政府购买社会组织服务的项目制治理研究

2015-03-26何磊

哈尔滨市委党校学报 2015年5期

关键词：仁爱服务项目社区服务

何磊

(华东师范大学公共管理学院，上海 200062)

政府购买社会组织服务的
项目制治理研究

何磊

(华东师范大学公共管理学院，上海 200062)

随着政府购买社会组织服务蓬勃发展，越来越多的政府以项目为载体购买社会组织的服务。因此，项目制治理作为国家治理的重要方式在政府购买社会组织服务领域得以应用，并日益成为关注的焦点。在既有研究的基础上，通过对LC街道办事处购买GZ仁爱社会服务中心社区服务案例的分析，政府购买社会组织服务的项目制治理在改善服务质量、提高服务效率、调动公众积极性，实现政治和管理双目标以及促进社会组织自主性、合法性和运作活力的同时，也存在制度化程度低、竞争性差等问题。为完善政府购买社会组织服务的项目制治理，应加快政府购买社会组织服务的制度化建设、保持社会组织的独立性并加强购买的竞争性，社会组织应努力维护组织使命、加速自身发展，二者应共同培育各方参与项目制治理的积极性和能力的建议。

政府购买；社会组织服务；项目制治理；街道办事处；社会服务中心

分税制改革之后，中央政府为解决地方财权和事权的不对等采取专项转移支付的形式自上而下地转移和流动资金，地方政府或基层社会通过竞争以项目申请的方式来获得资金。中央政府通过财政资金专项化的形式统合各级政府和社会的治理方式被称为项目制治理。在这种治理方式中，中央政府通过项目的形式对地方政府进行非科层制的竞争性授权，而非行政指令性授权。项目制治理旨在成为一种纵向条线控制和市场竞争性兼备的治理方式，其运作机制是国家部门“发包”、地方政府“打包”和基层社会“抓包”的“分级治理”机制。中央政府通过项目制治理来保持权威，调动地方和基层的积极性。项目制治理因具有资金渠道直接、利于传达国家政策、动员高效、政绩和宣传效果明显等优势，业成为重要的国家治理方式之一。但是在实际治理过程中，项目制治理却存在资源分配不均、基层集体债务、部门利益化、政权经营等问题。这些问题反映出项目制治理正在侵蚀地方政府和基层社会的运作活力。

自1995年浦东新区社会发展局向上海基督教青年会购买“罗山会馆”的管理服务以来，我国政府购买社会组织服务蓬勃发展。2004年，党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，要求政府支持社会各类公共服务项目。2012 年，中央财政首次拿出2亿元资金购买社会组织服务，同年11月，国家出台《关于政府购买社会服务的指导意见》。2014年，党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”，“充分发挥社会力量参与社会管理的基础作用”，进一步强调要大力推进政府购买社会组织服务。近年来，越来越多的政府将公共服务以项目的形式外包给社会组织，政府提供资金并监督社会组织的行为，社会组织承接项目并由此获得资金，其运作机制是政府的“外包”机制和社会组织的“承包”机制。政府以项目为载体将统合国家和社会与中央政府以项目为载体统合各级政府和基层社会类似，该治理方式将项目制治理中的中央政府和地方政府合并为一体，将基层社会的视角从村庄(或社区)转换到社会组织，是项目制治理在社会治理领域的应用，具体地说是项目制治理在政府购买社会组织服务领域的运用。政府购买社会组织服务领域的项目制治理是基于政府和社会的横向平行关系。

那么，在实际运作中，政府购买社会组织服务领域的项目制治理是否隐含了国家治理领域的项目制治理逻辑？是否也同国家治理领域的项目制治理一般存在一系列的问题？如果存在问题，又如何改善呢？鉴于此，本文在现有研究的基础上，试图探究当前政府购买社会组织服务项目制治理中的内在逻辑以及存在的问题，并结合实证研究，提出具体的对策建议，以期推动我国政府购买社会组织服务项目制治理的良性发展。

