参与式社区服务项目化管理有效实施探讨

谢素艳

（大连市社会主义学院，辽宁大连116013）

城市化的快速推进，使得越来越多的外来人口成为社区居民，这其中有已经落户的，有未落户但买了该社区住房的，有进城打工租住在社区的流动人员等等。由于社区居民构成越来越多元化，因此对社区服务的需求也越来越多样化、个性化。而社区居委会人员少，行政性事务多，在社区公共服务方面一般仅仅是组织一些党建、文化娱乐活动等，很难满足居民多样化、个性化的服务需求。另外，随着居民基本素质的提高和获取信息途径的增加，居民民主参与意识不断增强，个人利益诉求越来越要求公平公正。因此，单纯的、自上而下的政府主导型的社区公共服务模式已无法适应多样化、个性化的社区服务需求，社区服务急需转向政府、社区居委会、社会组织、社区居民多元参与、合作治理的社区公共服务新模式，形成服务主体多元化、服务者和服务对象一体化、服务过程互动化的自下而上的服务体系。参与式社区服务项目化管理模式作为一种有益尝试值得借鉴推广。

一、参与式社区服务项目化管理的内涵

参与式社区治理理念来源于企业管理中的参与管理，其理论基础是管理学家提出的关于人性假设的理论。20世纪30年代，美国心理学家梅奥（E.Mayo）在霍桑实验后提出了“社会人”的假设，认为人的工作以社会需要为动机，人们希望管理者能够满足自己的社会需要和自我尊重的需要。持这种人性假设的管理者提出了“参与管理”的形式，让职工在不同程度上参加企业决策的研究和讨论。50年代末，麦格雷戈（D.McGregor）等人提出了“自动人”的人性假设，并结合管理问题，概括为Y理论。这种理论认为，人有自我实现的需要，人的才能和潜力充分地发挥出来，人才能感受到最大的满足。麦格雷戈认为，在适当的条件下采取参与式的管理，鼓励人们把创造力投向组织的目标，使人们在与自己相关的事务的决策上享有一定的发言权，为满足他们的社会需要和自我实现需要提供机会。

参与式社区治理强调在社区治理过程中，地方政府、社区居委会、社区居民、社会组织等是平等互助的关系，在社区事务中要各司其职，各尽其责。社区居民作为社区服务的主体，要积极主动地参与到社区事务的决策、执行当中。对于矛盾、冲突主要通过对话、协商的方式解决，不再有管理者和被管理者之说。社区居民所需要的社区服务由居民自治组织来满足，社区居委会只是社区居民和政府之间的桥梁，负责相关事务的沟通协调。而社区服务项目化管理是实现居民有效参与社区事务的途径和载体。

社区服务项目化管理是运用管理科学中的项目化管理方法，将社区服务工作量化到具体的服务项目中，应用系统、综合、科学的管理方法，按照一定的科学步骤和程序，进行动态项目式管理。主要包括项目目标管理，项目计划管理，项目组织管理，项目时间管理，项目质量管理，项目资源管理，项目风险管理，项目信息管理和项目的合同、招投标、组织和事件的内外协调与处理、项目设计变更、项目施工现场、项目实施环境、项目团队建设等项目集成管理，主要目的是确保社区服务围绕需求、科学实施、资源共享、促进和谐[1]。

参与式社区服务项目化管理是将参与式治理与项目化管理有机结合起来，由基层政府和社会组织进行支持，社区居民自下而上主动参与社区治理。社区居民、社区弱势群体、边缘群体等既是被服务的对象，又是实施服务者。服务项目既有公益性、福利性服务，也有便民利民服务，有效地实现了“我的社区我做主”。

二、参与式社区服务项目化管理的有效实施

（一）树立参与式社区服务理念

传统的社区服务是指为满足社区居民物质和精神方面的需求，由政府、社区居委会以及其他各方面力量直接或间接提供的物质、文化、生活等公共服务[2]。参与式社区服务强调社区居民既是社区服务的受益者，也是社区服务项目决策、实施、管理、监督和利益分享等过程的参与者。参与式社区服务理念认为，社区发展的原动力来自社区内部，社区居民是社区发展的主体和动力，外部的支持只起到帮助或辅助作用。管理者与群众之间不再仅仅是管理与被管理的关系，而是一种新型的平等交往与对话的关系。政府应由管理的主宰者、操纵者转变为引导者、激励者、指导者和合作者；群众由被动的执行者转变为主动的参与者和能动的实践者；社区治理逐渐从“自上而下”的政府组织方式向“自下而上”的居民参与式社区服务方式转变[3]。因此，应通过宣传、教育等方式引导社区居民积极主动地参与社区治理，树立“我的需求我来满足”的理念；政府应转变以往“全能政府”的定位，以支持者、引导者的身份参与社区治理，帮助社区自治组织满足社区居民的多元化、差异化、个性化需求，逐步树立参与式社区服务理念。

