社区矫正执法权的强化与执行

王 瑾

(黑龙江省法学研究所,哈尔滨 150090)



社区矫正执法权的强化与执行

王 瑾

(黑龙江省法学研究所,哈尔滨 150090)

《社区矫正法(草案送审稿)》相比现行的《社区矫正实施办法》，在社区矫正执法权的强化和执行保障上，有重大立法突破，赋予执法人员警察身份，增加司法奖惩的方式和力度，新设监督管理方式，并保障社区矫正的执法安全和合理限度。

社区矫正；执法权；执法主体；服刑人员

社区矫正是与监禁矫正相对应的非监禁刑罚执行方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关的社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促使其回归社会的非监禁刑罚执行活动。目前我国法律规定,社区矫正的对象有四种:被判处管制的、被宣告缓刑的、被裁定假释和被暂予监外的罪犯。我国社区矫正从2003年开始试点、2009年全面试行以来，2014年全面推开以来，截至2015年5月底，全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团已开展了社区矫正工作，各地累计接收社区服刑人员242.9万余人，累计解除矫正169.6万余人，现有社区服刑人员近74万人，社区矫正罪犯的再犯罪率一直控制在0.2%左右的较低水平，取得了良好的法律效果、政治效果和社会效果[1]。

社区矫正事业的蓬勃发展呼唤法律的支撑，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“制定社区矫正法”。2011年《刑法修正案(八)》以及2012年修改后的《刑事诉讼法》，在试点的基础上，明确将社区矫正纳入我国刑罚体系，这标志着我国社区矫正法律制度的初步确立。2012年，司法部会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部又制定了《社区矫正实施办法》(以下简称《实施办法》)，进一步规范了社区矫正的执行活动，各地也及时地出台了实施细则，来细化衔接各项规定，规范工作流程，促进了社区矫正工作的制度化和规范化，也为制定社区矫正法提供了丰富的实践基础。为巩固这一改革成果，促进了监禁刑执行和非监禁刑执行协调统一的新型刑罚执行体系的建立，由司法部承担起草的《社区矫正法(草案送审稿)》(以下简称草案送审稿)，已列入十二届全国人大常委会五年立法规划和国务院2015年立法工作计划，社区矫正法的立法条件业已成熟，法律出台指日可待。

相对现行的实施办法，草案送审稿在立法形式上,更加注重体例结构的技术性和完整性。与实施办法不分章节流水账似的立法体例不同，全文六十三条共分六章规定了社区矫正机构、刑罚执行、监督管理、教育帮扶几项重要制度[2]，条文的排列和表述更加科学规范，具体规定更加全面细腻。除矫正工作流程、分类管理和公检法各部门如何配合方面规定得仍然比较原则以外，基本实现了社区矫正执法行为规范的全覆盖。在内容上,比照现行的实施办法，这部草案重点强化了社区矫正执法权，并在执法人员的警察身份确认、矫正机构权限设置、刑罚执行和监督管理方式增加、相关机关职责的明确等方面，来保障执法权的执行，大幅度改善了实践中社区矫正执法人员执法权偏弱，执法力度缺乏保障的现实窘境。

一、社区矫正执法人员警察身份得到法律确认

从2003年社区矫正试行以来，司法部门社区矫正工作者的主体身份一直没有得到法律确认。从刑法第94条“本法所称司法工作人员，是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员”的规定上看，司法行政机关中从事社区矫正的工作人员，毫无疑问，其身份当属司法工作人员，和监狱警察一样，行使的是刑罚执行权，执法对象是社区服刑人员，执法活动具有一定的风险性。可司法实际中其身份定位都是行政工作人员，其执法依据一直处于十分尴尬的地位。社区矫正工作人员由于不具有警察身份，也没有被法律赋予明确执法权限，在现实社区矫正管理工作中，缺乏威慑力和严肃性，又因为没有被纳入警察编制、没有警察证、不享有警衔津贴，却从事与警察同等属性的刑罚执行活动，严格来说，都属违法[3]。在社区矫正试点到试行再到全面推开的12年里，社区矫正工作人员历经工作主体、执行主体等不同称谓，终于在《刑法修正案(八)》、新修改的《刑诉法》和实施办法出台后，得到了执法主体的认可。但社区矫正工作人员普通公务员的身份与其刚性的执法权能不相符，缺乏足够的震慑作用和威严感，严重影响了社区矫正监督管理职能的发挥，国家也开始调研考量是否给社区执法人员配备警察身份。

