中国特色城镇化的理论探索

2015-03-26向春玲

哈尔滨市委党校学报 2015年5期

关键词：小城镇城镇化城乡

向春玲

(中共中央党校，北京 100091)

中国特色城镇化的理论探索

向春玲

(中共中央党校，北京 100091)

城市化是一个世界性的现代化现象，发达国家已经率先实现了现代化、城市化，发展中国家也正在经历着城市化的进程。改革开放以来，中国的城镇化快速发展，在这个过程中，中国既总结和吸取了国际社会城市化的经验和教训，又在一个农业人口众多、地域辽阔的国土上开展城镇化实践，进行城镇化理论的探索，这不仅从实践上有力地推进了中国现代化、工业化的进程，同时，也为世界城市化理论的丰富和完善做出了自己的贡献。

中国特色；城镇化；城乡一体化

一、小城镇化发展理论的探索

我国真正意义上的城镇化理论的探讨，是从小城镇的实践发展展开的。小城镇在我国的改革开放初期城镇化进程推进中取得了显而易见的成就，对我国的城镇化进程及道路选择起到了巨大的推动作用，并且从学术的研究走向了政府的决策。同时中国未来的城镇化发展，小城镇仍然可以是城镇化推进的一种重要补充形式[1]。在中国，小城镇是指区别于大、中城市和农村村庄的具有一定规模、主要从事非农业生产活动的人口所居住的地区，包括国家已批准的建制镇和尚未设镇建制的相对发达的农村集镇[2]。最早提出小城镇化理论的是著名社会学家费孝通先生。费孝通先生在江苏农村深入调研，1983年费孝通先后发表了《小城镇、大问题》、《小城镇、再探索》、《小城镇、苏北初探》、《小城镇新开拓》，提出“小城镇大问题”的观点。费孝通先生从理论和实践结合的角度，全面系统地阐述了小城镇是发展农村经济和农村工业、转移农村剩余劳动力、解决人口出路的一个大问题。总体来看，费孝通先生小城镇理论包含以下观点：第一，打破城乡分割，实现城乡交流。小城镇是“城市之尾、农村之首”，是城市和农村的腹地。小城镇的出现可以使城市和广大农村之间布下相互交流的众多“节点”，把城乡有机衔接起来，在广大的农村与城市之间形成一个缓冲空间，既有助于发展农村，同时也可以缓解城市的压力，蕴含着城乡一体化发展的思想。第二，小城镇是吸纳农业人口转移的主要载体。基于中国计划体制下的城乡分割和大中城市改革的滞后，基于户籍制度的限制和城市经济发展的不足，面对农村联产承包责任制后释放出大量的农村剩余劳动力转移的问题，费孝通先生指出，“解决剩余劳动力问题要以小城镇为主，大中小城市为辅”，“加强小城镇建设是中国社会主义城市化的必由之路”。第三，小城镇的发展动力是农村工业化以及乡镇企业的发展。第四，小城镇的发展模式是一种“自下而上”的民间城镇化发展道路。小城镇和乡镇企业的发展，成为中国改革开放后20世纪80—90年代初经济社会成长的最大亮点，而费孝通先生成为参与引领这一伟大创举的一位志在富民的学者和思想家[1]。所以，从改革开放初一直到20世纪末，政府一直采取的是严格控制大城市规模，适当发展中等城市，积极发展小城镇的政策。

20世纪90年代之后，由于城市经济体制和市场经济的推进，特大城市和大中城市规模迅速扩大，出现城市越大聚集经济效益越明显的趋势。相比而言，小城镇发展则黯然失色。主要表现为：产业空心、布局分散。全国产业的结构升级过程中，新兴产业逐步向大中城市和工业园区、新技术开发区聚集，乡村工业越来越失去了原来的竞争力，并且乡镇企业布局分散，也带来人口的居住分散。人口空心化。越来越大的城乡差距使年轻人不愿意在乡村生活，他们进入各类城市和城镇打工闯世界，农村成为老年人社会，老年人成为农村主要的农业劳动力，直接影响到农业土地的利用效率和土地的精耕细作，影响到农业科技的推广，最终影响到农业现代化进程。住房空心化。富裕起来的农民不愿在农村盖新房而是在城市和城镇买房居住，一些村落1/3的住房闲置，长期无人居住和修缮的住房败落了，村庄变得萧条和缺乏人气。小城镇吸纳农村转移劳动力能力弱化。

