发展基层协商民主 推进国家治理现代化——以厦门市海沧区东孚镇基层协商治理为例

发展基层协商民主推进国家治理现代化——以厦门市海沧区东孚镇基层协商治理为例

康晓丽

(厦门市社会主义学院，福建厦门361027)

[摘要]基层协商治理是推进国家治理现代化的重要方面。本文通过对厦门市海沧区东孚镇基层协商治理的调查，分析协商民主对于基层治理的重要性，并在此基础上指出基层协商治理法治化、制度化、规范化对于推进国家治理现代化的重要意义。

[关键词]基层协商国家治理东孚镇

[中图分类号]D63[文献标识码]A

[收稿日期]2014-10-21

[作者简介]康晓丽(1983—)，女，内蒙古赤峰人，中共厦门市委党校、厦门市行政学院、厦门市社会主义学院统战理论教研室讲师，法学博士。

一、坚持协商民主的中国属性

二十世纪后半期，以罗尔斯、吉登斯和哈贝马斯为主的西方政治思想的领导人物，对协商民主的内涵展开激烈讨论。他们认为，协商民主不仅是一种民主治理形式和决策方式，还是一种社团或组织形式。[1]

进入21世纪，俞可平、陈家刚、林尚立、李君如、陈剩勇等国内学者相继译介西方协商民主理论并加以提倡。关于协商民主的内涵，国内目前还没有统一的说法，大量仍以西方定义为主并加以改良。事实上，我国的协商民主与西方的协商民主有着完全不同的发展历程。社会主义协商民主是中国共产党把马克思主义理论、中华优秀传统文化与中国革命、建设和改革实践相结合，在建立统一战线的过程中创造和建立起来的协商民主实践。[2]

根据党的文献关于协商民主的概括，共有三份文件可追溯协商民主的中国属性。第一，2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见。”[3]这份文件指出了我国社会主义民主的两种重要实现形式：票决民主和协商民主。第二，2007年，《中国的政党制度》白皮书指出：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。在中国，人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，有着相辅相成的作用。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在作出重大决策之前进行充分协商，尽可能取得一致意见，是社会主义民主的两种重要形式。选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度。”[4]这份白皮书对选举民主和协商民主的内涵进行了高度概括。第三，2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”[5](P29)。此外，十八届三中全会公报还就协商的主体和形式给予了明确界定，公报指出，“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”[5](P30)。

这三份文件基本上概括了社会主义协商民主的内涵，即在党的领导下，人民内部各方面在重大决策之前和决策过程中进行充分协商，尽可能就经济社会发展重大问题和涉及老百姓切身利益的实际问题取得一致意见，达成最广泛的共识。

如上所述，坚持协商民主的中国属性，应从实际出发，深入推进社会主义民主政治的健康发展和国家治理体系和能力的现代化。

二、发展基层协商民主与推进国家治理现代化的关系

在当代中国，国家治理体系是在中国共产党领导下的一套制度体系，包括经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理、党和军队建设的治理的科学化、规范化、现代化和法治化。[6](P15)衡量国家治理体系的现代化的标准，首先看民主和法治程度；其次看公共权力的运行是否制度化和规范化，参与国家治理的政党、政府、企业、社会、民众、媒体是否有序规范运行；其三看社会结构和运行是否协调，各种层级制度安排是否统一，如中央和地方、政府和市场、社会和个人等等。[6](P21)因此，基层协商治理能否实现法治化、制度化、规范化，是衡量国家治理现代化的重要层面之一。

国家治理的重要特征之一，就是社会的广泛政治参与。协商民主体现了国家治理的这一核心理念，对推动国家治理体系的现代化发挥着有力的保障作用。在中国，协商民主已经形成了诸如政治协商会议里的协商、人民代表大会常委会或者人民政府召开公共政策听证会和有的地方的民主恳谈会，通过这些形式扩大了公民有序政治参与。可以说，扩大公民有序政治参与，发展基层协商民主，有助于推进国家治理的现代化。

三、基层协商治理是推进国家治理的基本点

协商民主的重点在基层。习近平总书记指出，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展”[7]。很大程度上，基层的协商治理体现了协商民主和国家治理二者的有机统一。下面以厦门市海沧区东孚镇寨后村西山社的生态改造为例，考察基层协商民主如何推进国家治理的发展。