一、项目制治理从国家治理领域到社会治理领域

项目制在经济学、管理学和社会学领域的研究较多，在公共管理领域的研究较少。在国家治理领域，国内学者对于项目制的认识基本一致。周飞舟认为项目制就是财政资金的专项化，是实行分税制改革之后各级政府之间财政关系变化的一个重要现象[1]。张良将这种专项转移支付的范围规定在中央政府或中央部委对省级政府、地级市政府、县乡政府和基层社会之间，他认为项目制重构了中央政府与地方政府、基层政府之间的关系，即中央政府通过项目制实现传达国家政策、动员地方财政的意图，地方政府和基层政府也可以通过捆绑项目资金和优惠政策、构建地方融资平台的方式实现地方发展的意图[2]。陈家建则认为项目制不仅改变了中央与地方的关系，而且其日益成为地方上级部门调动基层政府常用的手段[3]。折晓叶、陈婴婴认为项目制具有多重运作逻辑——自上而下的控制逻辑与自下而上的反控制逻辑——其本质是一种“分级治理”机制，即国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和基层社会的“抓包”机制[4]。最具系统性的观点是渠敬东的观点，他认为项目制不单指某种项目的运行过程，也不仅是项目管理的各类制度，而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。项目制不仅是一种体制，也是一种能够使体制积极运转起来的机制，同时，它更是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略。他指出项目制将自身看作是单位制和市场制的增量部分，目的是利用其技术治理的优势，以财政转移支付等项目手段，打破原有科层体制的束缚，抑制市场体制所造成的分化效应，解决地方财权和事权的不对等，加大公共服务和民生工程的投入[5]。杜春林、张新文认同渠敬东的观点，进一步提出项目制尽管不同于科层制体系，但它是依附并嵌入于科层制体系上的一套政府管理机制[6]。中央政府实施项目制治理既能加强对地方和基层的权威性，又能调动地方和基层政府的积极性，有资源集中、动员高效、政绩效果明显等优势，与此同时，也会出现资源分配不均、政府间矛盾加重、基层政府举债式发展、部门利益化以及体制系统风险等诸多问题[5]。

项目制治理在国家治理研究领域受到瞩目的同时，它在政府购买社会组织服务的研究领域也逐渐兴起。王向民把政府购买社会组织服务的项目制治理看作是贯通国家和社会、实现监控与服务的国家治理模式。他认为政府购买社会组织服务领域的项目制，实质是一种单向度的权力控制制度。政府通过资源垄断占据主导地位，并与“内部化”和“体制内吸”的社会组织形成以相互信任为基础的“管家关系”，但是会对那些尚未取得信任但又获得承接资格的社会组织进行严厉的嵌入性监管[7]。项目制一方面能够通过社会组织有效的提供多样化和专业化的公共服务，满足民生政治的需要，而另一方面却具有分化社会组织、抑制组织联盟的天然功能。陈为雷则认为政府购买社会组织服务的项目制不仅是一种资金供应与筹集的方式，也不仅是一种服务提供方式，更是一种资助机构与服务机构建立稳定的制度化联系的方式[8]。他认为政府的项目运作机制是外包机制，遵循效率和效益的逻辑，社会组织的项目运作机制是承包机制，遵循多重项目运作逻辑[9]。

综上所述，本文认为政府购买社会组织服务的项目制治理是指政府将服务项目发包给社会组织，政府提供资金并监督社会组织行为，社会组织承包项目，由此获得资金并提供服务，在这整个过程中，政府为实现政治意图和管理意图而努力，社会组织为实现发展而努力，最终将国家和社会连接起来的一种治理模式。政府购买社会组织服务领域的项目制治理之所以备受瞩目，是因为它具有服务专业化和多元化、资源使用集中高效、吸引社会资本、符合政府转移职能与建设服务型政府的要求等优点。在治理过程中，政府有管理和政治双重意图，一方面希望社会组织能够有效的提供专业化、多元化的公共服务，提高公共服务的绩效，另一方面希望通过项目制治理推进政府改革、实现对社会组织的分类监控。社会组织则希望通过项目制治理与政府形成良好的关系，并使自身得到良好发展。