80年代的小城镇理论解决了农村富余劳动力向乡镇和城镇转移问题，但是没有从根本上实现产业和人口的集聚。针对农村空心化问题和产业、人口、土地分散的情况，20世纪90年代中后期，以上海、江浙等地率先提出三个集中的思路和理论探讨：分散工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中。2000年之后，三个集中在四川的成都得到了更为广泛的推广。实际上，三个集中的思想是规模经济理论和规律在中国城镇化发展中的体现。三个集中是一个有机整体，存在着相互联动的关系。通过工业向集中发展区集中，加快新型工业化，并以工业化带动城镇和第三产业发展，创造了农民向城镇转移的条件；通过农民向城镇集中，聚集人气和创造商机，进一步带动产业和城镇发展，同时也为土地规模经营创造了条件；通过土地向规模经营集中，转变农业生产方式，推动现代农业发展，实现农民收入持续增长，又为推进工业集中和农村富余人口转移奠定了基础[3]。2000年6月，中共中央、国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，提出四个基本原则：一是尊重规律，循序渐进；二是因地制宜，科学规划；三是深化改革，创新机制；四是统筹兼顾，协调发展。力争经过10年左右的努力，将一部分基础较好的小城镇建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心，其中少数具备条件的小城镇要发展成为带动能力更强的小城市，使全国城镇化水平有一个明显的提高。

二、大中小城市与小城镇协调发展理论

大中小城市协调发展实际上是国际社会城市体系理论在中国城市化发展阶段的体现。城市体系理论研究主要包括城市职能分工、城市规模分布、城市之间的相互作用、基础设施共建与共享、生态安全协调与保障、制度合作与交流等。职能分工、规模分布与相互作用是城市体系研究中城市之间关系分析的重要内容。城市体系存在着系统开放性、区域层级性、功能互补性。城市体系研究早期主要是从城市内部结构展开的同心圆模式、扇形模式和多核模式理论，以及从城市之间关系展开的“中心地理论”，该理论主要特点是立足于城镇的服务职能，将城镇作为体系加以研究。理论的中心内容是论述一定区域内城镇等级、规模、职能之间的关系及其空间结构的规律性。该理论认为，中心地有大小、高级和低级之分，等级越高，其所提供的商品和服务的种类就越齐全，而低等级中心地仅限于供应居民日常生活所需的少数商品和服务(点)[4]。然而，前两者都是从静态的角度研究城市体系的属性，缺乏对城市体系的动态思考。世界城市网络理论从全新的视角审视城市与城市之间的组织结构问题, 即认为城市是在整个城市体系中存在与发展的, 城市之间的联系是城市体系结构与动态变化的根本原因。世界城市网络研究的研究视角从城市的节点属性转移到城市之间的关系连接上来, 突出的是城市之间的相互作用, 这正好是上面分析提到的传统城市体系研究存在缺位的研究领域, 因此对国家城市体系的科学发展或城市体系规划有着重要的理论与方法论意义[5]。

中国城镇化的研究者和决策者针对小城镇理论的缺陷和实践暴露的问题，对于小城镇的发展进行了反思并进行了决策调整和理论创新。进入21世纪以来，在国家层面对小城镇发展有了新的表述，开始“有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，引导城镇密集区有序发展”；为了促进农村改革发展、推进城乡一体化，中国“十一五”规划提出要“坚持大中小城市和小城镇协调发展，积极稳妥地推进城镇化”。“十二五”规划则再次明确提出，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。党的“十六大”报告指出，“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。至此，我国城市化道路的发展方针开始向大中小城市和小城镇协调发展转变。中国是一个地大物博、人口众多的国家，要走中国特色的城镇化道路，就要充分利用和发挥大中小城市和小城镇各自的优势，使之互为补充，构成大中小城市与小城镇协调发展，形成结构合理的城镇网络体系。东中西部由于自然条件、经济基础和历史人文的不同，要因地制宜，走差异化的城镇化道路。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出,促进各类城市协调发展，优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。

第一，在已有的大城市和特大城市中，培育发展国际性大都市，打造城市经济圈和城市群。目前我国还缺乏面向国际、在亚洲及全球经济中具有较强竞争力和一定影响力的国际性大都市，亟须加快培育。为了适应知识经济和全球化的发展，我国的特大城市要大力发展知识产业——教育产业、科研开发产业、信息咨询产业、高新技术产业。同时，要大力推进信息化工程——电子商务、电子政务、电子民务。这些先进的大城市和科技城市，把发展信息产业放在重要的、突出的地位，成为城市发展的增长点。同时，特大城市要适当疏散经济功能和其他功能，推进劳动密集型加工业向外转移，加强与周边城镇基础设施连接和公共服务共享，推进中心城区功能向1小时交通圈地区扩散，培育形成通勤高效、一体发展的都市圈。另外，随着经济全球化进程的加快，以大城市群为特征的全球城市体系新格局正在逐渐形成，大城市群也成为衡量一国国际地位和国际综合实力的重要标志。中国城市由原来功能分散向功能整合，并最终朝向以大型城市为中心的城市群发展是大势所趋。