(一)厦门市海沧区东孚镇寨后村西山社生态建设目标

西山社是厦门市海沧区东孚镇寨后村的一个自然村，背靠天竺山国家森林公园，户籍人口370人，流动人口60多人。根据福建省厦门市实施小城镇改革发展决策部署，围绕建设一个厦门“西部新城”的目标，东孚小城镇改革发展战略突出环境提升。因此，西山社村民以“美丽西山”为目标，进行房前屋后整治、雨污分流、猪舍变凉亭、活泉入池塘、杆线迁改规整的生态改造。

(二)充分发展协商民主，推进西山社生态建设

1、协商主体对称。厦门市政府提出“美丽厦门共同缔造”，西山村委会组织村代表学习“共同缔造”理念，再向村民进行宣传。随后，村民自发成立了“乡贤理事会”，启动“美丽蜕变”计划，提出了“美丽西山人人参与，美好环境家家受益”的口号。乡贤理事会成员和网格员亲自登门逐户访谈、征求意见，并召开座谈会就收集到的200多条意见展开充分讨论。结合区镇两级对西山社作为保留村的新定位，讨论发展规划。同时，理事会还主动邀请区属国有企业城建集团帮助编制“美丽西山”规划，利用村庄集体土地建设公园及配套健身设施，规划建设慢行绿道系统，把西山社与天竺山、东孚商业街等旅游资源串联起来，打造生态宜居、和谐文明的旅游村。从中可以看出，西山社在启动“美丽蜕变”计划前后，协商主体涵盖了村委会、村民代表、乡贤理事会、区属国有企业城建集团、网格员、村民等各利益相关方，为开展基层协商治理创造了基础条件。

2、参与协商主体性强。乡贤理事会为征集民意，在村民聚集的地方，通过制作展板、印制画册等方式大力宣传，发放征求意见表，引导村民围绕建设规划提出改造项目，共征集意见建议40多条，确定了8个具体改造项目。在宣传发动过程中，个别村民对于一些涉及自身利益的问题时不愿配合，对此，村乡贤理事会发动对村情熟悉、在村民中威望高的“西山五老”挨家挨户帮助宣传规划，做通群众思想工作，推动项目有序开展。

3、公共议题讨论和沟通充足。西山社生态改造过程中，村民的知情权、监督权、批评权得到了充分保障，就村生态改造的议题和方案规划讨论充足，达成共识。

实际上，规划确定后，村乡贤理事会就组织村民到各个项目节点上实地察看，听取社情民意。例如，在风水池塘改造项目中，村民反映池塘淤泥堆积，同时村民老陈在池塘边养猪已有六年多，污水随意排放到池塘，臭气熏天，严重影响周边群众生活和健康，村“两委会”和村民代表也多次上门做思想工作，但都协商未果。了解情况后，乡贤理事会组织村民代表、乡贤、老人等40多人到猪舍旁边开展现场评议会。老陈在大家的舆论压力下，承诺主动拆除127.5平方米的猪舍，无偿让出来给村里建“金银潭”、“幸福桥”。通过充分的沟通和协商，村里多年解决不了的大难题解决了，其他村民也主动让出房前屋后的土地及房屋，加上出工出力累计折价达46万元。村小组代表会议通过村集体经济投入30万元，村民捐款以及企业捐助，附近的青龙寨主动让出百平米给村里建设停车场，确保西山社生态建设真正实现了共同缔造。

此外，村乡贤理事会还注意把群众评议贯彻项目始终。在工程建设中，村小组在祠堂旁的纳凉点设置了征求意见栏，持续征求群众意见，适时对方案进行改进。每个节点项目建成后，都制作群众评议表，请群众评议改造项目的成效，对仍然存在的问题及时整改，做到让群众满意。项目投入使用后，组织道德评议会，对使用过程中的不良习惯进行现场评议，进一步促进沟通和协商，达成共识。

4、协商方式多元。西山社生态改造过程中，充分运用提案、会议、座谈、论证、听证、公示等方式进行协商。在生态改造过程中，村民自发组成督导组，对“共同缔造”项目的工程质量、经费使用等进行监督，听取村民的意见建议，凉亭的命名、栈道的用材、房前屋后绿地用途等问题都由村民自行提案、召开会议进行讨论、座谈、论证并最后决定。村民自发开展房前屋后的环境包卫生、包秩序、包绿化的“三包”活动，组成美丽督导队对“三包”情况进行督导。发动村民参与志愿者队伍、义工组织，组建党员义工服务队，对村里公共区域进行责任认领，利用空闲时间，开展保洁绿化，共同维护美好环境。

