大湘西地区科技经费管理存在的问题及对策探讨*

余 华

(湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205)

科技经费管理机制是政府部门对区域内科技活动进行宏观管理的制度基础，[1]科技经费管理的优化是提升地方科技创新能力的重要手段。随着中央和地方政府科技经费投入力度日益加大，科技部、财政部、教育部等陆续出台了系列规范科技经费使用和管理的法规、政策。我国科技行政管理体制改革滞后，[2]存在科技经费管理多头化、重过程管理轻目标管理、经费使用不透明、监管不力等问题。[3]大湘西作为典型的欠发达地区，加强科技经费管理更是提升区域科技水平、推动社会经济发展的内在动力，深入探析大湘西地区科技经费管理存在的问题并提出切实可行的改进建议具有重大的实践指导意义。

一、大湘西地区科技经费管理现状

1.科技经费投入产出状况

根据秦浩源等学者的研究成果，对区域科技经费配置效率进行综合考虑，发现主要体现在科技经费投入与科技成果产出两方面；科技经费投入指标主要考虑区域内的各种科技财力资源，包括“科技经费筹集总额、科技经费中政府投资总额、R&D经费内部支出总额、R&D 经费内部支出总额占GDP 的比重”等四项指标；科技产出指标主要包括知识形态的成果和科技转化成果，主要包含“发明专利申请受理数、被SCI 和EI、ISTP 三大系统检索的论文数以及技术市场成交合同金额、高技术产业增加值”等四个指标，以此为基础可以构建出科技经费投入产出指标体系图[4]。借鉴现有指标体系，考察大湘西地区科技经费投入产出数据，可较为直观的衡量大湘西地区科技发展水平。

表1 显示2012 年大湘西地区科技经费投入的总体状况。大湘西地区(除江华、江永外)的教育科技经费投入额及其GDP 占比持续增加，除湘西自治州外各地区经费投入较为均衡；R&D 经费投入仅占GDP 总量的0.25%，可见目前大湘西地区科技经费投入总体呈现严重不足的态势，直接阻碍了其科技创新能力的培育进程，必须加大科技经费的投入力度。

表1 2012 年大湘西地区科技经费投入状况(单位：亿元)

表2 2012 年大湘西地区科技经费产出状况

表2 显示2012 年大湘西地区科技经费产出的总体状况。2012 年大湘西地区(除江华、江永外)的专利申请数为2562 项，授权率为54.92%，表明大湘西地区专利申请的成功率有待提高；2012 年大湘西地区技术合同成交额为2.52 亿元，仅占全省技术合同成交总额的5.7%，说明大湘西地区技术交易中的技术含量有待提高；2012 年大湘西地区获得省部级以上科技成果47 项，占全省科技成果数的5.3%，显然远远没有达到整个区域产业技术发展的需求，大湘西地区科技经费产出状况亟待改善。

2.现行科技经费管理机制

目前大湘西地区科技经费来源主要是国家和省级层面的科技项目支出，本级财力投入较少；大湘西地区科技经费管理主要遵循国家和省级科技经费管理制度，大湘西地区科技经费管理政策创新缺乏。根据现有研究成果，可对大湘西地区科技经费管理的组织机制、协调机制、监督机制[4]进行深入剖析。

(1)组织机制：目前大湘西地区科技经费配置的基本组织方式分为宏观、中观和微观三个层面。一是宏观层面的政府直接组织管理。国家和省级政府科技管理部门通过制定相关法规，如《湖南省省级科技计划项目经费管理办法》、《湖南省科技经费监督管理暂行办法》等，提供合理有序的科技项目申报机制，规范科技项目经费管理流程，通过引导各类科技计划、产学研联合及产业技术联盟等政策措施引导经济主体的科技创新行为。二是中观层面区域和行业科技创新资源配置的组织管理。如以大中型企业集团为核心，官产学研联合参与创建区域、行业的技术创新研究中心，科技经费在各利益主体之间汇集流转并分配至各个部门，为区域、行业企业的科技创新活动提供重要支撑。三是微观层面各类科技活动主体的管理。各类经济组织是科技创新的基本单位，其科技经费的配置和运行带动整个社会经济的发展和科技进步。

科技经费组织体系中，资金来源是科技经费配置的起点。目前大湘西地区科技经费的来源主要包括财政拨款、转移支付、银行贷款、企业投资等。科技经费管理体系中，政府职能部门起着主导作用，主要通过国家或省市科技计划分配科技活动经费。国家和湖南省在“西部大开发”战略和《大湘西地区开发总体规划》战略指导下，加大对大湘西地区的科技经费投入力度，通过政府重点支持、选择扶持和项目专项等方式将财政科技资金输入大湘西地区，主要以科技产业园区、科研机构及高等院校建设和龙头企业支撑等形式进行科技经费配置。同时，随着科技型企业的不断发展以及各类企业对科技创新活动的逐渐重视，大湘西地区科技经费的微观管理逐步得到加强。

