党代表提案制规范化建设路径探析

梅皇荣， 颜怀坤

(四川农业大学 政治学院，四川 雅安 625014)

党代表提案制规范化建设路径探析

梅皇荣， 颜怀坤

(四川农业大学 政治学院，四川 雅安 625014)

十八大提出实行党代会代表提案制，是继党代表任期制之后，我党对党内民主建设的又一制度创新，也是新时期建设中国特色社会主义民主政治、全面建成小康社会的内在要求。党代表提案制在推进过程中，存在着重视不够、规范性不足、制度建设不健全等影响提案制规范化建设的突出问题。从加大重视和指导、规范提案具体工作、加强制度建设等方面进行一系列探讨有利于推动这一问题的解决。

党代表；提案制；规范化；路径

党的十八大报告强调，要“完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例，实行党代会代表提案制”[1]，这是我党在党代会报告中首次正式作出的涉及党内民主机制的重要决定，也为新时期发展党内民主指明了方向。由于现实和历史原因，党代表提案制在推进过程中存在着对其重视不够、提案工作规范性不足、制度建设不健全等影响提案制规范化建设的突出问题。本文从加大重视和指导、规范提案具体工作、加强制度建设等方面进行积极探讨以其推动这一问题的解决。

一、影响党代表提案制规范化建设的突出问题

(一)重视不够，认识不足

1.对党代表提案制的价值和功能重视不够

党的十六大以来，虽然地方党代会都制定了关于提案制的相应规定，但由于重视不够导致对提案内容、提案程序、提案工作具有很大的随意性和不规范性，广大党代表和党员群众提案的热情大打折扣，客观上影响了党代表提案制向纵深推进。“从各地的实践探索和制度文本中，党代表提案制在党的代表大会制度体系中，究竟应当居于什么样的地位，赋予党代表提案以什么样的功能和职责问题，各地解释并不一致，需要进行统一的规定和明确的界定”，“在党代表提案工作理论和制度建设中，缺乏党内统一权威的法规依据”[2]。导致这一现象的直接原因在于党代表提案制的价值定位和功能等内容尚未写入党章。党章作为最根本的党规党法，规定了党组织和党员的行动规范，体现了党的最高意志。因此，将党代表提案制写入党章是提高对其价值和功能认识的最佳方式，也是当前推进党代表提案制规范化建设的首要任务。

2．对党代表提案制作用认识不足

囿于党内传统思想的影响，部分党员领导干部认为党代表提案制度对党内民主发展的作用不大，指导工作不积极，使得提案制的践行成为应付上级检查和监督的一种形式，党代表提案制规范化建设推动不够。“一些社区党组织和党员对党员提案制的目的、意义认识不深，认为党员提案制只是走形式，提了也白提；一些社区党组织怕麻烦，担心党员提案太多，会增加社区工作量，同时有的提案办理难度大，担心解决不了实际问题会影响党组织的威信。”[3]在党内民主建设的关键时期，党代表提案制作为一种新生的党内民主理论，需要得到全党特别是领导干部的高度重视和指导，才能从根本上解决对提案制的认识不足问题，进而更好推动提案制规范化建设。

(二)提案方式和程序不完善

1.党代表提案方式有待完善

党代表提案方式直接影响提案质量和效果提高。党代表提案方式不完善主要体现在：一是对党代表个人提案重视不够。从各地方试点实践来看，党代表在党代会开会和闭会期间的提案方式大多为代表联名提案、集体提案和代表团提案，党代表个人提案少之甚少，即使有成效也不明显。应该指出，党代表个人提案是必要的，它不仅是保障党员主体地位、充分发挥党代表作用的必然要求，也是发展党内民主、减少党委决策失误，加强党内作风建设和提高党执政能力的内在需要。二是党代表联名提案规范性不够。党内相关条例对党代表联名提案的人数并未给出统一的限定标准，使得地方党代会对联名提案代表人数限定规范性不足，难免产生党代表心理落差和不平衡思想。例如有些规定联名人数为三十人，有的为十人，这种或多或少的人数标准一定程度上制约了部分党代表提案的积极性，影响提案质量的提高。三是党代表提案方式缺乏一定的科学性。地方党代会中存在“提案因达不到规定联名人数或在闭会期间提出的质量较高的提议不能被立为提案”[4]的问题， 这种以人数和时间为标准的提案方式，缺乏一定的科学依据，不仅打击了广大党代表建言献策的积极性，而且增加了党内决策失误的风险。

