“裸官”的治理路径研究

姜 杰

(中共长春市委党校，长春 130103)

“裸官”的治理路径研究

姜 杰

(中共长春市委党校，长春 130103)

近年来连续发生的裸官外逃事件，成为各大新闻媒体追逐的焦点，也极大地吸引了公众的眼球，引起了广泛的社会关注。不但给国家带来了巨大的经济损失，而且也使社会极为不满。建立健全法律法规，降低裸官腐败风险；加大查处打击力度，增大对裸官的惩罚和制裁；加强对官员的廉政教育，提高官员廉洁意识；加强国际合作，打击和追逃裸官，应当成为当前治理“裸官”的有效路径。

裸官；腐败；治理

2008年7月3日，周蓬安写了一篇名为《还有多少贪官在“裸体做官”？》的文章，首次提出了裸官的概念。自此，“裸官”一词引起了理论界和新闻媒体的广泛关注。近年来连续发生的裸官外逃事件，成为各大新闻媒体追逐的焦点，也极大地吸引了公众的眼球，引起了广泛的社会关注。不但给国家带来了巨大的经济损失，而且也使社会极为不满。

一、“裸官”治理必要性

中国官方最早将“裸官”纳入监管视野的是2009年9月召开的党的十七届四中全会。这次会议一个重要内容就是“加强对配偶子女均已移居国(境)外的公职人员管理”。2010 年 5 月，中共中央办公厅和国务院办公厅颁布施行的《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，首次对“裸官”下了一个官方的定义。在“暂行规定”中，“裸官”是指这样三类国家机关工作人员：一是配偶、子女均已移居国(境) 外的，二是没有子女，配偶已移居国(境)外的，三是没有配偶，子女均已移居国(境)外的。但把“经组织批准引进的海外高层次人才、国家特需高级科技人才和通过其他途径回国的海外高层次人才”排除在“裸官”之外。

裸官所造成的危害是多方面的。

首先，裸官败坏社会风气。裸官将自己的配偶、子女、资金转移至国外，单独一人在国内工作，这是对国家前途不信任的表现。个别裸官将中国在发展过程中正常出现的问题放大,诋毁中国政府，低估中国政府的能力，进而选择将配偶、子女移居国外，以此防范中国将来可能出现的风险。这种做法是与官员的基本职业伦理相左的。官员作为国家和公民利益的代表者,公共权力的行使者，如果缺乏对自己所服务的国家前途的信任，那么，他们对国家和公民的忠诚度就非常不值得信任，也就不能指望他们恪尽职守为公众服务。公众受裸官这种思想和行为的影响,也会表现出对国家对社会的不信任，久而久之必定会败坏社会风气。

其次，裸官造成经济损失。据相关媒体报道显示，裸官往往是在东窗事发前成为“逃官”，卷走大量资金，给政府和公众造成巨额经济损失。针对裸官外逃现象，商务部调查报告显示，近30年，外逃裸官约为4 000人，携走资金500多亿美元[1]。《人民日报》对此也有过披露：1992年至2007年这15年间，我国逃往国外的省部级干部(包括副省部级)87人，正厅级(包括副地厅级)2 240人，处级(包括副处级)更多，达到19 570人，这些外逃的官员大多都是裸官，他们出逃时带到国外的资金就有 10 000亿元以上。可见，这些外逃的裸官给国家造成了严重的经济损失。

再次，裸官危害国家安全。裸官外逃前都拥有一定政治权利，他们有的甚至掌管着一个省或者一个国家级别的职能部门，因此可能掌握大量国家机密。这些裸官们知道自己一旦被遣返回中国，将会受到中国法律的严肃制裁,这个时候他们就会运用各种可能知道的国家机密作为交换条件，寻求国外反华势力的保护，一旦某些国家机密被别有用心的人或者组织所掌握，将会严重危害到中国的国家安全。

二、“裸官”的治理路径

(一)建立健全法律法规

建立健全法律法规，可以有效地降低裸官腐败风险。裸官问题，其实质就是腐败问题，但是也并非所有的裸官都是贪官。但裸官的确可能面临利益冲突、对公众造成负面影响、对国家前途缺乏信心等问题。现行的政策法规对裸官的管理缺乏整体性和可操作性，应制定一部完整的、可操作性强的且法律位阶高的针对公职人员的法律，在其中开辟专章规范裸官行为，降低裸官腐败的风险。

第一，制定一部完整的《反贪污腐败法》。在这部法律当中，应辟专章来规制裸官行为。由于受既得利益、非正式规则组织和错误观念的阻挠,《反贪污腐败法》迟迟没有出台[2]。面对当前的新情况、新形势，制定《反贪污腐败法》迫在眉睫。中国当前反腐败的法律条文缺乏系统性，分散在各个法律之中，每个法律之间对贪污腐败行为处罚的力度缺乏统一性。同时，现行的各个法律反腐败条文，多半是实体法律，缺乏相关的程序法律。程序合法是实体合法的前提，因此，加强反腐败立法，既要包括实体法，也要包括程序法，保证程序的公平、公正和公开。《反贪污腐败法》立法要逐渐推进并最终形成一个体系，将裸官腐败的行为纳入到这部法律当中。

第二，完善财产申报公开制度。阳光是最好的防腐剂，防治裸官腐败，让其财产“裸”在公众面前不失为一个良方。从媒体揭露的裸官外逃案件中可以看出，裸官大多是先把配偶或者子女送往国外，然后把自己贪污腐败所得通过隐蔽手段转移到国外，一旦东窗事发，便想方设法逃往国外与亲人“团聚”。中国官员财产公开的力度还不够，范围还很狭窄，应在当前的基础上进一步拓展公开的范围，给公众以知情权。同时，将官员的财产申报公开从中国共产党党的文件上升到国家法律。要求官员如实申报个人财产并公布于众，申报的财产应包括其配偶和子女的财产状况，按照规定程序提交财产申报书面报告。让官员及家庭的财产进入公众视野，使公共权力在阳光下运行。