(2)协调机制。科技经费协调机制是指科技经费在各地区之间、政府管理部门之间、企业之间、政府与企业之间进行分配的协调问题，直接关系各经济主体的切身利益。对科技经费的投入规模和投向，目前政府对企业不再是单纯的行政管理，而是通过科技经费配置方式引导、规范和激励企业科技活动，实现国家或区域科技规划目标。大湘西地区科技经费配置过程中，中央、省级以及地方政府坚持整体性、效益性原则，从区域经济发展和科技进步的宏观层面协调科技经费配置，通过各种途径引导科技经费流向，调动高校、科研机构、行业协会、企业参与科技创新、加大科技经费投入的积极性，同时通过立法和司法手段强制执行宏观科技经费配置。中央、省级和地方政府都加强了大湘西地区科技经费管理的政策引导，各级科技主管部门及时发布、修订和完善相应制度措施，优化和协调大湘西地区的科技经费管理活动。

(3)监督机制。随着政府对科技经费预算管理的重视，近年国家和湖南省政府相继颁布制定了一系列法律、法规强化各地区的科技经费监管。目前对大湘西地区科技经费的监督和管理工作主要依据各大科技计划和专项资金管理办法，以及《湖南省科技经费监督管理暂行办法》，以“经费使用单位”为监督对象，没有涉及对经费流动环节(包括立项)的监督。同时，缺乏有效的信息反馈机制，使得科技经费的监督流于形式，约束力不强[5]。

二、大湘西地区科技经费管理存在的主要问题

1.科技经费分配机制不合理

一是现行科技经费分块管理，根据经费用途分别划拨至农林牧渔和水利等部门，专门划拨给科技部门管理的较少，下拨至市县科技局的经费更少，基层科技部门职能作用难以充分发挥。二是科技专项经费使用主体主要是省市级科研院所、高校、技术竞争力较强的大中型企业，科技经费难以下达并落实到基层，大湘西地区科研院所、高校、大型企业远少于湖南其他地区，科技经费“蛋糕”分得较少。三是科技专项经费多以项目和课题为载体进行分配，大湘西地区大部分处于起步期或发展期的中小企业，产品科技含量低、发明专利少、缺乏自主创新平台，竞争力较弱，难以获取科技专项经费资助。

2.科技经费投入不足

目前大湘西地区科技经费主要来源于中央财政转移支付，近年湖南省政府加大了大湘西地区的财政科技资金投入，但财政科技资金扶持力度远少于湖南其他地区。各市州地方政府的科技经费投入严重不足，大湘西地区县级财政普遍困难，科技经费很难足额列入预算，所列部分在支出时又存在严重的虚报假冒现象，难以满足大湘西地区企业对科技创新的资金扶持需求，逐步形成恶性循环。科技经费投入不足或经费落实不到基层企业，导致基层企业缺乏技术研发力度、产品科技含量低、竞争力弱，致使本地区招商引资环境不优，难以有效实现技术引进和转化，降低本地企业的科技项目竞争能力，反过来进一步导致科技经费投入不足、大大限制区域科技创新能力的提升。

3.科技经费使用不规范

近年科技经费管理办法及配套措施频出，涉及立项审批、资金拨付、资金使用监管、项目验收等多方面，对科研项目的经费配置进行了具体规范，但也存在诸多尚未解决的问题，具体体现在立项、结项审批和经费监管等方面。科技经费使用环节普遍存在挤占挪用或截留科技经费的现象，表现在地方政府不按规定及时足额下拨科技经费，或者部分项目承担单位重课题立项论证、轻项目预算的编制和执行，甚至截留、挪用项目经费。大湘西地区经济基础弱，科技创新能力相对较差，故其对本地区科技经费管理部门、项目承担者的经费监管也相对较弱，虽然实行了科研资金绩效分析、科技项目验收等监督方法，但整体上尚未形成严格的科技经费全程管理机制，同时问责制缺乏直接导致科技经费管理中监督和惩罚弱约束的现象出现[6]。