2.党代表提案程序完备不一

受实际条件和认识水平影响，地方党代会对党代表提案的程序设计体现出参差不齐、完备不一的现状。例如《浙江省地方各级党代表大会代表提案制度》、《中国共产党仙桃市代表大会代表提案、提议制度》、《中国共产党南京市六合区党代表大会代表提案提议制度》等文件对提案提议的范围、指导思想、要求、程序、步骤、注意的问题等都作出了比较详细的说明和指示。但有些地方文件关于提案的审查和受理机构交代不清，党代表联络办公室和提案审查委员会的职责界限不明；关于提案的办理时限，有的地方规定期限为六个月，有的规定为三个月；关于整个提案工作环节方面，有的分为五个环节，有的分为六个或者七个。这种规范不一、职责不明的提案程序间接影响了地方党代会代表提案的成果和成效，阻碍了提案制规范化建设。提案程序完备科学的地方，党代表提案提议的效果会比较明显，代表提案的积极性也会相应提高，提案程序不够完善的地方收到的提案效果不尽如人意，党委、相关部门和党代表对提案工作也会感到力不从心。

(三)配套制度不完善，机制建设不健全

1.党代表发挥作用配套制度不完善

党代表提案制不是一个单独的制度，它与党内其他民主制度是相互影响、相互制约的关系，要与其他民主制度和机制进行有机联结才能真正发挥作用。但是在现行的党代会制度体系中，党代表提案制的相关配套制度尚未建立和完善，党代表发挥作用渠道不畅，不利于提案制的真正落实。一是党代表活动制度有待完善。党代表发挥作用、行权履职要有一定的活动载体，但是目前党代表的活动仅限于在党代会上划划圈、举举手、做表决，闭会期间代表知情权、参与权、表达权和监督权并未得到真正体现，影响了党代表提案能力的锻炼和提案质量的提高。二是党代表联系群众制度建设有待加强。保持党同人民群众的血肉联系是关系执政党生死存亡的问题，新形势下，党面临着脱离群众、消极腐败的危险，部分党员领导干部高高在上，官气十足；主观主义、形式主义、奢侈浪费和腐化堕落现象甚嚣尘上，严重损害了党同人民群众的血肉联系。要消除脱离群众的危险，巩固执政根基，必须加强党代表联系群众制度建设，使作为一次性和荣誉性的党代表向全心全意为人民服务的代表身份转变。三是党代表调研视察制度未落实。没有调查就没有发言权，高质量的提案不是信手拈来，也不是一蹴而就的，需要党代表在党代会开会和闭会期间深入基层进行视察、调查研究，进而通过提案提议的方式提出。地方党代会在实际工作中存在着重宣传轻调查、重活动轻研究和重说教轻实践现象，党代表视察调研制度并未真正落实，影响了党代表提案内容的实证性、科学性和可行性。

