论我国社区警务发展的羁绊与路径

盖贝宁

（中国刑事警察学院，辽宁 沈阳110035）

2006 年公安部下发《关于实施社区和农村警务战略的决定》，标志着社区警务在全国范围内的实施。全国各地公安机关在公安部社区警务战略的指导下，充分发挥主观能动性，积极探索，初始阶段就取得了较大的成绩。但随着社区警务基础设施建设接近尾声，社区警务的发展亦走入了瓶颈期。总结成绩、分析不足、找到出路，促进社区警务的理论创新与内涵发展已经成为当务之急。

一、我国社区警务发展的成就与问题

（一）我国社区警务发展的成就

1．社区警务理念深入人心，拉开了新一轮警务改革的序幕

社区警务标志着社区警务工作社区化、警民关系伙伴化、警务对策前置化、警察形象柔性化。社区警务是一种制度，更是一种理念、一种哲学思想。理念的变更是制度改革的前导。正如雨果所说：“当一种观念的时代已经到来，没有什么力量能够阻挡它。”社区警务这一先进的警务理念经过理论界的研究与实践部门的探索，已经深入民心警心，并成为我国新一轮警务改革的着力点。

2．社区警务发展加速基层警务建设

自从公安部2006 年把社区警务作为一项战略措施以来，社区警务的发展促进了大批优质警务资源向基层下沉，优化了公安机关的组织结构，提高了公安机关的执法效能，增强了公安机关驾驭社会治安的能力。

3.社会治安状况得到改善

改革开放以后，国家对公民的控制能力减弱，贫富差距悬殊，社会治安形式日益复杂，违法犯罪行为不断增长，传统的控制型警务模式已经难以应对。面对这种情况，我国公安机关以派出所为结合点，在借鉴国外先进警务理念的同时，探索符合我国国情的社区警务理念。自发展社区警务制度以来，公安机关依托社区民众的力量，获取治安信息的能力大为增强，对危害治安行为的处置及时果断，极大地压缩了违法犯罪分子的生存空间。

（二）我国社区警务发展面临的问题

1.社区警务的发展热情逐渐消退

社区警务理论引入到我国以来，面临顶层的战略设计和资源供给问题。基层实践部门在社区警务建设初期，实践社区警务的热情高涨，但随着社区警务基础设施建设接近尾声，国家投入逐渐减少，基层公安机关对社区警务的热情逐渐消退。

2.社区警务投入与产出不匹配

社区警务战略促使国家大幅增加了基层警务的投入，社区警务室数年间如雨后春笋之势增长，基层警务办公条件大为好转，优秀警务人才向基层调度，编制内警务人员迅速扩充，广受诟病的公安基层执法环境及人员素质得到较大改善，但其付出的代价却是警务资源的大量投入与消耗。

3.理论准备不充分，实践效果不够理想

我国社区警务发展一开始就与国外社区警务看齐，鉴于我国政府素有为人民服务、从群众中来、到群众中去的传统，这与社区警务的本质内涵相符。虽然群众路线在社区警务中的指导地位不容置疑，但群众路线在面对不同时期、不同环境时，其内涵及实现方法也有不同。我国的社区警务虽然起点高，但其理论准备不够充分，造成了工作内容、工作对象、工作方法上的模糊，影响了社区警务的效果。

二、阻碍我国社区警务建设的羁绊

社区警务发展遇到的以上问题，既有基于社会环境的外生原因，又有来自于社区警务内部权力（权利）配置方面的内生不足。

（一）社区警务理念与我国当前社会结构的不适应

成熟良好的社区是社区警务顺利发展的依托。发达国家的社区警务制度无不建立在成熟社区的基础之上。从社区的发展历史来看，社区是随着社会经济发展而逐渐形成的一支独立的社会力量，是社区居民基于公民理性在“政府——公民”二元社会结构中自发形成的。它的出现弥补了市场经济和政府管理之间出现的真空地带，纠正了市场失灵和政府失灵而导致的秩序紧张与混乱，在一定程度上抑制了政府权力的恣意与市场经济的无序。

由于我国“政府——公民”的二元社会结构刚刚建立，“政府——社会——公民”的三元社会结构还未形成，尽管随着社会与经济的发展，社会自治力量得到了很大程度的改善，但政府的主导与介入反而抑制了社会自治精神的发展，具有独立精神的成熟社会自治组织还未出现。很多社会组织的组成与维系是以权力为纽带而非建立在共同价值与自治理性的基础上，而我国的社区随着城市化的建设才刚刚从计划经济中的“单位”脱离出来，社区只不过是一定区域内人的简单集合，尚未形成成熟的社区价值与社区文化，更缺少独立自治的精神，社区居民间普遍缺少信任感，搭便车心理严重。在这种社会环境下，社区警务难以有效整合社区及社会资源，无法与居民之间形成高效互动，影响了社区警务的效能，浪费了大量的警务资源。

