手段却一直没有退出，导致行政手段饱受理论界的质疑，甚至导致了理论界对于宏观调控本身的质疑。对此，有研究者曾经提出这样的观点，对改革开放以来30 多年经历的宏观调控总结会产生一种误解:因为每轮的宏观调控都是由中央政府发动的，都是采用了包含行政手段在内的各项手段，并且在经济手段不能很快见到调控成效时候，往往会通过一系列行政手段达到宏观调控目标。因此，宏观调控被看作是以行政手段为主的国民经济管理行动。简而言之，宏观调控甚至被认为是传统计划经济管理方式的复活［2］。

在改革开放早期实施的那几轮宏观调控中，尽管行政性的在调控手段体系中占据了主要地位，但由于政府缺乏运用经济手段干预市场经济的经验，加之市场经济体制的不完善，以及经济性手段缺失发挥效力的足够条件，因此，理论界关于行政手段的质疑虽然一直不绝于耳，但并没有表现得十分激烈。在2003 年后开始的一轮宏观调控中，由于这时中国已经加入世界贸易组织，中共十六届三中全会做出了社会主义市场经济体制已经基本建立的论断，形成了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，因此，理论界普遍认为宏观调控中经济性手段应该在较大程度上发挥作用，行政性手段应该逐渐退出。但是这一轮宏观调控过程中中央政府仍然声势浩大地运用了行政手段——这一轮宏观调控运用行政手段的高峰是对“铁本事件”的调查和处理，因而受到了理论界空前激烈的质疑，其中更不乏激烈的批评意见。例如，赵晓在《宏观调控:在复杂沼泽地中的前行》中，尖锐地批评行政手段对于民营经济和市场经济体制的危害:在对于民营企业的投资，如通过汇率、利率调节的办法令其自生自灭，应该说属于公平的市场调控方式，也不会有额外的伤害和代价。但是，如果采取行政调控的办法，则有可能首先就变成一个“毁约行为”(比如说原先政府答应给的地不再给了，国有银行答应给的贷款不再给了)……对于以产权变革为发展动力，以诚信建设为市场根本的中国来说，已经越来越付不起“毁约”的代价……在宏观调控中，调控者亦必须清楚，私人的工厂，风可以进来，雨可以进来，整顿小组是不可以轻易进来的。除非如此，否则宏观调控将对最弱势的民营企业造成额外的伤害，并带来额外的不可承受的民间对于政府的巨大的信任成本［3］。

针对行政手段的质疑和批评一直持续。2010年7 月31 日，在南方周末、东方卫视主办的“中国梦践行者致敬盛典”上，吴敬琏作为中国市场经济理念的代表人物成为“中国梦践行者”而接受致敬，而后在《南方周末》专访中，吴敬琏重申了他对行政手段的一贯批评——“市场经济最本质的特点，是自由的、自主的交换，如果上面始终有行政力量在控制，如果强势政府强化到主导经济资源配量的程度，那就不叫市场经济，而叫权贵资本主义了……回顾1990 年代初期，那时我们太天真了，以为只要市场经济发展起来，政府就会自动退出，就可以很平滑地过渡到自由市场经济了，不知道这里有一个路径依赖的问题。如果政府有很大的配置资源的权力、干预企业的权力，就会相应产生一个寻租空间。所以，你要政府退出它应该退出的领域，就触及到许多官员的利益了，做起来就很难。后来的实践也证明了这一点。从近期看，2003 年第四季度经济开始出现过热，于是用行政手段加强‘宏观调控’。就是开单子，哪几个行业过热，就用各种行政办法去‘压缩产能’，这个单子越开越长，政府的手也越伸越长，宏观调控就变成了微观干预。本来1990 年代最后几年政府审批有少的趋势，虽然减少得不够快，中间还有好多猫腻。比如说把一个项目分解成十个项目，然后就报告砍掉了多少个项目，其实没砍掉那么多，原来就有这样的问题。2003 年以后，加强所谓‘宏观调控’实际上是加强了审批制度，比原来的审批还要厉害，这就扩大了政府权力，扩大了寻租的基础，引起腐败的蔓延和贫富差距的扩大。”［4］

在市场经济的大背景下，这些质疑当然是合理的。因为行政性手段确实有太多的弊端，在市场经济体制下，应该是经济手段在宏观调控中发挥主要作用，而不是行政手段;行政手段是一种跳过市场机制的直接性调控，因而很难区别区域差异、部门差异、产业差异以及企业个体差异，有着“一刀切”的弊端，忽略了微观主体的自我调节，因此，对微观经济的冲击是巨大的;并且因为市场经济的复杂性，以及决策者远离市场等原因，决策者对于宏观经济的判断可能出现失误，一旦调控方向选择错误，将使经济遭受严重后果。另外，随着中国改革开放的不断深入，市场机制不断完善，更多的企业、家庭等主体被逐渐构造成为具有自身利益追求和理性判断能力的微观市场经济行为主体。在这种情况下，运用行政手段调控经济主体的经济行为不可避免地将对相关利益主体的自身利益产生负面影响，从而遭到微观行为主体的反对并引起理论界的批评、质疑。所以，在实施宏观调控过程中，应小心谨慎地使用行政手段，避免大量、频繁使用行政手段而带来严重的消极后果。