2.党代表行权保障和服务机制不健全

近年来，地方党代会一些党代表不知以何渠道行使代表权利、代表活动由谁组织、代表考核评价机制不健全和活动时间经费如何保障等问题所困惑。产生这些问题的直接原因在于党内现有制度体系内对党代表权利行使和作用发挥的保障和服务机制不健全。一是党章和党内法规均未对党代表在党代会闭会期间行权保障问题进行详细具体的设计和规定。这就使得地方党代会和党委对代表参与党内事务显得无据可依、无章可循，党代表的知情权、参与权、选举权和监督权得不到切实保障。二是党代表在闭会期间发挥作用的组织服务机制不健全。党代表对于如何加强与党委和提案办理部门的沟通联系、如何发挥监督和桥梁纽带作用显得力不从心。三是党代表参与建言献策缺乏一定的考核评价机制。由于对提案质量和效果缺乏严格的考核评价机制，一些党代表认为提案就是只要提出问题就行了，提案好与不好不重要，这就大大降低了提案的严肃性，影响提案效果的评估。四是党代表活动时间和经费得不到保障。目前党代表实行的是兼职管理形式，活动时间和经费无所依托，导致部分党代表提案提议积极性大大受挫，提案达不到预期的效果。

二、推进党代表提案制规范化建设的路径探析

在党代表提案制规范化建设进程中，加大重视和指导是基本前提，规范提案具体工作是关键，加强制度机制建设是根本保障，三者统一于党代表提案制规范化建设系统工程中。

(一)加大重视和指导是推进提案制规范化建设的基本前提

1.发挥党章统领规范作用，重视提案制的价值和功能

列宁曾指出，无产阶级政党的党章是“党组织的形式和规范的总的决议”，是“一致通过的组织规则”。将党代表提案制写入党章的逻辑思路，一是党章作为党内的根本大法，规定着政党最基本的政治主张和组织规范，是政党组织、党员开展各项政治活动的法理基础，因而，作为党代会制度建设重要组成部分和党代表发挥作用重要形式的党代表提案制，也应在党章的指导和规范下进行。二是“权力机关一般均是以会议的形式存在的, 而会议离开议案则无法正常进行，因此，提案制度必然成为党章规范和约束党的权力机关组织和运行状况的不可或缺的一环”[5]。总之，从党章、提案制在党内的相互关系和作用分析，提案制应该成为党章的重要内容，党章理应为党代表提案制提供规范性和权威性指导设计。“国外许多政党现行章程都专门对提案制度作了规定, 并且规定得非常细致”[5]，例如《新加坡人民行动党章程》第五章和《德国社会民主党章程》第十八条都对提案作出相关规定。因此，有必要借鉴新加坡、德国等西方国家对提案制的重视，将其写入党章，统一思想认识。只有载入党章，才能满足党代表提案制法定性、权威性、制度化、规范化的需要，才能充分重视其价值定位和功能，提高广大党代表和党员群众提案的积极性、主动性和创造性。

2.发挥领导核心作用，加大对提案制的指导和宣传

领导干部处于党内民主建设的核心地位，起着关键性的作用，领导认识到位才能推动党代表提案制高效落实。“防止党代表提案摆‘花架子’，走过场，流于形式，就必须形成制度，建立有效的领导工作机制。”[4]一是要建立领导责任机制。“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[6]“各级党代会领导干部要加强落实党代会代表提案制的宏观指导，强化落实党代会代表提案制的领导责任”[7]，必要时可以对党代表的提案实行首长承办负责制。二是加大教育和宣传，营造党内重视党代表提案的良好氛围。党代表提案制的推进需要每个党员和党代表的积极配合、通力合作，建立起普遍重视提案的联动机制。各级党委和相关部门要创造条件，利用宣传栏、黑板报、讲座、论坛、新闻媒体等形式加大对党代表提案制价值意义和功能的教育宣传，在党内形成一股敢于提案、认真提案、提案有效的良好风气和氛围，为党代表提案工作科学规范地展开提供思想保障。