鉴于此，本文拟在既有研究的基础上，通过对LC街道办事处购买GZ仁爱社会服务中心社区服务案例的分析，探究当前政府购买社会组织服务项目制治理的优势和存在的问题，并提出具体的对策，以期推动我国政府购买社会组织服务项目制治理的发展。

二、LC街道办事处购买GZ仁爱社会服务中心的社区服务

本文以GD省FS市NK区LC街道办事处购买GZ仁爱社会服务中心的社区服务项目为例。之所以选择该案例，一是因为GD省是全国较早实践政府购买社会组织服务的省市，NK区经济非常发达，并且LC街道办事处在NK区的经济发展水平也位于前列。二是因为GZ仁爱社会服务中心是GZ市成立时间最早且参与政府购买社会组织服务最早的民间社会福利服务团体。三是因为该项目的效果很好，项目满意度高达90%，是运行的比较成熟的购买项目。

(一)LC街道办事处购买仁爱社区服务的基本情况

项目的购买方——LC街道办事处原为LC镇，由NK区“镇改街”改制而来，目前正在从一级政府建制向政府派出机构转型，但所承担的公共服务职能和所拥有的权利和资金基本上仍类似于镇建制。之所以购买GZ仁爱社会服务中心的社区服务，有以下几个方面的动机：严格的社区考核与有限的财政收入之间的矛盾、有限的财政收入和不断增长的公共服务需求之间的矛盾、社区服务需求和社区居委会提供能力之间的矛盾、LC街道办事处领导的超前思想以及社区管理体制改革的驱动。LC街道办事处在2007年实施试点改革，要将行政工作分给“行政服务站”，居委会回归为居民提供服务的本质功能。在改革前期LC街道办事处购买社会组织的服务，既可以减轻改革带来的压力，也可以为居委会提供示范。

项目的承接方——GZ仁爱社会服务中心(以下简称仁爱)于1985年3月经中共市委统战部、市人民政府批准成立，致力于为社会提供优质的服务。2003年就承接了LW区的购买服务项目，是政府购买的探索者。直到2012年，仁爱已承接了7大项政府购买社会组织服务的项目[10]。之所以承接LC街道办事处的社会服务是为了自身更好的发展以及提供更优质的社会服务。

LC街道办事处向仁爱购买社区服务过程分为两期，第一期从2007年9月到2008年1月，购买内容为青少年综合服务项目、长者社区支援综合服务项目、家庭及社区综合服务项目以及社区康复服务项目，购买金额为15万元。第二期从2008年7月到2009年6月，购买内容为青少年综合服务项目和家庭及社区综合服务项目，购买金额为20万元。LC街道办事处在支付费用时，采取的是分期支付的方式，每期分三次支付。第一次是在签约时，LC街道办事处向仁爱支付50%的资金，第二次是项目中期，支付30%的资金，最后一次是在项目结束后，根据评估结果再决定如何支付剩余20%的资金。

LC街道办事处购买社会组织社区服务，没有采取公开招投标的形式，而是定向委托给仁爱。主要基于以下几个方面的因素：LC街道办事处负责人与仁爱负责人是熟人关系；仁爱有着丰富的社会服务经验；仁爱在得知LC街道办事处的购买意向后，积极投身前期调查工作。2007年9月，LC街道办事处和仁爱正式签署购买合同，但未在合同中明确购买服务的具体内容。鉴于合同中未说明具体的服务项目，因此仁爱需要自行设计项目，为此仁爱通过居民访谈和焦点小组讨论的方式获得居民的需求信息，在经过小组讨论后，最终确定第一期的服务重点是对青少年、长者、残疾人开展的大型综合活动。之所以选取广泛的服务对象开展大型的活动，一是为了在社区中提高仁爱的知名度和接受度，二是为了更深入的了解居民的需求。在第二期项目中，仁爱将项目对象缩小到青少年服务和家庭及小区服务，项目偏向于满足更深层次的需求和提供个性化的服务。

