湘西民族地区城乡一体化发展路径探讨

夏小莉

（中共吉首市委党校，湖南 吉首 416000）

十八届三中全会指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。”显然，城乡经济社会一体化发展体制机制的建立，是使城乡由“二元”到“一元”、由“分治”到“一体”的关键。

一、湘西民族地区城乡发展现状及失调原因分析

（一）城乡之间发展差距悬殊

1.城乡经济发展差距悬殊。2013 年，全州实现生产总值418.9 亿元，其中，第一产业增加值62.5亿元，增长2.6%；第二产业增加值153.8 亿元，下降1.9%；第三产业增加值202.6 亿元，增长9.5%。三次产业结构14.9 ∶36.7 ∶48.4，第一、二、三次产业对经济增长的贡献率分别为9.6%、-18.7%和109.1%，表明湘西农业现代化水平低，增值能力弱，城市中第三产业发展迅速。从城乡居民收入差距上看，2013 年全州城镇居民人均可支配收入16466元，农村居民人均可支配收入5260 元，城乡居民人均可支配收入比为3.13:1，绝对差11206 元。从政府公共投入上看，2013 年全州固定资产投资271.5 亿元，同比增长30%，而第一产业固定资产投资5.7 亿元，同比下降32.6%，第一产业固定资产投资占全州固定资产投资的2.1%。政府公共投入不足制约了农村发展。

2.城乡社会发展差距悬殊。社会发展差距集中体现在城乡基本公共服务不均等。在传统体制中，城市公共基础设施主要由国家提供，而对农村国家只给予适当补助，造成农村基础设施建设落后。从城乡居民生活质量上看，2013 年，湘西农村居民恩格尔系数为57.3%，城镇居民恩格尔系数为36.2%。农村比城镇高出21 个百分点，城乡居民生活质量差距较大。从最低生活保障平均标准来看，2013 年，湘西城镇居民最低生活保障月人均补助255.3 元，农村居民最低保障月人均补助111 元，农村居民的最低生活补助不到城镇居民的一半。此外，城乡之间卫生资源分布存在明显差异。如吉首全市村卫生室从业人员175 人中，55 岁以上47 人，占乡村医生总数的27%，老龄化严重。执业医师和执业助理医师仅2 人和5 人，比例极低。

3.城乡空间发展失调。从城乡规划编制看，湘西州还没有编制城乡总体发展规划，城市和农村各自发展。从城乡发展实际看，由于缺乏长远发展计划，空间布局分散，城市辐射功能弱化，加之受到怀化市和张家界市的南北挤压，交通建设和产业发展受到激烈的竞争，限制了城镇的带动辐射能力，产业和人口集聚度较低。从城镇化发展程度上看，2013年底，全州城镇建成区面积112 平方公里。仅有设市城市吉首市，建成区面积26.8 平方公里，城区人口22 万，平均建成区面积和人口均不足全国平均水平（54 平方公里，51 万）的一半。全州2013 年城镇化率38.8%，比全省47.96%城镇化率低了9.16 个百分点，比全国平均53.7%低了15 个百分点。由于城乡空间发展失调，导致城乡之间集聚和扩散效应难以实现，资源和生产要素难以自由流动和优化配置。

（二）城乡发展失调的原因分析

一是制度因素。以往的农村体制改革极大地促进了农村经济社会发展，但并没有从根本上改变产生城乡隔离的户籍、土地等制度体系。二是体制因素。改革开放以后，城市和乡村进行了一系列改革，基本形成了以城市为中心的城乡发展体制，没有从根本上改变资源配置向城市倾斜的局面。三是自然因素。湘西多山，几乎全部城镇都受到山体限制，土地开发成本高，城镇扩容困难，减缓了城镇化进程。四是观念因素。作为少数民族地区和山区，长期的交通制约形成了地域文化中知足保守的个性，尤其农村生活条件艰苦贫困，文化素质较低，大部分人观念保守陈旧，不愿意走出祖辈生活的地域，阻碍了城镇化进程和城乡一体化发展。

二、湘西民族地区实现城乡一体化发展的路径选择

十八大报告指出：“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”结合十八大、十八届三中全会精神和马克思主义“城乡融合”发展观，湘西民族地区通过宏观、中观和微观三个层面建立城乡一体化体制机制。

（一）宏观路径

1.加强顶层设计，规划引领城乡一体化发展。科学制定城乡一体化发展规划，要把农村和城市作为一个有机整体。城乡一体化是指在城乡之间的经济、社会、空间、生态等方面实行一体化，因此，需要建立城乡一体化的规划体系，科学编制州、县市域城镇体系规划、基础设施建设规划、产业发展规划、社会事业发展规划、生态环境建设与保护规划等相关专业系统规划，实现城乡规划全覆盖。据调研，湘西州未来将遵循“农村-小城镇-县城-地区级城市”城镇化梯次发展规律，构建“一个核心城市、半小时生态城镇群、一小时旅游经济圈、七个县城区域节点、三十个卫星集镇”的“一核七星三十点”新型城镇体系和发展格局。提升城镇综合承载能力，以城带乡，使城乡基本公共服务全部覆盖常驻人口，基本形成城乡一体化发展新格局。