三、行政手段难以完全退出的逻辑反思与个案观察:以宏观调控中的央地博弈为例

如何理解针对行政手段的批评意见?在充分肯定其合理性的同时，也应该看到一个无法回避的事实、一个令人尴尬的现象:从改革开放后的多次宏观调控中，越是运用行政性手段实施宏观调控，就越是能够取得比较明显的宏观调控成效;相反，越是犹豫不决地对待必要的行政干预，就越是不能取得明显的宏观调控成效，就越是无法消除经济运行的异动现象［5］。例如，有研究者指出，2003 年以来的宏观调控中经济性手段效果不佳，而行政手段效果明显:“2003 年以来的宏观调控具有鲜明的阶段性特征，在2004 年4 月以前，调控手段主要以货币信贷政策为主，行政性措施以劝告、警示等柔性手段为特征;2004 年4—5 月间以行政性手段、法律手段为主，密集程度高、针对性强、密度大的行政性手段成为鲜明特征，并取得了立竿见影的效果”［6］。

这种愿望与现实的反差现象是不应忽视的，如何看待这种现象?为什么应该淡出的行政手段还在历史舞台上发挥作用而且总是长袖善舞?透过这种尴尬现象，我们应该能够得到这样的思想启示:在社会主义初级阶段，在社会主义市场经济仍不完善的背景下，在中国所具有的特殊政治体制框架和经济体制框架下，行政性手段仍有其存在并发挥作用的土壤和空间。

分析宏观调控中出现经济手段效果不佳而行政手段效果明显的现象不能离开中国经济的基本面，或者说微观基础。相对于西方的市场经济国家，或者说传统的市场经济国家，在中国社会主义市场经济框架内，宏观调控涉及的利益主体包括中央政府、地方政府、国有企业、民营企业、外资企业和居民，这些主体的利益是多元化的。就某类利益主体而言，不同的宏观调控手段对其利益造成的影响是不同的。对于那些市场化程度较高的利益主体，经济类手段在宏观调控中对其利益影响较大，而市场化程度较低的利益主体，经济类手段对其就不起作用。中国的市场化转型是渐进式的，中国的社会主义市场经济是政府主导的市场经济，政府特别是地方政府在中国经济增长过程中发挥了重要的作用，就地方政府而言，经济手段是相对不敏感的，而对行政手段是相对敏感的。在改革开放后，中央和地方政府分权的背景下，地方政府对企业的利益有事实上的影响力，导致了企业在地方政府的影响下也可能对经济手段不敏感。另外，与西方的市场经济国家不同的另一点是中国仍有为数不少的国有企业，这些国有企业控制了国民经济的命脉，对国民经济发展发挥着主导作用，国有企业与其他企业相比，对经济手段也是相对不敏感的，而对行政手段是相对更为敏感的。

正是在上述逻辑基础上形成了经济手段效果不佳而行政手段效果明显的事实。2003 年以来的宏观调控中的中央地方博弈现象就是我们理解上述逻辑的现实个案:这一轮宏观调控出现了典型的中央地方博弈现象，中央政府运用经济手段的效果不佳，而最终使用了保守争议的行政手段，取得了一定效果。2003 年以来，固定资产投资增长一直高位运行，2003—2007 年分别增长27.7%、26.6%、26%、23.9%和24.8%。为防止出现全面过热，中央政府进行了紧缩性宏观调控，实施了稳健的财政政策和适度从紧的货币政策，以信贷和土地两道闸门为政策抓手，但是调控效果不佳。对此，人们普遍认为是地方政府的行为所致。2004 年以来，如果把各年固定资产投资按照中央项目和地方项目进行区分，那么地方项目的固定资产投资规模占全社会固定资产规模的比重均在80%以上。对于上述现象，理论界对地方政府多持批评的态度，认为地方政府缺乏大局观念，对中央政策的抵制和博弈影响了宏观调控效果。例如，齐建国认为，2005—2006 年的宏观调控政策没有充分落实，地方政府对中央政府的决策响应度不高，甚至逆向行动，是宏观经济调控政策效果不理想的重要原因［7］。武少俊认为，2003年以来的经济过热源于地方政府主导下固定资产投资膨胀，一方面是地方政府的投资规模扩大很快，另一方面是地方政府不择手段招商引资［8］。