第二，中小城市的发展应以提升城市的内涵和质量为目标，实现城市的现代化。城市化不仅包括农村人口向城市的转移，也包括已有城市的现代化。城市现代化所反映和要求的是城市发展质量方面的提高过程；城市现代化是城市经济高效益化、城市社会文明化、城市环境优质化和城市管理科学化的集合；城市现代化的重要物质条件是在科学规划指导下的城市建设。因此，中小城市也需要不断提高城市建设水平，健全城市的生产生活功能设施，改善城市的生态环境和人文环境，提高城市公共服务和社会治理水平，做到“宜产”和“宜居”，增强大中小城市对周边城镇的辐射力和吸引力。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出,把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量，增加数量。鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，依托优势资源发展特色产业，夯实产业基础。加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。

第三，加快发展小城镇。小城镇的发展是我国农村劳动力转移的重要渠道，在新时期，它们仍然担负着推进农村城镇化的重任。小城镇发展的重点是县城和建制镇，集镇的数量要减少，建制镇数量也应在规模扩大中适当减少，使少数基础条件较好，潜力较大的小城镇发展成为小城市，其中部分条件更好、潜力更大的发展成为中等城市。大多数小城镇发展成为万人左右或以上，交通方便、设施配套、环境优美、特色鲜明，对农村经济具有辐射和带动作用的小城镇。在城镇化进程中，要把加强中小城市和小城镇建设作为重点。在中西部地区，以县城为基础积极发展中小城市；在东部沿海地区，把有条件的中心镇发展成中小城市，与大城市和现有中小城市形成有序分工、优势互补的空间布局。这既可以形成并发挥集聚效应和规模效应，又能避免城镇过于分散造成的土地浪费，还可以避免一些特大城市过于膨胀造成的“城市病”。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出,按照控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。大城市周边的重点镇，要加强与城市发展的统筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星城。具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇。远离中心城市的小城镇和林场、农场等，要完善基础设施和公共服务，发展成为服务农村、带动周边的综合性小城镇。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。

从我国城市行政管理体制来看，中小城市和小城镇是城镇化的重要组成部分，起着承上启下的作用，发展中小城市和小城镇，对于破解城乡二元结构、实现城乡发展一体化具有重大意义。与大城市相比，中小城市和小城镇由于其准入门槛低，特别是生活成本、居住成本和社会成本低，在推进农业转移人口市民化的过程中，中小城市和小城镇优势明显，是吸纳农业转移人口定居的主要载体[6]。

三、城乡一体化理论探索

无论是发达国家还是发展中国家，在工业化和城市化发展进程中，都经历过工业与农业分离、城市与乡村割离的过程。在国际社会，刘易斯的二元经济结构理论、麦基的城乡一体化理论和马克思恩格斯的城乡融合理论都对城乡分离以及城乡融合发展给予了理论关注。这些理论给中国城乡统筹和城乡一体化理论与实践提供了指导和启示。

马克思恩格斯曾经指出，在人类社会发展进程中，城乡关系一般要经历由“一体”到“分离”到“联系”最终到“融合”的过程。马克思、恩格斯认为，人类社会发展初期，城乡之间并没有差别，农业劳动和工业劳动是分不开的，城乡是不可分割的整体。随着生产力的发展和社会分工的出现，城乡之间出现了分离、差别和对立，这是人类社会发展必需经历的一个阶段。这种城乡之间分离和非常态发展带来的是“人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中，而在乡村所看到的却是完全相反的情况：孤立和分散”[7]。马克思、恩格斯指出了城乡统筹发展的必要，马克思在《哲学的贫困》中曾经写道：“城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变”。马克思、恩格斯认为，城乡会重新在更高级的形态上实现融合，即“从事农业和工业劳动的将是同样的一些人，而不再是两个不同的阶级”，以致形成结合城市和乡村生活方式的优点而避免两者的偏颇和缺点的新的统一体，这些都是经济社会协调发展的客观要求[8]。马克思、恩格斯认为，要实现城乡的融合，必需变革生产关系，废除私有制；充分发挥城市的中心作用，走乡村城市化之路，“城市的繁荣也把农业从中世纪的简陋状态中解脱出来了”[9]。同时，人口和大工业在全国的尽可能平均的分布，是消除农村人口孤立和愚昧、消灭城市和乡村分离、逐步消灭城乡差别的条件[10]。

刘易斯的二元经济结构理论指出，现代工业部门是带动经济发展和社会进步的主要力量，而传统农业部门的劳动边际生产率较低，城乡分离是发展中国家经济长期停滞不前、社会落后的根源。因此，发展中国家消除二元结构、摆脱贫困的主要途径是促使农业剩余劳动力向现代工业部门转移。