(二)规范提案具体工作是推进提案制规范化建设的关键

1.规范党代表提案的方式

科学可行的提案方式是落实党代表提案权的渠道和平台。为保证党代表提案具体工作环节更加规范高效，必须科学规定代表提案的方式和渠道。一要充分重视党代表个人提案。各级党委要加大对党代表个人提案的重视程度，同时做好党代表的教育培训工作，提高党代表提案能力和提案质量，充分发挥党代表为党委决策的参谋作用，营造党内生动活泼的民主氛围。二要合理限定党代表联名提案的人数。联名提案的党代表人数应该怎样限制才合理规范？根据近来各地关于提案制实践的探索情况，三十名以上的全国党代表可以联名提案，十名以上的地方各级党代会的代表也可以联名提案，以此作为参照标准才不易导致因联名人数不一致产生的不平衡思想，从而提高党代表提案的积极性和主动性。三要积极探索科学可行的党代表提案方式。特别是拓展闭会期间党代表提议的方式和渠道。除了书面提案，还要利用网络、电子邮件、微博等现代信息服务方式为代表在闭会期间提议提供专有平台，并且将提议视为与提案具有同等法律效力的议案，赋予其一定的严肃性与规范性，充分体现广大党员群众积极建言献策、发挥党内主人翁作用。

2.制定统一完备的提案程序

完备具体的提案程序是保证党代表提案落实的关键因素，各级党代会应根据本地区民主实践条件，制定分工明确、职责分明和相对统一的提案操作程序，推动提案制度规范化进程。总地来说科学的提案程序包括提案撰写、交办、办理、督办、答复、反馈、总结七个有机组成部分。撰写提案要体现出真实性、可行性和可操作性原则，坚持一事一案，有明确的案由、案据和方案。党代表在撰写提案前要深入调研，并提出具有可操作性的意见和建议，使提案提议言之有理、言之有据；提案交办工作要及时有效。党代表将撰写好的提案及时提交给党代表联络办公室，党联办将搜集的提案转交给提案审查委员会审查立案，经大会主席团进行审议后再提交大会全体会议进行表决，才能最终成为党代会上讨论的议案；要经大会表决通过的提案，由党代表联络办公室根据提案的性质和内容明确承办单位，承办单位要及时办理提案，并于3个月内将办理计划和措施书面答复领衔代表，提案办理过程中，党代表联络机构和提案代表、代表团可以对承办单位提案办理工作进行监督和指导；提案办结后，承办单位应将办理结果以书面或者电话答复领衔代表，并将党代表反馈的结果进行分析和总结，做好提案经验推广工作。

(三)加强制度机制建设是推进提案制规范化建设的根本保障

1.加强党代表提案制的配套制度建设

党内民主建设需要制度加以巩固，用制度管权、管事、管人。实现党代表提案工作的规范化、常态化和可持续性，必须加强党代表发挥提案作用的配套制度建设。一要建立健全党代表活动制度。只有将党代表参与党内活动制度化、规范化，党代表的思维方式、能力素养才能塑造，提案质量才能不断提高。党代表活动制度的内容主要包括党代表定期参加党内座谈会、提出提案提议、列席党委有关会议、参加对本地区重要干部的民主推荐、对同级党委纪委领导班子及成员的工作进行民主测评和民主评议等。二要建立健全党代表联系群众制度。习近平同志曾强调“群众路线是我们党的生命线和根本工作路线”[8]，建立党代表联系群众制度才能使党代表想群众所想、明群众所需，成为党员群众真正的利益代言人。各级党委要积极创新联系群众工作模式，建立“四联四访”的党代表联系服务群众工作机制，通过服务站点、服务活动、领导微博、党建QQ群等方式，拓宽党代表联系服务党员群众的有效形式，在增强党群联系中及时搜集群众意见、建议和利益诉求，并以提案的形式在党代会开会期间予以提出，从而推动提案工作科学化、常态化。三要建立健全党代表调研视察制度。没有经过视察调研的提案不可能是体现民意要求、科学民主的提案。要根据简洁、灵活和实效的原则，通过党代表听取汇报、开座谈会、现场视察、走访调研、询问咨询以及设立党代表网上信箱等多种形式向群众问计问策，广泛了解实情、聚焦提案问题，切实提高视察调研质量，保证代表提案提议的真实性、可行性。