LC街道办事处为了能够全面的监督项目，专门成立了服务项目协调评估小组。该小组不仅每月定期召开会议监督项目，还会不定期的实地监督项目。仁爱也邀请了第三方评估机构——香港浸会大学社会工作系对项目进行监督评估。政府在合同期满后，通过召开项目评估会议对项目进行了评估。

截至2009年6月，仁爱共举办活动579次，累计服务10 443人次，项目的整体满意度高达92.5%。项目取得的成效主要在以下几个方面：一是改善了服务质量。仁爱具备专业化的团队并采取适宜的服务形式，大大提高了服务的质量。二是满足了社区居民的需求。仁爱在活动开展之前进行大量的调查，发现不同社区的不同需求，并开展针对性的活动，充分满足了居民的需求。三是增强了社区居民的凝聚力和参与意识。四是为居委会的改革做了很好的铺垫和示范。

(二)LC街道办事处购买仁爱社区服务的经验和存在的问题

从上述案例介绍可见，LC街道办事处购买仁爱的社区服务项目满意度高，取得了良好的效果，形成了许多可以借鉴的经验。

第一，项目制治理推进了社会治理体制改革，实现了政府的政治意图。LC街道办事处购买仁爱社区服务的动机之一就是为即将到来的居委会改革做准备。首先，避免转型期间的社区冲突，居委会在改革期间由于人员的流动、机构的重组势必会影响公共服务提供的质量，在这段期间，将社区服务通过项目的形式外包给社会组织，可以有效避免转型期间政府与居民的矛盾。其次，居委会可以通过观察仁爱提供服务的方式学习提供社区服务的经验，仁爱为居委会提供了榜样。再次，仁爱为居委会打下了坚实的群众基础，经过近两年的活动实践，居民的凝聚力、社区归属感、参与意识和参与能力显著提高，邻里关系得到很大缓解，这些群众基础都为居委会日后顺利开展工作提供了前提。

第二,项目制治理改善了服务质量、提高了服务效率，调动了社会组织和公众的积极性，实现了政府的管理意图，并且促进了社会组织的社会合法性。仁爱承接政府购买的服务项目，其必须提供更专业、更具针对性的服务，才能通过项目评估，得到项目全额资金。政府通过项目的形式购买社会组织服务，因项目资金稳定、集中，很大程度上吸引了社会组织的参与。LC街道办事处就在项目开始之前与仁爱达成服务项目购买意向，充分调动仁爱前期投入的积极性。在项目开始后，仁爱因为获得稳定、集中的项目经费，可以全身投入社区工作，开展了许多专业性强的大型活动，取得了良好的项目效果，进而调动了公众的积极性，许多居民开始自己出钱开展活动并积极参与到活动中来，居民的广泛参与和认可为社会组织的社会合法性打下坚实基础。

第三,项目制治理提高了社会组织的业务水平和知名度，并使得社会组织获得了政治支持，促进了社会组织自身的自主性、合法性和运作活力的发展。首先，仁爱通过承接政府的购买项目，了解了当地的需求情况，并根据需求设计和开展了活动，提高了组织的业务水平，丰富了提供社区服务的经验，增强了仁爱的自主性和运作活力。其次，仁爱通过提供优质的服务，取得了优异的项目成果，为组织赢得良好的口碑和组织声誉，提高组织知名度，为组织赢得更多的社会合法性。再次，仁爱通过积极配合LC街道办事处的变革，获得了更多的政治支持，增强组织的行政合法性。一方面，LC街道办事处此次的服务项目得到了NH区委、区政府的支持，另一方面，服务项目的政府推动者WWF此后升任为NH区区委组织部副部长，并继续支持LC街道办事处的改革。