20世纪末，世界城市化运动出现了城乡一体化模式，主要发生在发展中国家和地区。其特点表现为，在大都市之间及边远地区农业生产活动日益多样化和商品化，外资输入的增长及交通通讯设施的改善，使得城市和乡村的联系更为紧密，城市和乡村的传统差别逐渐模糊。在地域组织和空间结构上出现了农业活动和非农业活动并存并进一步融合的地域类型。这样的地域既非城市亦非农村，同时又表现出两个方面的特点，加拿大地理学家麦基(T.G.McGee)称为“desakota”。在印度语中，kota指城镇，desa指乡村，desakota指的是城乡混合区，是麦基通过对印度尼西亚城市化进行长期的研究而归纳出的概念。在亚洲的许多地区，都有desakota的分布[11]。城乡一体化模式的出现，使得发展中国家城市化呈现出不同于西方城市化的特点。在中国，城乡一体化正在成为城镇化的新境界和方向。

长期以来，由于历史、体制和观念等多方面的原因，我国形成了典型的城乡二元社会格局，造成我国城乡之间差距过大、发展不协调的城乡社会格局。城乡一体化是以城乡联系论为基础，站在国民经济的高度，把城市和农村纳入整个经济社会系统框架中，统筹兼顾。在我国，城乡一体化是针对我国城乡之间的户籍、劳动用工、社会福利、住房政策、教育政策以及土地使用制度等不同政策形成的城乡二元经济社会分割格局而提出来的，其原意在于破除城乡二元结构壁垒，改革城乡之间政治、经济、社会发展的制度隔离，创建城乡之间政治、经济、社会运行的融合机制。因此，我国城乡一体化的概念应主要从制度、体制范畴的角度考虑，而不是从地理空间范畴上的城乡产业布局的一体化[12]。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调可持续发展城乡一体化[12]。国际经验表明，当一个区域城市化水平超越50%，便由传统社会步入现代社会，开始向城乡融合即城乡一体化方向迈进。21世纪以来，党的十六大提出统筹城乡发展，要求把城乡存在的问题统筹加以解决，着力解决城乡之间发展不平衡的问题。2008年党的十七届三中全会提出要加快形成城乡经济社会一体化新格局。党的十八大提出工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。目的是推动信息化与工业化深度融合，推动工业化与城镇化良性互动，推动城镇化与农业现代化相互协调，实现城乡一体化发展。具体来讲，城乡一体化包含有以下多方面内容：一是统筹城乡发展空间，实现城乡规划布局一体化。二是统筹城乡经济发展，实现产业分工一体化。三是统筹城乡基础设施，实现城乡服务功能一体化。重点是实现基本公共服务均等化。改变公共资源过度向大中城市集聚的趋向。四是统筹城乡就业，实现城乡劳动就业一体化。重点是提高农民就业能力和竞争力。五是城乡社会管理一体化。重点是加强和创新对进城农民的服务和管理，加强和创新农村社会管理[13]。

城乡一体化不是乡村都城市化，也不是城市变成乡村，而是在保留城乡各自特点的基础上，创造平等统一的新型城乡关系，营造城乡相互融合、双向演进的协调发展氛围，促进城市和农村的共同发展。在我国实现这种“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展”的城乡一体化道路，是全面建成小康社会的迫切要求，是国家治理现代化的重要体现，也是我国城镇化发展的终极目标。

[1]李培林.小城镇依然是大问题[J].甘肃社会科学，2013，(3).

[2]纪泽民.新农村建设背景下的小城镇发展战略分析[J].农村经济，2007,(2).

[3]三个集中[EB/OL].http://www.baidu.com/link?url=qiHjRohRA.

[4]城市中心地理论[EB/OL].http://www.baidu.com/link?url=L5YWOLYSX.

[5]杨永春，冷炳荣，等.世界城市网络研究理论与方法及其对城市体系研究的启示[J].地理研究，2011，(6).

[6]刘瑾.推动大中小城市和小城镇协调发展[N].经济日报，2014-03-25.

[7]马克思恩格斯全集:第25卷[M].北京：人民出版社,2001:733.

[8]崔越.马克思、恩格斯城乡融合理论的现实启示[J].经济与社会，2009,(2).

[9]马克思恩格斯全集:第7卷[M].北京：人民出版社，2001:387.

[10]马克思恩格斯全集:第20卷[M].北京：人民出版社，2001:320.

[11]向春玲.城镇化进程中的理论与实证问题研究[M].长沙：湖南人民出版社，2008:21.

[12]李丹.城乡一体化理论的回顾与分析[J].理论与当代,2008,(11).