第三，强化内外部监督。对官员的内部监督主要是行政机关的监督，包括审计机关和监察机关的监督。审计机关要对裸官的资产流动密切关注，如发现有违规的财产转移要及时上报有关部门，采取果断行动；监察机关要加强对裸官的监察工作，充分利用当前科技发展新成果，如网络和新闻媒体等工具，动员社会各界揭发裸官的贪污腐败行为。外部监督主要是社会公众的监督，社会公众应充分发挥自身的能动作用，通过控告、检举和揭发等方式向纪检监察部门反映裸官腐败的行为，同时，公众还可以通过社会舆论、大众传媒等方式对裸官的腐败行为进行监督。

(二)加大查处打击力度

当裸官从事犯罪活动的机会成本较小而收益较大时，他就可能从事贪污腐败和出逃行为。因此，加大对裸官犯罪行为的查处力度和惩罚力度，可以增大裸官腐败行为的机会成本，降低其收益，从而可以有效遏制裸官腐败和出逃的可能性。

第一，完善因公出国制度，堵住裸官的“出口”。从大量的裸官出逃的案例中不难发现，许多裸官利用公费出国的机会外逃，滞留国外不再返回。所以，针对那些配偶或者子女在国外的裸官，在因公出国之前，组织和人事等相关部门要进行认真严格的审查，重点审查其财产是否已经转移至国外，如发现该裸官在国内的财产已经转移，就要取消其出国资格并进行严格的检查，有违法行为的要加大查处和打击力度。

第二，探索有效的回流制度，畅通裸官的“入口”。这是针对已经成功潜逃到国外的裸官所采取的一种措施。一方面要加强国际反贪合作机制，在平等协商的基础上签订遣返协议,一旦有裸官出逃到这些国家，就要通过相关协议，尽快将逃官引渡回国;另一方面,宣传国家针对裸官的政策方针，鼓励外逃裸官积极主动地回国,对于那些能够意识到自己违法违纪行为并主动回国的裸官，在法律允许的范围内给予宽大处理。

(三)加强对官员的廉政教育

加强对官员的廉政教育，可以提高官员廉洁意识,从根本上改变官员的人生观、价值观和世界观，树立为公众服务的理念。

第一，加强理想信念教育。理想信念是人们对未来的向往和追求,是一个人世界观和政治立场在奋斗目标上的集中体现。美国诗人惠特曼说：“没有信仰，就没有名副其实的品行和生命”,可见信仰对一个人的重要性。对官员加强理想信念教育，就是要让官员不断的通过学习,树立高尚的道德情操和为民服务意识。

第二，加强廉政教育。所谓廉政教育，就是通过对官员进行廉洁从政方面的教育，来营造廉洁奉公，诚信守法的社会氛围，以达到规范和约束官员行为的目的，使官员在工作过程中做到清正廉洁。

第三，加强警示和激励教育。一方面通过观看警示教育片，定期深入到监狱、看守所等场所聆听违法贪官们的现身说法，对当前在位的官员心理产生重要的震慑作用，使其不敢去“伸手”、不敢腐败;另一方面通过学习好的典型和官员的廉政事迹，使官员形成“以廉为荣”的思想意识。

(四)加强国际合作

抑制和打击外逃的裸官,需要加强国际合作，要以《联合国反腐败公约》为基准，与一些相关国家在引渡和遣返外逃贪官方面达成共识，签订具有法律效力的规范性文件，使裸官失去外逃的目的国，无藏身之处。

第一，加快立法步伐，在治理裸官方面与国际接轨，为追回外逃裸官的国际合作提供法律标准。打击外逃裸官并将其遣返回国，是一项具有国内和国际双重属性的国际刑事司法活动，这项活动的实施， 需要中国这方面的法律法规与国际公约和条约相一致作为实施的保障。

第二，加强国际沟通，签订引渡和司法协助条约。国际反腐应依《联合国反腐败公约》为基准，对于那些没有签署《联合国反腐败公约》的国家，中国应加强与这些国家的沟通与合作，在协商一致的基础上签订引渡和司法协助条约，为打击外逃和引渡外逃贪官提供司法协助上的保障。

第三，积极引渡外逃裸官。积极将外逃裸官引渡回国，接受中国法律的制裁，中国已取得显著成效。2015年4月9日，中央政法委书记孟建柱与美国国土安全部部长约翰逊达成双边协议，双方同意任何一方都不会为逃犯提供庇护，将在各自法律范围内，努力将其实施遣返[3]。这表明，中国在引渡外逃贪官方面与美国的谈判工作取得了实质性进展，美国不再是中国外逃裸官的“天堂”。

同时，还要积极借鉴不同国家和地区在反腐败方面的有效经验，建立起适合我国国情的相对独立的和具有权威性的反腐机构，扼制裸官腐败行为。

[1]高吉昌，李景平．谈谈对“裸官”现象的思考[J]．理论观察，2013，(5)．

[2]苏晶波，武兴华．关于构建我国《反贪污腐败法》立法体系的研究[J]．求知，2013，(6)．

[3]中华人民共和国公安部与美利坚合众国国土安全部第一次部级会晤成果声明[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-04/10/c_1114933856.htm.2015-04-10.

[责任编辑：刘 红]

2015-07-10

姜杰(1962-)，女，吉林辽源人，教授。

D262.6

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1008-8520(2015)05-0039-03