4.科技管理机构和人员配置不合理

(1)科技管理部门职能定位不清。从机构改革三定方案看，地方科技局是区域内科技相关工作的综合管理部门，其职能主要为贯彻实施科技方针、政策、法律，制定地方科技发展规划，科技项目的调研、论证、审查、申报、立项、组织实施、鉴定和验收，科技体制改革与创新，依法管理用于科技工作的各类经费，技术引进及科技试验、示范、推广应用，科技培训及科技人才管理与服务，科技信息网络建设及科技推广和服务体系建设等。现实中，科技工作是一项量大面宽的系统工程，渗透工农业生产的方方面面。实际操作中，科技局的职能决定了其只负责抽象综合的一面，具体工作由农、林和其他职能部门完成，特别是科技经费直接下拨到农、林和其他部门，直接导致地方科技局管辖职权过窄，难以有效开展工作[7]。

(2)地方政府领导重视不够。目前，大湘西地区“第一把手抓第一生产力”流于口号而未落实到政绩考核中，部分地方领导对科技工作重视不够、支持不力。特别是科技局抽象、综合的科技管理工作没有彰显在对一把手的政绩考核指标中，领导眼中只有看得见的科技政绩，如科技示范园区等，没有看不见的科技综合管理。科技重要、科技局可要可不要的认识在部分县级领导意识中客观存在，严重阻碍着地方科技局职能的有效发挥，不利于大湘西地区科技经费的有效管理和科技创新能力的培育。

(3)科技部门工作人员老龄化严重，缺乏创新能力。地方领导重视不够、科技局职能定位不清、缺乏具体可操作性的行政执法权力等原因使得地方科技局(特别是县科技局)成为没有实职和实权的部门，人员编制少、人员专业素质不高、老龄化现象严重，缺乏创新意识和创新能力，难以胜任区域内繁琐的科技综合管理工作并盘活整个区域内的科技创新氛围，更难以充分发挥其对科技经费监督与管理的职能。

三、完善大湘西地区科技经费管理体制的政策建议

1.建立健全财政科技经费竞争性分配机制

提高大湘西地区财政科技经费使用效率和增强财政科技经费分配的科学性与透明度，应当在不改变现行财政科技经费分配格局、不改变主管部门对科技经费分配权、管理权基础上，建立财政科技经费分配的竞争性机制，即采用招投标方式，通过竞争决定科技经费的使用单位。首先是确定大湘西地区需要重点扶持的科技创新项目。应当根据大湘西地区现有产业基础和产业优势，重点关注大湘西地区农业、生物医药、加工制造业、旅游业等优势产业领域，突出农产品加工和涉农科技项目，促使财政科技经费主要流入创新潜力大、技术含量高、推广价值大的创新项目。其次是合理设置立项评审指标。应以增强财政科技经费投向的合理、公平及提高财政科技经费投入的效益为原则，聘请行业管理、政策制定、财务管理等相关领域专家成立专家组，提前考察企业申报项目的建设情况，合理设定立项评审指标及分值占比，建立公开、公平、公正的立项评审指标体系。再次是规范立项评审程序。引进申报单位陈述、公开答辩、现场答疑和专家当场打分评审机制，专家组对科技经费申报单位的发展规划、预期目标进行评审，筛选出需要重点扶持的科技创新企业和科技创新项目，根据评审结果制定资金分配方案。

2.建立绩效评价与绩效拨款结合的财政科技经费管理模式

首先要实行大湘西地区财政科技经费的分年度拨款，培育科技创新主体的绩效意识。通过竞争性分配机制确定的财政科技经费，要根据申报评审通过的预算计划和项目进度分年度拨款。其次由评审专家对资金使用绩效进行考核、评审。要制定财政科技经费资助项目的绩效评价标准；财政科技经费使用单位年初报送资金使用情况和项目进展情况；评审专家对上年度财政科技经费使用绩效进行考核、评审。再由财政科技经费管理部门根据绩效考核、评审结果确定本年度资金拨付安排。为了充分发挥大湘西地区科技经费绩效评价与绩效拨款结合机制的效果，关键是要打造大湘西地区科技创新信息化平台、探索与创新绩效评价方法和技术，提高绩效评价结果的科学性、合理性和可接受程度，促使绩效评价与绩效拨款相结合的财政科技经费管理模式能真正优化大湘西地区科技创新资源配置，提高大湘西地区科技创新能力。

3.财政科技创新资金分配既要“培大鳄”又要“养小鱼”