（二）多元主体参与社区治理

参与式社区服务项目化管理模式的运行主体由街道办事处、社区居委会、辖区单位、社会组织和社区居民共同组成。多元主体互动、合作，扮演的角色和承担的工作各有侧重。一是社区居民。社区居民既是实施服务者又是被服务的对象，每一个居民都平等地享有参与社区服务项目的确定、管理、实施和利益分享的权力。在实施社区服务项目时，全区居民根据个人意愿组成社区里的自治组织，依托社区服务项目，组建项目协调、实施小组，形成社区服务的核心团队，成为社区服务的内生力量。社区居民不再是单纯地参加社区居委会组织的各项文体活动，而是自主地参与社区治理。二是社区居委会。根据居民委员会组织法的规定，居民委员会不是政府的派出机构，而是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其职责是作为政府与居民的沟通桥梁。但在传统的社区管理模式中，社区居委会充当政府的腿，整天忙于政府下派的行政性事务，服务社区居民的工作大多表现在文化娱乐方面，缺乏个性化的服务。实施参与式社区服务项目化管理模式后，社区居委会由居民找上门来被动服务，转变成上门听取居民意见，主动服务。居委会的主要工作变成协调社区居民需求与政府要求之间的矛盾，发展社区自治组织，由社区自治组织实施社区服务。社区居委会从“政府的腿”转变为“百姓的头”，回归社区居委会的基层群众性自治组织的本职身份[4]。三是街道办事处。街道办事处作为政府的派出机构，从社区事务中“撤出”，不再充当管理者，而是在参与式社区服务项目化管理中为社区服务项目提供资金和资源，为社区居委会、社区组织提供项目设计咨询辅导、项目监督以及项目资金使用的审计等工作，充当协调员、裁判员，帮助社区自治组织更好地进行项目化管理，实现了“从‘为民办事’到‘助民干事’的转变”[5]。四是辖区单位和社会组织。在社区内的企事业单位作为社区的一员，对社区事务有参与的责任和义务。在参与式社区服务项目化管理理念的影响下，社区内的企事业单位越来越主动、积极地参与到社区治理当中，自觉提高对参与式社区服务项目化管理的认识和理解，本着回报社会的态度，帮助社区自治组织运用参与式社区服务项目化管理平台为本社区治理献计献策、出人出力、出钱出物。五是民办非企业单位。是指从事非营利性社会服务活动的社会组织，是由企事业单位、社会团体、其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的民间的、非营利性质的、社会的、独立的实体组织。其在从事社会服务活动的过程中，可以根据国家的规定收取合理的费用，以维持其生存和发展。但盈余和清算后的剩余财产不能在成员中分配，只能用于社会公益事业。民办非企业单位通过服务活动，促进社会的进步与发展，其目的不是为了营利而是向社会提供公益服务。社会公益性是民办非企业单位的最大特征[6]。如与北京大兴区清源街道合作的“社区参与行动”，就是一个促进城市社区参与式治理的民办非企业单位，其宗旨是帮助城市社区建立和提高社区参与能力，推动持续性的社区参与式治理，促进和谐社区的建设。其主要工作是：（1）向城市社区提供社区参与的方法、信息、咨询和培训；（2）开展中国城市社区参与式治理试点的行动研究；（3）传递社会创新理念和实践；（4）收集城市治理案例和出版物出版；（5）在政府、专家学者、非政府组织（NGO）和城市社区间建立沟通、交流与合作的平台；(6)培育社区自治组织[4]。民办非企业单位为参与式社区服务项目化管理的有效实施提供了专业化的咨询和技术支持。

（三）相关制度的建设与完善

参与式社区服务项目化管理模式不同于传统的自上而下的社区管理，以前适用的一些制度在参与式项目化管理中都不再适用，从准备实施参与式社区服务项目化管理开始，每一步都要有相应的、可操作的制度做保障，并在实施过程中不断完善，以确保参与式社区服务项目化管理健康、持续、有效地开展。一是需求调研制度。在实施参与式社区服务项目化管理模式过程中，要分前、中、后几个阶段做居民服务需求调研，并以制度的形式确定下来，定期实施。每次都要将调研结果进行汇总、分析、整理后向社区居民公布、存档，作为下一步增加、更换服务项目的主要依据。二是项目运行程序和工作标准。组织人员设计项目申请、审批、实施、监督、考核评价、资金使用等环节的运行程序和工作标准，并将设计成果向全体居民公示，征求意见建议，修改完善，以制度的形式确定下来，并严格按照此程序和标准实施服务项目。在项目实施过程中，要保证社区居民充分参与，并结合实际对项目运行程序和工作标准进行修订；保证在严格的制度框架下实施服务项目；保证社区居民能够自主平等地参与其中。三是项目运行主体的职责界定。对参与社区服务项目的各个主体的职责以规章制度的形式给出明确的界定，在实际社区治理过程中各个主体各司其职，各负其责，并能公正地互相监督、相互评价。