为理顺主体与职能的关系，明确执法者职责任务，草案送审稿规定了社区矫正机构的具体职责和执法队伍的组成及责任。首先，第9条明确规定：“社区矫正机构的人民警察组织执行刑罚，对违反有关监督管理规定的社区服刑人员实施制止、惩戒、收监等措施。社区矫正机构根据需要配备其他执法人员，开展社区矫正工作。社会工作者、志愿者在社区矫正机构组织下，协助开展社区矫正工作”，赋予矫正机构部分执法人员人民警察身份。其次，与实施办法里呈现的,县级司法行政部门的社区矫正机构职责散乱分布于各条文中的情况不同，草案送审稿第八条明确罗列如接受委托提出对适用社区矫正的评估意见、接收社区服刑人员、组织实施对社区服刑人员的监督管理、教育帮扶、对社区服刑人员给予表扬、警告或者提出给予治安管理处罚的建议、提出社区服刑人员刑罚执行变更的建议和解除社区矫正等八项职责，使得社区矫正主体行为更加有法可依，也充分体现了立法的逻辑性和科学性。草案送审稿规定了社区矫正执法队伍由人民警察和其他执法人员共同组成，特别强调人民警察组织执行刑罚，至此，执法人员的警察身份这个困扰实务界多年的问题，得到了回答[4]。但该草案对社区矫正警察的法律地位和职权的规定相对还比较原则，有望后续出台的社区矫正法实施细则，来进行更加细致的规范。

二、增加司法奖惩方式和力度，赋予矫正机构假释提请权，保障社区矫正刑罚执行权能的实现

现行社区矫正制度缺乏足够有力的司法奖惩手段用于监督和管理社区矫正服刑人员，社区矫正执法权能弱化，一直为实务界所诟病。社区矫正的本质是非监禁的刑罚执行活动，这是社区矫正制度的基础。而实践中的社区矫正活动一直偏重管理，使其刑罚执行的性质和严肃性常被有意无意地淡化，存在着很大的随意性，这就偏离法律的初衷。以前，因为法律法规的不健全，而《刑法修正案(八)》和新修改的《刑诉法》也仅是原则性的规定，没有赋予现行社区矫正部门足够的司法权能，矫正执行缺乏权威。尽快加大社区矫正减刑或收监执法力度，一直是理论界和实务界呼吁的重点。

为了克服以往司法实践中偏重社区矫正管理职能、轻刑罚执行力度的情况，草案送审稿对社区服刑人员增加了“减刑和缩短考验期”、“不计入刑期”的司法奖惩方式，还赋予社区矫正机构提请假释的权力，扩大了矫正机构的执法权限。草案送审稿第32条、第33条、第34条明确规定：“社区服刑人员确有悔改表现，受到两次以上表扬或者有立功表现的，可以依法减刑、缩短考验期；有重大立功表现的，应当依法减刑、缩短考验期”；“社区服刑人员依法应予减刑、缩短考验期的，由社区矫正机构提出建议”；“暂予监外执行的社区服刑人员符合假释条件的，由社区矫正机构提出建议”。第29条、第30条规定：“被判处管制的社区服刑人员下落不明满一个月的，其脱离监管的时间不计入执行刑期。不计入执行刑期的建议由社区矫正机构提出”；“暂予监外执行的社区服刑人员有本法第二十六条第一项、第二项规定情形的，自该情形发生之日起至被收监之日止，不计入执行刑期。社区矫正机构应当在收监执行建议书中说明情况，并附有关证明材料”。也就是说，除实施办法规定的减刑外，对受到两次以上表扬或有立功表现的缓刑、假释社区服刑人员增加了缩短考验期的司法奖励。对于管制犯脱管期间和暂予监外执行犯严重违反监管规定行为期间，不计入刑期，进一步增强司法惩罚的力度。这种奖惩分明的制度，极大提升社区矫正的执法权能，有利于提高矫正工作效果。而对于暂予监外执行犯可以申请假释的权力，一直归于监狱机关，草案送审稿突破这一拘囿，将社区矫正机构的权限扩充于此，有利于增强矫正机构对暂予监外执行服刑人员的威慑力和感召力，监管效能将得到大幅提升[4]。