2.加强党代表提案的保障和服务机制建设

党的十八大报告提出要“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”[1]，健全的保障和服务机制能够最大限度提高党代表行权履职的热情，为推进提案工作规范常态化建设提供服务保障。一要建立健全党代表权利保障机制。权利保障机制是权利得以有效落实的刚性保护伞。要进一步完善党章和党内法律法规，充分保障党代表在党内的知情权、参与权、选举权、建议权和监督权等各项权利，使党代表发挥建言献策和参谋助手作用底气更足、积极性更高。二要建立健全党代表提案组织保障机制。组织保障是指为党代表履行代表职责提供组织服务和组织平台。可以借鉴人大代表的组织服务内容，设立专门的代表联络服务机构，配备强有力的工作队伍，做好党代表的联系服务工作。通过设立党代表接待室、接待日和召开经验交流会、座谈会等形式，了解代表所需所求，为党代表发挥民主监督作用提供组织保障。三要建立健全提案工作考核评价机制。合理的考核评价机制也是党代表提案保障工作的一部分，有利于形成外在驱动力，提高提案代表的责任感和使命感。要将各承办单位的提案办理、落实情况，特别是办理结案率和党员群众满意率作为相关单位和党代表个人年度考核评价的一项重要内容。四要建立健全党代表工作激励机制。激励机制主要体现在时间和经费保障方面。党代表提案调研时，其所在单位要按正常出勤情况保障代表的工资和待遇，对认真提案、建言献策和积极参与党内活动的代表要实行奖励；对工作敷衍塞责、提案提议消极懈怠的党代表要进行通报批评和必要的党内处罚。此外，还要解放思想，大胆创新，逐步实现党代表专职化,保证代表有充足时间调研和提案，“对表现突出的,可以征求其个人意见,专司党代表职责,并视同公务员管理”[9]。

党代表提案制规范化建设是一项系统工程，要将其置于整个党代会制度体系中进行考量。其中，加强对党代表提案制的认识和指导是基本前提，规范提案具体工作是关键，加强制度机制建设是根本保障。只有从认识层面、具体工作层面和制度机制建设层面进行积极地探索，做好充足准备，党代表提案制的推进才能更加制度化、规范化和常态化，党内民主建设的进程才能动力富足、后劲充足、干劲十足。总之，规范化的党代表提案制度建设任重而道远，既需要各级党委组织、领导干部的高度重视和积极探索，也需要党代表与广大党员群众的大力配合与有效参与，不断整合利用党内外资源，实现提高党内决策科学化水平，巩固党的执政基础、提高党的执政能力的目的。

[1]胡锦涛.中华人民共和国第十八次全国人民代表大会讲话内容[M].北京：中央文献出版社，2012.

[2]孟庆云.党代表大会提案制的生成逻辑与推进思路[J].理论探索，2013,(2).

[3]毛军吉.扩大基层党内民主的新探索[J].中国党政干部论坛 ,2013,(3).

[4]张亚勇，杨东柱.关于完善党代会代表提案制的思考[J].中共天津市委党校学报，2013,(4).

[5]石学峰.中外政党章程比较研究及启示[J].唯实,2009,(2).

[6]邓小平文选: 第2卷[M]．北京: 人民出版社，1994: 333．

[7]朱彦姝.党代会代表提案制实行问题探析[J].中共云南省委党校学报，2013,(3).

[8]习近平.群众路线是我们党的生命线和根本工作路线[N].人民日报，2013-06-19.

[9]毛栋英.党代表提议提案制度的实践与探索——以上海市浦东新区为例[J].上海党史与党建，2012,(12).

[责任编辑：刘 红]

2015-06-17

梅皇荣(1988-)，女，湖北咸宁人，研究生；颜怀坤(1974-)，男，重庆人，副教授。

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