（四）运行程序

社区居民长期以来已经习惯了政府自上而下的家长式管理和服务，亲自参与社区治理的意识不强，参与积极性不高，因此在参与式社区服务项目化管理模式实施的第一步便是“组织动员”。街道负责社区事务的部门和社区居委会共同负责宣传参与式社区服务项目化管理模式的含义、理念和做法，实施这一管理模式的益处等等。也可以组织社区有威望者先理解、支持这一管理模式，然后由他们向社区居民宣传，带动全社区的居民积极参与到社区项目化管理当中。第二步是需求分析。街道相关部门、社区居委会、社会组织及居民代表组成项目管理领导小组。项目管理领导小组利用问卷调查、社区茶馆、开放空间等方法收集居民的服务需求，然后运用团队列名、鱼骨图、问题树等方法将居民的服务需求进行分类汇总，整理出本社区急需的三到四种服务需求上报给街道。街道相关部门根据公益性、可行性、可持续性与参与性对各社区上报的项目进行审核、资金预算、效果评估，确定各个社区即将实施的项目。对于居委会日常工作、党建、文体活动等内容仍由居委会负责，不允许作为社区申请项目。项目过大、设计范围过宽，超过街道办事处的解决能力，居民参与少，以盈利为目的的项目也不予批准。第三步是确定项目负责人。一旦项目确定后，各个社区居委会召开居民大会，采用不记名投票方式选举项目负责人，也可以毛遂自荐，然后再征求居民的意见，最终确定实施各个项目的负责人。第四步是组织培训。在项目负责人确定以后，项目管理领导小组要对项目负责人进行知识和能力培训。知识培训主要是讲解项目申请书的填写要求，明确权利和义务，政府资金支持和使用细则，项目监督、评估验收办法，奖惩原则，等等。能力培训主要是结合演练培训项目负责人实施项目的具体流程，上货渠道，服务方式，征求居民意见建议、收集居民新需求的方法，处理突发事件的能力，财务报表和评估报告的书写等等。第五步是项目监督、评估与验收。从项目被确定时刻起，项目管理领导小组就要实施监督职责。从项目负责人的确定、项目实施地点的选取以及项目的具体运作，项目管理领导小组与社区全体居民一起负责项目的监督工作。项目实行中期评估和终期评估加验收制。社区居民对服务项目和实施项目人员进行日常监督、评估，一旦发现问题，项目执行者应当适时进行处理。对于运行得好、居民满意度高、需求强烈的项目，项目管理领导小组可以申请在全街道进行推广。而对于服务不到位、居民意见较大的项目，责令及时整改，整改不理想的及时停止运作，并着手确定新的服务项目和项目执行人。

三、实施参与式社区服务项目化管理需要注意的问题

参与式社区服务项目化管理模式倡导全员参与，认为社区的事务应由社区居民自己来解决，居民所需的服务应由居民自己来提供，居民应成为真正意义上的社区服务主体。因此，在开展参与式社区服务项目化管理模式过程中需注意如下几方面问题。一是政府工作理念要转变，政府的职责是服务不是管理。对于社区服务项目，政府应从提供服务、为民办事转变为提供资源、助民干事，成为合格的服务型政府。二是完善监督机制，严格、透明地执行相关制度。再好的管理理念和管理模式，如果没有有效的监督机制和严格透明的制度执行，效果就不会理想，健康长久持续的运行就有难度。因此，政府和居民要共同完善监督机制，使监督常态化、全民化，实现互相有效的监督。三是不断提高社区居民的素质。人的民主意识和道德行为是会随着自身素质的高低而不同的。街道相关部门可以协助社区居委会通过宣传教育、组织各种文化活动等方式，不断提高社区居民的文化修养和综合素质，使广大居民有能力为自己的需求提供服务，人与人之间的关系越来越温馨和谐。四是保证公平、公开、公正。在参与式社区服务项目化管理模式实施过程中，从需求分析、项目选择、项目负责人确定、项目实施到项目监督和评估的每一个阶段，都要坚持和体现公平、公开、公正的原则，保证每一个居民都是被服务的对象，每一个居民都能平等地发表意见和建议，都有成为项目执行人的权利，每一个人的服务需求都能受到重视，得到一定的满足，同一社区居民不再有强势和弱势之分，不再有原住户与外来户之分，人们的关系是互帮互助的和谐的邻里关系，而不再是老死不相往来的陌生人。五是参与式治理强调多元主体共同参与社区治理。政府作为主导，社会组织、企事业单位、居民个人作为主体，对社区事务平等参与、互相合作、相互协商。

[1]李峰.项目化管理的实现方法[J].科技创新与应用，2013（35）：276.

[2]潘小娟.中国基层社会重构：社区治理研究[M].北京：中国法制出版杜，2004.

[3]邱中慧，吴桂华.参与式理念在农村社区管理中的应用[J].思想理论，2012（02）.

[4]赵春燕，高和荣.参与式社区服务项目化管理的经验与启示——以北京大兴区清源街道为例[J].湖湘论坛，2011（3）.

[5]顾骏.社区服务:从“为民办事”到“助民干事”的转变[J].社区，2010，(2－上).

[6]林金良.浅析社会企业与民办非企业单位的异同[J].社团管理研究，2010（11）.