三、新设矫正监督管理方式，强化社区矫正执法权

一直以来，社区矫正监督管理方式还比较单一，弹性有余而刚性不足。有的地区社区矫正工作仅流于监控，矫正、教育及执行刑罚的严肃性不足。现行矫正制度包括了电话报到、思想汇报、谈话教育、排查走访、学习培训、公益活动、请销假制度等，虽然在制度上基本涵盖了社区矫正的工作内容，但在实际操作中却受到各种制约。由于基层司法所的场地有限、人员短少，尤其因为缺乏比较强有力的监督管理手段和方式做后盾，很多情况下针对服刑人员的各种监督管理措施不能得到落实，其受教育和公益劳动的时间不能保障，尤其是禁止令的执行更是缺乏刚性职能的支撑。很多地区社区矫正的主要工作形式表现为报到、谈话，矫正只能做到一般控制，执法效果无法得到保证。

就此问题，草案送审稿增设集中管理、强制带离等矫正监管方式，加强了对社区服刑人员的在矫监管，强化了社区矫正执法力度和权能。草案送审稿第50条明确规定，社区服刑人员有对其提出收监执行建议的，有线索表明其有实施再犯罪风险的，有酗酒、吸毒、赌博等行为恶习，需要实施心理干预的，或者可能妨害重要公共场所以及国家重大节日、重大活动期间公共秩序，尚不构成收监执行条件的，可以根据需要在社区矫正场所进行集中管理。第51条规定：“社区矫正机构发现社区服刑人员违反人民法院禁止令的，应当予以制止；对违反禁止令进入特定区域或者场所，制止无效的，可以将其强制带离。”对于已经被提请收监的，有酗酒、吸毒、赌博等行为恶习需要心理干预的，有再犯罪或妨害公共秩序危险的服刑人员，进行集中管理，是草案送审稿监管制度的一大突破。集中管理是指将上述服刑人员短期内集中在固定的社区矫正场所，接受矫正机构的教育管理、接受生产生活技能培训、心理咨询辅导等帮助，时间不超过三十日。虽然此项措施的法律合理性还有待商榷，但客观上无疑是一种提升监管效果的刚性措施。对违反禁止令的服刑人员实施制止和强制带离特定的区域或场所，也是监管的一项新举措。这在一定程度上弥补了实务界一直抱怨的矫正执法手段软、功能弱的制度缺失，极大地提升了社区矫正监管的力度和强度[4]。

四、明文规定社区矫正实施中公安部门的具体职责，保障社区矫正执法安全

社区矫正试行阶段，就存在着社区矫正与监禁矫正“进口”不畅，收监阶段特别是追逃工作中公安机关配合不紧密的问题，一直存在安全隐患。在社区矫正实践中，由于权利义务规定不明确，政法各部门协同配合紧密的情况较少。从现有的法律规定来看，公安机关也是社区矫正的执法主体，但公安机关对监外执行工作存在认识性错误，认为现在监外执行人员已经移交给司法部门纳入社区矫正，与其并无关系，故而推脱责任[5]。在实际工作中，由于相关的法律和制度的空白，在日常矫正监管工作中，不能及时有效地处置突发情况，特别是出现逾期一个月不报到、脱管而应收监的情形时，社区矫正机构和社区工作人员都没有职权和装备来完成追逃工作，而公安机关如果不积极出动警力，就会让犯罪分子逍遥法外，造成极大的社会危害。多数情况下，为了取得公安部门的协助，只能靠着社区矫正机构的领导或职员个人的能力和关系，以情、以理协调公安机关配合支持社区矫正工作。