（二）警察权在社区警务中的权责不明确

社区警务的发展促使警察功能向社会扩张，弱化了以“职权法定化”为生命的警察权的严格法定性，然而警察权是社区警务的重要依据和坚实后盾，是社区警务理论和实践必须面对的重大问题。我国社区警务中的警察权主要存在以下问题：

1.社区警务中警察权的主体不明确

社区警务的发展是警察权社会化的过程，这必然涉及警察职权向社会的扩张和转移。原来一些由警察处理的事务现在交由居民或居民自治组织处理，或者由警民之间配合协同完成。由于我国的社区警务是一项系统工程，有大量的非警务组织和人员参与其中。但这些机构、组织和人员在社区警务中的法律地位并不清晰，是否享有警察权亦不明确。权力主体不明确，则权力无法确定，责任无法落实，必然影响社区警务运行的长远发展。

2.社区警务中警察权的权力范围不明确

我国未对社区警务中的警察权的权力范围作出明确规定，使得社区警务中警察权与社区自治权混淆不清，导致警察权对其职能内的社区事务不能有效介入，而对职能外本应由社区处理的事务却乐此不疲。无形中，警察成了包治百病的灵丹妙药。警察权介入大量职能外的事务，这在浪费警务资源的同时，亦模糊了社会对其工作效能的评价标准，面对社区居民复杂多元的偏好与需求时，警察往往会陷入“费力不讨好”的困境。

3.社区警务的工作方式与社区发展不能接轨

社区属于一个相对封闭的群居场所，社区居民在社区内相对于社区外的公众生活更注重自我意识的实现和私密空间的保护。因此，社区居民对侵略性较强的警察权介入社区事务存在天然的戒备心理，而且这种戒备心理会随着社会进步和公民权利意识的觉醒而得到强化。

我国城市居民已经基本完成了由“单位人”向“社会人”的转变，国家对公民的治理已经由单位的集中式控制转变为社会化的分散管理，国家对公民的控制能力变弱已经成为不争的事实。

在社会加快发展、加速转型的阶段，各种利益相互交织、各类诉求激烈碰撞，深层次矛盾不断凸显，新问题大量涌现。社区警务理念新,实践操作方法旧。不少地方仍然沿用过去计划经济时期户籍外勤民警的一些具体工作要求和规定,没有对具体问题进行具体分析,方法、措施雷同化，社区基层民警感到社区警务和过去传统警务工作没有太大差别。

三、我国社区警务的发展路径

（一）根据我国当前的社会结构，创立切实可行的社区警务建设理念

我国社区自治精神尚处在启蒙状态，社区居民之间仍未形成基于共同价值观的社区文化，社区面临有“区”无“社”的尴尬境地。因此，我国在创立社区警务理念时应针对我国社区发展的特殊阶段，而不应当简单照搬国外社区警务制度。笔者认为，我国社区警务发展的理念应该包括以下几点：

首先，明确社区警务兼具国家属性和社会属性。由于社区警务是警察权与社区自治权的有机结合，其兼具社会和国家属性。国家属性是社区警务建立和发展的基础，是警察权的根本来源；社会属性是社区警务的目的与手段。社区警务在宏观层面是国家治理的一部分，在微观层面应该是社区建设的一部分。我国的社区警务应该以国家授权为权力边界，以社区自治为运行核心，不断扩大社区自治对社区警务的参与程度。

其次，确立社区自治在社区警务中的基础与核心地位。社区自治是社区警务的目的，亦是手段。社区警务目的是通过警察权与社区的合作，维护社区治安，促进社区和谐发展。换言之，警察不是社区自治的主导者，而是社区自治的“守夜人”。警察权在介入社区事务时不能绕开社区，要将警务工作融入社区自治之中，以社区为基础，通过警民关系的改善来吸引公众的参与，借助社会力量共同制定并推行各项警务措施，最终达到预防犯罪和社会控制的目的。如此,才能符合“彼此协商”“彼此合作”“彼此满意”的用以改善警民关系的三要素。