考察地方政府在固定资产投资上的大干快上和土地使用上的违规操作等博弈宏观调控的行为，我们能够发现，地方政府对中央政府的经济手段相对不敏感而对行政手段相对敏感的基本逻辑。

地方政府作为具有独立利益或者相对独立利益的主体，如果与中央进行博弈，其动机之一是政绩显示和职务晋升。在当前的中国政治经济体制框架内，职务晋升无疑对官员具有最大的吸引力。官阶和职务的晋升，对于各级官员而言不仅仅意味着获得更高的社会地位和更强的荣誉感、成功感，更是对社会资源控制力的提高。地方政府官员的职务要晋升，需要有政绩，而且政绩要显示出来，让上级领导机关看得见、感受得到。政绩的创造与政府职能的行使密切相关。在转型期，地方政府一方面是中央政府和上级政府管理经济社会的延伸机构，应当不折不扣地执行中央的相关政策和方针;但另一方面，又是本地经济社会发展的管理者，担负着重大的建设职能和发展任务。改革开放以来，中国的发展战略实质上仍然是赶超战略，在以经济建设为中心的战略思路下，经济发展绩效，特别是经济增长速度与税收的规模和增长成为政府(组织部门)考察干部的主要标准。所以，快速提升反映政绩的GDP 成为地方政府拉动投资冲动的主要动力。政府是有任期的，为了在有限的任期内做出政绩，特别是超越前任，就必须早出、快出、大出政绩。所以，凡是有利于扩大地区经济规模，对政绩贡献显著的投资项目都争先恐后地争取。因此，基于地方政府强烈的政绩创造和显示需求，能够带来经济增长和税收的固定资产投资、招商引资自然会受到地方政府的青睐，于是投资膨胀和对土地的占用变得不可避免，地方政府也就有了博弈中央宏观调控政策的原始动机。地方政府官员之间的晋升竞争加剧了地方政府的这种动机。周黎安在地方官员政治晋升竞争博弈的理论模型中提出，同一行政级别的地方官员都处于政治晋升竞争或者政治锦标赛中。由于政治晋升竞争的基本特征是一个官员的晋升直接降低了另一个官员的晋升机会，使得同时处于政治和经济竞争中的地方官员之间的合作空间非常狭小，而竞争空间则非常广阔。由于地方官员的选拔和晋升标准与经济发展绩效指标(特别是GDP 增长绩效)联系紧密，地方官员在“官场”上为晋升而竞争，要在政治锦标赛中获胜，就必须拿出比其他地区官员更优良的政绩，即在经济上创造更大的GDP 和利税［9］。中国的区域划分是以行政原则为中心的，地区之间的速度攀比使得每个行政区域的官员都非常关心其他特别是相邻区域的发展。在激烈的地区竞争中，各地政府官员特别是行政主管承受的加快发展的压力很大，于是，出现了所谓的换届效应:新官上任三把火，把把火都指向经济增长，也出现了地方对中央宏观调控的博弈——每当经济过热，经济结构严重失调，经济发展面临着调整的时候，地方政府觉察到中央将出台紧缩性调控政策的时候，其对策不是减速，而是加速冲刺、赶进度，力争项目早建成、早投产、早获利，以规避政策风险［8］。地方政府博弈中央宏观调控政策的动机之二是提高地方财政收入。在计划经济体制下，地方政府的收入来源于中央政府的计划拨款，在改革开放后，随着财政分权体制的建立，地方政府的税收和预算外收入均来源于本辖区，客观上使得地方政府有了发展地方经济的动力。对此，相关研究表明，地方政府的可支配财政预算规模直接与本地区社会总产出水平正相关。地方政府的预算规模取决于两个因素，一是与本地区经济发展水平相联系的财政收入规模;二是中央和地方分享财政收入的比重，而后者在一定时期内是刚性的［10］，因此要提高预算规模，只能推动地方经济增长。

显然，在寻求政绩和地方财政收入两大动机刺激之下，对于地方政府而言，任期是相对短暂的，而在短暂的任期内谋求快速发展地方经济、提高地方财政收入，招商引资是最有效率的选择，于是，投资的膨胀和对土地的占用变得不可避免。

针对上述情况，经济手段能否收到期待的效果?与市场化的经济主体不同，经济手段并不会对地方政府的行为形成实质上的约束力，经济手段虽然在客观上会抑制地方政府发展地方经济的能力，但无法在主观上抑制其寻求快速发展地方经济的热情。进一步，地方政府具有动员资金和土地资源的能力，能够绕过中央政府的政策边界，从而有能力成为固定资产投资过热的主导力量。