“培大鳄”即对通过科技创新资金竞争性分配机制确定的、重点扶持的科技创新企业和创新项目，加大财政资金支持力度，全面落实国家和省级政府出台的土地使用、税费减免等优惠政策，支持重点科技创新企业、重点科技创新项目做大做强、出大成果出好成果，充分发挥重点科技创新企业、重点科技创新项目的龙头作用、辐射作用。“养小鱼”就是对进驻科技园区的中小型科技创新企业，财政科技创新资金分配上要“撒胡椒面”，要建立地方政府和经济、科技管理部门深入科技园区现场办公制度，帮助中小科技创新企业整合区域内科技创新资源，帮助解决中小科技创新企业发展、创新项目研发过程面临的信贷困难等实际问题，支持中小科技创新企业成长壮大。

4.改进大湘西地区科技经费拨付流程，强化科技经费使用监管

省级财政安排的科技经费应当统一、直接下拨到市县科技管理部门，由市县科技管理部门根据经费用途分块划拨至农、林、牧、渔等部门，强化地方科技管理部门的科技综合管理职能，统筹配置科技创新资源，提升区域科技创新能力。要以科技预算编制和执行为主线，重点检查科技预算管理和资金分配过程中项目资金安排拨付滞后、经费挪作他用等不合规现象，强化预算管理。还要强化科技经费支出的审计监督，提高科技经费使用效率。

5.建立以基层企业需求为导向的科研项目立项机制

针对普遍由科研管理部门发布课题申报指南、研究机构和研究人员对照申报指南撰写申请书和申请活页、科研管理部门组织专家评审书面申请材料并最终确定立项资助名单，多数项目脱离实际、应用推广价值不强的现状，建议省科技、教育、发改委、规划办等拥有科技项目、科研课题管理权的部门，编制课题申报指南前，广泛调研、征求市县科技管理部门、基层企业的科研需求，编制的课题申报指南应在一定程度上反映大湘西地区基层企业和市县经济社会发展需要。科研项目、科研课题立项评审过程中，评审专家应当前往基层企业进行调查研究，对拟立项项目的必要性、可行性进行实地调查，还可以邀请基层企业或市县科技管理专家参与科技项目、科研课题的立项评审或者邀请他们提供立项参考意见，广泛增设项目、课题申报人的答辩、答疑环节，提高立项项目、课题的实际应用价值。引导、鼓励大湘西地区基层中小科技创新企业参与科技项目、科研课题的立项申请，减免其参评费用。针对大湘西地区中小企业相对其他地区企业或大型企业科技项目、科研课题竞争力普遍偏低的现状，省域范围内以项目和课题为载体进行的科技经费分配，应当建立大湘西地区中小企业科技创新项目单独立项、评审机制，立项评审过程中应当重点关注大湘西地区中小企业的自主创新潜力，为大湘西地区中小企业科技创新活动提供充足的经费支持。

6.加强科技管理队伍建设，强化政府科技创新绩效考核

(1)加强科技管理队伍建设。大湘西各市州县区应当成立党政一把手为主要责任人的科技工作领导小组，组成人员包括人大、政协分管领导以及科技局、财政局、农牧局、林业局、水利局等科技工作相关单位负责人。应当给科技管理机构配备年富力强的、具有创新意识和创新能力的、熟悉区域内科技发展现状的管理干部和管理人员，改变大湘西地区科技管理机构人员编制少、专业素质不高、老龄化现象严重、创新意识和创新能力缺乏的现状；考虑地方科技管理人员年龄结构、学历学位结构、创新素质优化有一个过程，近期可以设立由各行业中高级专业技术人员组成的专家咨询论证委员会，作为科技管理机构的非常设科技工作咨询论证机构。

(2)将科技创新纳入地方政府绩效考核指标体系。为了确保大湘西地区各市州县区主要领导切实肩负起科技兴区的领导职责，建议将科技管理、科技创新、科技推广应用列为党政领导政绩综合考核的重要内容，将科技经费是否及时足额专款专用作为重要的量化考核指标实行违法责任追究。同时，要将科技工作作为政府工作报告的重要内容，接受各级人大的审议监督。

[1]财政部教科文司.部分国家科技经费管理模式及经验研究[J].行政事业资产与财务，2012，(6).

[2]聂常虹.科技经费管理与使用相关问题研究[J].中国财政，2014，(3).

[3]邰双汭.“十二五”国家科技计划经费管理的创新模式研究[J].科学管理研究，2014，(2).

[4]秦浩源.科技经费配置管理研究[D].武汉：华中科技大学，2009.

[5]钟荣丙.科技经费的监管模式研究[J].科技进步与对策，2009，(2).

[6]黄德平.委托代理视角下的课题制管理研究[J].科技管理研究，2010，(22).

[7]张娟，高跃峰.浅析高校科研经费管理存在的问题及对策[J].当代经济，2009，(15).