最后，承认我国社区警务发展的过渡性和阶段性。社区警务不仅是一项警务战略，更是一项社会系统工程，离不开社会自治力量的觉醒与社会结构的优化。因此，我们不能幻想通过简单的制度设计与物质投入就一蹴而就、一劳永逸地建立成熟的社区警务制度。由于我国社会治安力量薄弱，社区自治尚未成熟，我国的社区警务只能立足于此种社会背景下寻求发展之路，促进以警察权为基础的“封闭型”社区警务向社区自治为基础的“开放型”社区警务过渡。在建设和发展的初期，为了规范社区警务工作，探索工作方法，可先以警察权为核心、社区力量参加；待工作模式定型，社区力量成熟后，可以社区力量为核心、警察权引导的方式发展社区警务。

（二）以警察权为核心，制定“社会化”的社区警务运作制度

社区警务是警察权与社区自治权的有机结合，社区警务不是警察权的大众化，而是警察权的社会化。即警察权在法定权限内统筹和协调社会中的力量，注重居民自主权和社会自治权，激发社区居民对自身治安环境的关注，实现警民互助、邻里守望的社区治理。

用法律明确警察权在社区警务中的范围是警察权属性的本质体现，也是警察权社会化的必然要求。警力有限，而民愿无穷，社区警务单纯迎合民众的所有需求不具有科学性。就社区警务本质来讲，只不过是由警察权提供的一项公共产品而已。根据经济学中的比较优势原理，当某一个生产者以比另一个生产者更低的机会成本来生产产品时，我们称这个生产者在这种产品和服务上具有比较优势。比较优势导致了专业的细化与分工。警察权在大多数社区事务上相比一些民间组织或个人不一定是有效率的。警察权的优势在于能动用国家机关的强制力，整合社会力量进行治安防控。所以，警察权在面对职权以外的社区事务时，应注重引导更为有效的社区或社会力量介入，而不是亲身参与、面面俱到。

从权力运行的法律原理来看，权力应当明确，具有可预期性。法有明文规定为授权，法无明文规定即为禁止是权力运行的普遍真理。明确限定社区警务的警察权的主体及权力范围，有利于保证警察权在社区警务中的领导地位，确定警察权在社区警务工作内容，限定警察权介入社区事务的条件，明晰社区警务中警察权的评价标准，确保社区警务的责任落实。

根据以上分析，首先明确社区警务中享有警察权的主体只限于社区公安民警，不包括参与社区警务的其他个人及组织，社区居民和自治组织参与社区警务是其社区自治权利的行使，社会其他机构组织对社区警务的参与只能是基于民事法律关系确定的权利和义务。其次，我国的社区警务警察权的行使必须限定为与社区治安有关的事务，具体包括社区治安事件处置、社区治安信息收集、社区治安预警、社区治安宣传、社区治安动员、社区治安防控指导等。最后，为了鼓励社区民警自愿帮助社区居民从事非法定职权外的社区事务，深化警民联系，可以将此作为社区警务绩效考核评价标准之一。

（三）以社区为基础，打造协同作战的社区警务平台

我国社区警务要避免走以往的单纯警力下沉、增加经费投入的粗放式社区警务发展模式，而要与互联网相结合，独立开发或利用社区原有网络平台来打造便捷、高效社区警务网络新平台，用专业及人性化的方式唤起社区居民对社区治安环境的关注，引导社区居民早日成为社区警务的核心力量。

1.以社区自治组织为纽带，建立警民互信，促进警民交流合作

社区自治组织是社区居民为了增进自身权利和社区共同利益，在自愿平等的基础上建立的民间团体。由于其目的是增进团体及个人利益，因此具有自发性、自律性、自利性等特征。社区自治组织对社区利益最为关心，在社区内号召力最强，工作方式也最为简单有效。社区警务的目的就是要以社区资源为支撑，通过社区民警与社区居民之间的沟通，构筑高效能、社会化的防控体制，维护社区治安秩序。我国社区警务应该改变以往仅以个人或者居委会等权力性机构为主要工作对象的工作方式，应以社区自治组织为纽带，通过警察权的专业性、权威性，来唤起社区居民对社区治安状况的关心，引导社区居民强化治安防控意识、主动介入社区治安事务之中，从而建立良好的警民合作关系，完善警民互动机制。

2.利用互联网技术，建立与居民之间的无障碍沟通渠道

网络的分散性和交互性恰恰能够弥补我国社区自治文化缺乏所导致的沟通障碍问题。网络技术不仅能够实现社区警务与社区居民之间低成本、高效率的双向及多项沟通，更有利于社区警务的自我宣传与展示，使社区居民能够看见社区警务工作、认可社区警务制度、参与社区警务建设。同时，便于社区警务收集治安建议、获取治安信息、宣传治安知识、布置治安工作、测评治安服务。

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