为避免上述情况的发生，明确公安机关在社区矫正工作中的职责，草案送审稿第6条、第28条增加规定：“公安机关对重新犯罪的、应予治安管理处罚的和应予羁押、追捕的社区服刑人员及时依法处理”；“对宣告缓刑、假释、暂予监外执行的社区服刑人员决定收监执行的，公安机关应当立即将其羁押”，“被决定收监执行的社区服刑人员在逃的，由公安机关追捕，社区矫正机构协助”。也就是说，对于社区服刑人员应予羁押、追捕或决定收监的，公安机关应立即将其羁押，如果其在逃，由公安机关负责追捕，社区矫正机构协助。至此，实施办法中一味规定社区矫正机构的义务，没有明确公安机关职责的尴尬情况得到部分纠正，保证了社区矫正与监禁矫正的衔接“进口”更顺畅，保障了监管安全，降低了工作风险。

五、增加对社区服刑人员行使合法权利保障规定，辩证地明确强化后的社区矫正执法权的合法、合理限度

社区矫正刑罚执行是依赖公权力进行的刚性执法活动，其执行者一旦失去权力制约和监督，就有可能产生种种滥权行为。立法者为了提升社区矫正执法效能而对执法权予以强化，却绝不能不考虑到可能因执法主体管理失范、执法权限扩大引发更多非法利益结盟空间，而导致权力寻租或权力异化等情形的出现，必将在相应的环节予以约束、规范直至处罚、科刑，这也是一部法律成熟的标志。社区矫正工作的很多环节，如开展适用前调查评估时，审批服刑人员外出请假、居住地变更申请时，落实服刑人员日常监督、管理规定时，对违规违法行为进行处理时，特别是在刑罚执行环节，对社区服刑人员给予表扬、减刑和缩短考验期、警告、提出治安管理处罚或撤销缓刑假释、收监执行等各种行政、司法奖惩时，尤其容易产生索贿受贿、玩忽职守、滥用职权、侵犯服刑人员人身权利等违纪违法甚至犯罪行为。

为辩证地规范强化后的社区矫正执法权的合法、合理限度，草案送审稿除了细化规定了工作人员的法律责任外，特别增加了对服刑人员行使合法权利的保障。第11条规定，社区矫正工作人员有索要、收受社区服刑人员及其亲属财物的，玩忽职守造成社区服刑人员脱离监管的，体罚、虐待、侮辱社区服刑人员的，滥用监管措施，侵犯社区服刑人员合法权益的或者违反规定办理社区服刑人员奖惩或者执行变更事项的，都要依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任，直接规范了工作人员的行为边界。在第四条、第六条、第四十四条规定：“社区服刑人员的人身权利、财产权利和其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯。对于侵犯其权利的，社区服刑人员有权提出申诉、控告、检举”；“人民检察院对社区矫正活动是否合法实行监督，对违反法律规定的，分别提出纠正意见和检察建议”；“社区服刑人员行使言论、出版、集会、结社、游行、示威自由权利的，应当经社区矫正机构批准”。总则中的服刑人员权益保障，分则中的工作人员的法律责任和在社区矫正机构批准的条件下服刑人员的言论、出版、集会、结社、游行、示威自由权利的正当行使，同时注重发挥人民检察院的法律监督作用，都体现了我国人权理念的进步，是对“国家尊重和保障人权”立法原则的进一步落实，而从法律功能上看，更是对新法颁布后将被强化的社区矫正执法权的合法、合理限度的监督和保障。

[1]司法部社区矫正管理局.我国社区矫正教育管理工作取得新成就[N].法制日报，2015-07-09.

[2]中国司法部.中华人民共和国社矫正法(草案送审稿)[Z].2013-02-04.

[3]海南省人民政府.关于社区矫正人员授予人民警察身份的建议[EB/OL].http://www.hainan.gov.cn，2014-04-24.

[4]王瑾.我国社区矫正立法的有益探索[N].黑龙江日报，2013-11-19.

[5]崔凯.社区矫正工作中存在的问题及解决对策[EB/OL].http://www.sn.xinhuanet.com，2014-04-29.

[责任编辑:范禹宁]

2015-07-29

王瑾(1972-)，女，辽宁丹东人，行政法室主任，研究员，法律硕士。

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