5、协商效果良好。西山社生态改造的基层协商治理效果良好。具体而言，一是激活了村民小组自治组织。原来的村小组代表会议，一年开不了几次会，现在参与讨论商定村里的事，真正做到村里的事务村民自己做主，同时，通过成立乡贤理事会组织，为宣传发动群众、听取村民意见建议搭建了平台，理顺了关系，实现了从“被动管理”到“主动治理”的转变。二是与老百姓结成了利益共同体。改变原来政府一厢情愿全部包办的模式，通过“财政奖一点、村里筹一点、社会捐一点、村民出一点”的方式筹措资金，大大激发了群众参与建设的热情，实现了从“各自管理”到“共同治理”的转变，村容村貌焕然一新，邻里关系更加和睦，互帮互助蔚然成风，由村民自己规划，自己建设的和美典范家园正在形成。三是西山模式，由大多数人来做少数人工作，为新形势下通过协商民主做好基层治理提供了有益启示。目前，海沧区东孚镇的六个村庄正借鉴西山社“共同缔造”的成功经验，依托天竺山旅游资源，着手规划“大西山公园”，旨在将大西山建成海沧“百姓富、生态美”的一个样板。

四、结语

西山社的生态改造虽然取得了良好的效果，但是在基层协商治理过程中还是凸显了基层协商治理的不足之处。根本而言，能否以制度的方法确立乡村治理的社会基础，能否确立一种新的法治为基础的治理规则以及一系列制度安排，是乡村治理结构现代化改造的关键，也是推进国家治理现代化的基础。[8]西山社生态改造仍主要以政策和规定为参考标准，缺乏规范化的法律制度保障，即协商民主过程法治化的保障缺失。比如缺乏村民协商的程序以及对协商结果处理的规范化等，这使得乡贤理事会管理和村民在参与决策时呈现的随意性。此外，西山社的协商治理制度缺乏法定地位，导致它们与其他村级制度的关系不明确，无法有效结合。

协商民主在基层乡村治理中的最大挑战就是相关制度的缺失，法治化和规范化的协商治理模式是乡村社会基层治理的基础和关键。西山社的乡贤理事会是以村民会议为核心，有助于充分发挥其作为村民自治的最高权力机构的作用，对于真正成为村民参与决策的核心平台意义重大。因此，将乡贤理事会的各项议事制度、规定、甚至惯例以法规的形式予以确定，并将乡贤理事会与村镇“两会”和“两委”的关系给予制度性的解释说明，将极大的推动基层协商良性发展。

大体而言，在西山社基层生态改造中，协商治理取得了良好的效果。进一步提升基层协商治理法治化的保障，有助于在更大的范围内推广这一模式。

参考文献：

[1]秦绪娜.国内外协商民主研究综述[J].中共云南省委党校学报，2008,(1).

[2]林尚立.我国协商民主制度与西方的协商民主实践有本质的不同[J].四川统一战线,2013,(4).

[3]中共中央关于加强人民政协工作的意见(中发〔2006〕5号文件)[EB/OL].http://www.360doc.com/content/12/0514/17/1282110_210994100.shtmlHYPERLINK"http://www.360doc.com/content/12/0514/17/1282110_210994100.shtml".

[4]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的政党制度(白皮书)[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-11/15/content_7078834.htmHYPERLINK"http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-11/15/content_7078834.htm",2007-11-15.

[5]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[6]许海清.国家治理体系和治理能力现代化[M].北京：中共中央党校出版社，2013.

[7]习近平.“民主不是装饰品，重点在基层群众中开展协商”，中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[EB/OL].http://www.china.com.cn/cppcc/2014-09/22/content_33576747.htmHYPERLINK"http://www.china.com.cn/cppcc/2014-09/22/content_33576747.htm".

[8]张国献，李玉华.乡村协商民主研究谱系：现实境遇、理论旨趣与实践路径[J].行政论坛，2014,(4).

责任编辑：肖建平

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