第一，地方政府可以通过变通的方式举债融资。在当前中国单一制的政治体制框架内，地方政府没有自行发行债券的权利，但国有企业有权发行债券，于是地方政府可以通过成立各种从事城市基础项目投融资和经营管理的城市建设投资公司发行债券融资。这种公司目前来看包括两类:一类是由地方财政全资成立的非经营性国有投资公司，融资由财政担保，偿债依赖财政;另一类是政府控股的经营性公司，有一定经营收入，但融资主要也靠财政担保。尽管从法律上讲，这些地方政府担保的债务是无效的，但在实践中这种现象是很普遍的。

第二，地方政府拥有一定的土地使用审批权限，于是在“经营城市”理念指导下，土地收入是近年来各地政府特别是城市政府的重要收入来源。事实上，由于信息不对称的影响，很多地方政府还经常越权审批。

第三，地方政府对金融机构拥有一定的影响力，从而能够通过银行—政府合作获得银行贷款或者为企业提供贷款担保，提高投资能力。地方政府的这种影响力首先体现在能够利用行政权力对国有银行施加软性影响——地方政府对国有银行和股份制银行虽然没有人事权，但银行系统的发展、用水用地用电都需要地方政府的关照，银行系统员工家属的生活工作也需要地方政府关照。另一方面，地方政府对于近年来从城市信用社改制而来的城市银行，以及从农村信用社改制而来的农村商业银行的人事安排具有很强的影响力，能够直接施加硬性的行政干预。

如此，在中央地方博弈的格局中经济手段失灵了，就只能使用行政手段。2003 年的这一轮宏观调控中运用行政手段有两个典型案例:一是前文提到过的对常州“铁本事件”的处理，2004 年4月28 日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究整顿土地市场治理工作，责成江苏省和金融监管部门对江苏铁本项目涉及的有关责任人做出严肃处理。二是2004 年5 月中旬对宁波“建龙事件”的处理，这是继“铁本”被有关部门查处后，又一家钢铁企业违规事件。有关部门依法对宁波建龙钢铁公司违规建设钢铁项目的有关问题及责任人员做出严肃处理。宁波市计委副主任被处以行政撤职和撤销党内职务处分，其余相关人员被处以严重警告处分和行政警告处分等。但是，上述行政手段实施后，舆论界围绕“铁本事件”和“建龙事件”展开了热烈的讨论，理论界也给予了尖锐的质疑和批评。

四、结论:行政手段暂时无法退出宏观调控体系

制度经济学家道格拉斯·诺思曾经指出:“制度是一系列被制定出来的规则、守法程度和行为的道德伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为。”［11］宏观调控体系及其手段自然属于制度范畴，而制度的意义在于能够通过惩戒而约束个体行为，如果不能有效惩戒和约束，制度就名存实亡，这与实践是检验真理的唯一标准的逻辑是一致的。衡量一种宏观调控手段是否合理、是否应该保留或者退出宏观调控体系的标准也应该是实践，应该实事求是，不能做出理想化的、乌托邦式的理解和判断。理论逻辑与2003 年这一轮宏观调控的个案都充分表明，经济手段在某些场合对于地方政府而言是低效甚至无效的，只有经济手段的宏观调控体系无法治理央地博弈困局，无法解决固定资产投资过热问题，如果要治理这类问题，就只能运用行政手段。这是对宏观调控中的地方政府作为一个经济主体进行的分析，而这一逻辑事实上对于国有企业而言同样成立。

因此，在社会主义初级阶段，在社会主义市场经济仍不完善的背景下，在中国所具有的特殊政治体制框架和经济体制框架下，行政性手段仍有其存在并发挥作用的土壤和空间，无法完全退出宏观调控体系。当然，即使是承认行政手段在某些场合奏效，也不能认为宏观调控就是以行政手段为主，更不能轻易使用行政手段甚至依赖行政手段解决问题。经济手段是市场经济条件下调节国民经济的基本方式，宏观调控实施的前提是市场机制起基础性、决定性作用，这是一个基本原则和发展方向，只有在紧急情况和特定场合下才有采用行政手段的必要。

［1］ 林毅夫，等. 中国的奇迹:发展战略与经济改革［M］.北京:生活·读书·新知三联书店，1994:38.

［2］ 刘瑞.国民经济学［M］.北京:首都经济贸易大学出版社，2008:200.

［3］ 赵晓.宏观调控:在复杂沼泽地中的前行［J］. 决策咨询，2004，(6):30.

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［5］ 刘瑞.宏观调控与中国国民经济管理理论的完成［C］//中国宏观经济管理教育学会学术研讨会论文集，2005:209.

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［8］ 武少俊.2003—2004 年宏观调控:地方与中央的博弈［J］.金融研究，2004，(9):51 -56.

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［10］ 杨瑞龙. 我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为［J］. 经济研究，1998，(1):4.

［11］ 道格拉斯·诺思.经济史中的结构与变迁［M］.陈郁，罗华平，等，译.上海:上海三联书店、上海人民出版社，1994:225.