从总体上看，案例中LC街道办事处购买社会组织服务的项目制治理取得良好效果，但仍然存在一些不足。

第一,项目制治理的制度化程度较低，易侵蚀社会组织自主性和行政合法性。首先，LC街道办事处购买社会组织服务的决定很大程度上依赖高层领导者的觉悟而不是制度化设计的结果。LC街道办事处之所以购买仁爱的社区服务，很大程度上是因为WWF领导思想觉悟高、愿意尝试新的服务提供方式，对政府购买社会组织服务有较好的认识。其次，未对项目合同作出规定，在LC街道办事处与仁爱签订的合同中没有项目具体内容、实施标准、项目进度等的相关规定，这不利于项目的效果评估以及项目的可持续性。最后，项目监管的制度化程度较低，政府应当要求承接项目的社会组织定期汇报项目的进展情况以及资金使用情况，并出台相应的监管措施监督社会组织的行为。LC街道办事处通过定期会议和不定期实地监督的方式，基于彼此的信任监管项目，显然是不够的。制度化程度的低下，一方面易造成政府对社会组织的管控过度，侵蚀社会组织的自主性，另一方面，易造成治理随意化，不利于社会组织行政合法性的形成。

第二,项目制治理缺乏竞争性，不利于项目效率的提高，同时易侵蚀社会组织的自主性和运作活力。LC街道办事处在购买社会组织服务时，并没有公开的招投标程序，而是基于熟人关系将项目定向委托给仁爱。购买的非竞争性不利于服务质量的改善和成本的降低，也不利于其他具有承接资质和能力的社会组织的培育，反而容易滋生腐败以及增强政府对社会组织的控制，进一步阻碍社会组织的发展，侵蚀社会组织的自主性。尽管居委会可以作为潜在的竞争者，在项目实施过程中对社会组织造成一定的压力，促使其提供更好的服务，却无力于社会组织的培育。当前，我国社会组织已经发展到一定程度，政府在项目制治理中引入适度竞争并非不可实现。

三、优化政府购买社会组织服务项目制治理的路径探寻

政府购买社会组织服务的项目制治理在实践中取得了不错的成效，也存在一些问题。下面对完善政府购买社会组织服务的项目制治理提出几点建议：

(一)作为购买方的政府，应加快政府购买社会组织服务的制度化建设，为项目制治理保驾护航

首先，制定政府购买公共服务的法律法规或地方性规章。政府应制定专门的法律法规或对《政府采购法》进行修订，或者在法律法规出台之前制定地方性规章来规范购买行为。其次，完善购买程序、加强合同规范。建立公开规范的公共服务购买流程，可简要概括为：明确需求、编制计划、立项申报、项目审批、预算申请、信息发布、资质认定、组织购买、签订合同、绩效评估和资金拨付。对于合同签订的过程以及合同的内容，政府应作出详细规定，应在合同中标明服务项目的明细、绩效评估的标准、资金拨付、双方权责等。再次，完善公共财政体制、信息公开制度、需求调查机制、监督和评估机制、社会组织退出机制以及听证制度等。

(二)政府通过项目制治理购买社会组织服务的行为，是为了实现政治和管理双意图，但在这个过程中，应保持社会组织的独立性并加强购买的竞争性

政府通过项目制的方式治理购买过程，一方面是想达到改善服务质量、节约成本、提高效率等绩效目的，另一方面是想满足一些政治目的，例如促进事业单位改革、转移政府职能、创新社会治理体制等良性的政治目的以及追求个人政绩、控制社会组织运作等非良性的政治目的，这种非良性的政治目的易出现政府贪污、腐败，阻碍社会组织发展等问题。因此，在购买社会组织服务的项目制治理过程中，政府不应插手社会组织的运作过程以及试图控制社会组织，而应保持社会组织的独立性，并将政府角色定位于购买者、监督者、验收者。政府还应尽可能地增强购买过程的竞争性，当存在多家能够承接购买项目的社会组织时，应采取公开招投标的方式选择承接方。即使在条件不成熟的地区，政府应调查了解同类项目的市场价格和质量标准，并对承接方提出相应要求。