2.强化“品牌”效应，科学带动城乡一体化发展。一要打造“低碳”品牌。以低碳路径推进城乡一体化建设，避免建设性破坏，搞好产业的空间布局，将高能耗、高排放、高污染的工业项目进行生态化改造；改进城镇供热、制冷系统；发展低排放、低能耗的交通工具，节能低碳建筑等。二要打造“绿色”品牌。实施城镇绿化美化，建设公园绿地、环城绿带、社区绿地、防护绿地和风景林地，打造绿色、生态、宜居城镇；实施生态移民工程，鼓励贫困农户移民搬迁；搞好城镇排污和垃圾处理工程，建设文明卫生城镇。三要打造“特色”品牌。突出山城、边城、古城和土家族、苗族文化底蕴，引导和保护城镇特色发展；推行特色民居保护工程，做好特色民居保护规划，展示独具湘西民族风格和地方特色的建筑文化。在城市建设中，主题公园、城市广场和道路风光带的雕塑和建筑应用本地材料和建筑元素，体现湘西特色。

（二）中观路径

1.以产业为支撑，拉动城乡一体化发展。一是以文化旅游业支撑城乡一体化发展。旅游业是湘西着力培植的百亿支柱产业，坚持原生态和民族化，突出旅游产业拓展、升级、增值功能；积极发展生态农业、生态工业，并将第一第二产业向第三产业转化，实现产业之间的相互链接，使城乡旅游业联动发展。二是以现代服务业链接城乡一体化发展。一方面，积极发展生产性服务业，形成产品加工、包装、储藏、运输、销售等城乡一体化物流系统，通过“市—镇—乡—村”这样的物流节点，实现城乡工业品和农产品物流双向流动。另一方面，加快发展家政服务、餐饮住宿、休闲娱乐、医疗卫生、洗浴保健、商贸流通等劳动密集型的现代服务业，通过第三产业吸纳乡村剩余劳动力，促进城乡生产要素的自由流动，推进一体化建设。

2.以县域为单元，推动城乡一体化发展。一是突出州府规划建设。按照 “商贸物流中心、民族民俗文化展示中心、区域工业加工中心、旅游集散中心”的发展定位，把州府吉首建设成为四省市边区创业环境最优、人居环境最好、综合竞争力最强的边区中心城市，增强辐射能力，带动全州城镇化和城乡一体化发展。二是根据各县特色开展县域规划推进城乡一体化建设。县域涵盖城镇与乡村，既是功能相对完备的国民经济单元，又是城乡一体化的重要载体。如凤凰县旅游基础雄厚，将凤凰县建设为全州旅游龙头县；花垣、泸溪、保靖矿产资源丰富，可发展以新型工业为主导的新型城市；龙山、永顺、古丈有独特的人文景观和自然风光，猕猴桃、茶叶、百合等农林特产业也有相当基础，可着力建设以旅游休闲和观光农业为主导的新型城市，带动县域经济社会发展。三是加快各县工业园区建设，引导各类产业资本和工业项目从城镇中心退出向周边工业园区集中，使县城基础设施不断向城郊农村辐射，带动县城扩容提质。此外，还要注重重点乡镇建设，建造一批旅游重镇、文化名镇，使其成为推动全州城乡一体化建设的有效载体。

(三)微观路径

1.加大城乡基础设施建设。一是构建综合交通网络体系。在州内及与周边地区形成四通八达、方便快捷的综合交通运输体系，提高城乡通达能力。二是加快电力保障体系建设。据调研，将重点建设花垣竹篙滩、保靖竹子坪、龙山龙嘴峡等水电站。三是要加快信息网络体系建设，在城乡之间形成高速宽带、智能化的信息网络平台。

2.推进城乡基本公共服务均等化。一是建立城乡统一的基础教育制度。比如将现代远程教育网络延伸至农村，让农村孩子享有接受优质资源的机会；发展好农村的学前教育和特殊教育，关注弱势人群；完善和健全农村教师定期培训制度等等。与此同时，还要保障城市中农民工子女同等地享有义务教育的权利。二是健全覆盖城乡的医疗卫生服务制度。包括：建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度，推进和完善新型农村合作医疗制度；加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，提高基本医疗保障水平；制定基本医疗卫生机构项目建设规划；实施农村卫生人员培训常态化，城市卫生对口支援农村卫生工作常态化；加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设等，保障农民享有卫生保健和基本医疗服务。 三是健全覆盖城乡一体的社会保障制度。包括：进一步完善农村“五保户”供养，特困户生活补助，灾民补助等社会救助体系；探索建立与农村经济发展相适应、符合农村特点的社会养老保险制度，把农业人口纳入全社会保障范围。

3.完善城乡劳动者平等的就业制度。一方面，积极发展非农产业，增加服务业的就业规模和容量，为乡村劳动者提供就业机会。另一方面，加强劳动教育和技能培训，提高就业能力，推动城乡劳动力要素的合理配置。此外，推动城市用工体制改革，消除导致城乡劳动者身份差别的制度壁垒。

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[3]常艳.城乡一体化的理性定位及其实现路径[J].当代世界与社会主义,2010,（6）.

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