(三)作为承接方的社会组织，应通过项目制的方式维护组织使命、加速自身发展

很大一部分社会组织通过承接政府的购买项目是为了获得项目资金、维持组织的生存，项目制治理因此成为政府和社会组织之间以获得资金为目的的经济关系。社会组织为了达到项目效果、获得项目资金而努力的同时，容易忽略社会组织本身的使命，因此社会组织应通过开拓多元筹资渠道、增强核心竞争力等方式得以存活，并在此基础上借以政府购买社会组织的项目制，提高组织的业务水平，积累组织的实践经验，提升组织的知名度，从而大力促进组织的发展。

(四)培育各方参与项目制治理的积极性和能力

政府购买社会组织服务的项目制治理是一个多方参与的治理模式。政府和社会组织不仅要提高自身参与购买服务的主动性和能力，还要充分调动服务接收者、志愿者、其他公众等利益相关者的积极性，提高他们的参与能力。在政府设计购买项目时，应以满足公众最迫切的需求为目标。因为只有当服务项目与公众的需求密切相关时，服务项目才能得到足够的关注。在服务项目实施过程中，优异的服务质量也能引发服务接收者、志愿者和公众的参与热情。政府和社会组织应广泛动员社会力量，大力宣传服务效果，使更多的公众了解并参与其中，逐步提高参与能力，培育优秀公民。

综上所述，政府购买社会组织服务的项目制治理能够改善服务质量、提高服务效率、调动公众积极性，有助于政府实现政治和管理双目标，也有助于促进社会组织自身发展，但目前政府购买社会组织服务的项目制治理也存在制度化程度低、竞争性差等问题，为完善政府购买社会组织服务的项目制治理，作为购买方的政府应加快政府购买社会组织服务的制度化建设、保持社会组织的独立性并加强购买的竞争性，作为承接方的社会组织应努力维护组织使命、加速自身发展，二者共同培育各方参与项目制治理的积极性和能力。

最后必须指出的是，以上是基于LC街道办事处购买仁爱社区服务的项目制治理提出的对策建议，而不同的政策环境、不同的政府、不同的社会组织发展状况出现的问题也不尽相同，这使得针对政府购买社会组织服务的项目制治理提出的建议具有一定的局限性。

[1]周飞舟.财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”[J].社会,2012，(1).

[2]张良.“项目治国”的成效与限度——以国家公共文化服务体系示范区(项目)为分析对象[J].人文杂志,2013，(1).

[3]陈家建.项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察[J].中国社会科学,2013，(2).

[4]折晓叶，陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对 “项目进村”案例的社会学分析[J].中国社会科学,2011，(4).

[5]渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制[J].中国社会科学,2013，(5).

[6]杜春林,张新文.从制度安排到实际运行: 项目制的生存逻辑与两难处境[J].南京农业大学学报：社会科学版,2015，(1).

[7]王向民.中国社会组织的项目制治理[J].经济社会体制比较,2014，(5).

[8]陈为雷.社会服务项目制的建构及效应分析[D].天津：南开大学,2013：10.

[9]陈为雷.政府和非营利组织项目运作机制、策略和逻辑——对政府购买社会工作服务项目的社会学分析[J].公共管理学报,2014，(3).

[10]余冰，郭伟信.政府购买服务的理论与实践探讨——以广州仁爱社会服务中心的社工服务购买为例[J].广东工业大学学报：社会科学版,2012，(1).

[责任编辑：郭莉娜]