社区治理主体视角下的社区能力建设对策研究

鲁 露，金艾裙

(安徽工程大学 思想政治部，安徽 芜湖 241000)

社区治理主体视角下的社区能力建设对策研究

鲁 露，金艾裙

(安徽工程大学 思想政治部，安徽 芜湖 241000)

社区治理是社会治理的重要组成部分，它的一个重要特征就是社区治理主体的多元化。当前社区能力建设过程中存在很多问题，社区治理的主体承担着不可推卸的责任。主要探讨在社区治理视角下，政府、自组织和社区居民等社区治理主体在社区能力建设过程中存在的问题与对策。政府要转变观念，合理定位，加强政策制定力度；自组织要积极发挥自身优势，增加社区能力建设成效；社区居民应当积极参与社区治理，为社区建设贡献一己之力。

社区主体；社区治理；社区能力建设

网络出版时间：2015-07-07 10:59

社区治理是社会治理的重要组成部分，加强社区能力建设是各个社区治理主体的重要责任和义务。加强社区治理主体的社区能力建设对构建社会主义和谐社会具有重要意义。

一、社区治理的内涵和特征

社区治理越来越受到人们的关注，它是社会治理的重要组成部分，加强社区能力建设是建设社会主义和谐社会的重要环节。

(一)社区治理的内涵

社区治理是治理理论在社区层面上的运用与发展，是通过借助不同于市场的制度安排，对某些公共资源系统成功地实现适度的开发与调试，或者说是对社区范围内的公共事务进行治理[1]1，115。社区治理是一个动态调整的过程，主张通过多元主体的相互协作与沟通，实现邻里和谐和社会稳定。社区治理以共治为基础，不存在单方面的治理主体，主张各个治理主体之间的相互沟通与合作，权力相互依赖与牵制。同时，在治理过程中对存在的问题进行及时的交流协商，适时更改治理方案与手段，以实现社区居民的利益为根本目标，以发挥各治理主体的能力为根本宗旨，最终实现社区的自主自治，促进社会的和谐稳定。

社区能力建设是指以社区为对象进行的能力建设，社区是能力建设的主体，通过对社区内部结构的优化实现能效的提升[2]。社区治理主体是社区内部结构的重要组成部分之一，通过对社区治理主体的研究，提高社区主体的社区治理能力，优化社区内部组织力量，提高社区效能与社区能力建设。

(二)社区治理的特征

社区治理是一种新型社区管理理念，与传统的社区管理方式相比，呈现出如下新特点：

1.多元主体共治的特征

治理的主体由过去单一化的政府转变成政府、志愿者团体、社会组织与驻地辖区单位等共同参与的多元主体治理，即出现治理主体多元化的特征。社区治理理论中，政府的命令与权威不再是社区活动的唯一准则，传统的政府权威受到挑战。政府对权力的一元化或垄断局面已不复存在，权利运用自上而下的单一性和单向性已被打破，政府在治理中的主导地位转化为施加影响和规定取向，主要发挥整合和管理的作用。活动的主体未必是政府，它是由在社区范围内的不同的公私行为主体，包括个人、组织、公私机关、非权力机构、社会和市场等组成。这些主体之间存在着权力依赖关系，在社区治理过程中也是相互沟通、相互合作的平等关系，治理主体的多元化和各主体的共治是社区治理的重要准则。

2．民主性和动态性是社区治理的重要特征

社区治理的民主性表现在治理路径由强制性的行政控制转为民主性的自由协商，组织体系由垂直的科层制结构转变为多渠道的网格结构[3]，即治理不需要依靠国家强制力来保障实现。它依据正式的强制性的法规，以及非正式的但人们愿意遵循的规范约定，通过协商谈判、资源交换和协调互动实现共治，强调各组织之间的协商和合作，更强调社区治理的自主性和自治。

社区治理是一种动态过程，并不是一种正式的制度，它没有一套完整的运作体系，也不是一种简单的活动。社区治理过程中强调的是协调合作的共治，而不是主张控制与支配，社区治理是一种持续互动的过程。

二、社区能力建设中社区治理主体存在的问题

社区治理主体的多元化特征，必然导致不同的主体在社区能力建设过程中存在不同的问题。该文主要从政府、社区自组织和社区居民3个治理主体角度对社区能力建设进行分析。

(一)政府在社区能力建设中的作用失当

由于受中国传统行政管理体制的影响，政府机构对社区活动极具影响力，指导并监督社区活动。纵观中国的社区发展历史，政府部门一直发挥着主导作用。对社区建设进行组织活动的发起、指导和给予财政支持等，这导致社区管理机制行政化色彩十分严重，不利于社区能力建设。

政府自上而下的管理方式，造成了政府在社区能力建设中的作用失当，主要表现在以下几个方面：

第一，角色定位失当。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中明确规定了居委会“协助人民政府或者它的派出机关做好与社区居民利益有关的社会治安、公共卫生、计划生育、优抚救济社会保障、青少年教育等工作”的职责[1]77。由此可以看出，政府已不再是唯一的权力中心，社区的主要职责是协助政府部门开展工作。在治理理念中，各组织和政府并不具备明确的等级关系，社区组织不再是政府的下级附属机构。但是，在实践过程中，政府却把很多由其自身承担的事务直接交给社区负责，没有明确相应的职能和权利，也未考虑到社区是否具备完成承担事务的能力。为了完成政府部门规定的任务，造成社区功能行政化倾向严重且承担事务过多，负担过重。

第二，政府资助不足。社区基础建设落后，社区组织普遍存在发育不健全、资金和场地严重不足的情况，政府在这方面的资助却很少。政府部门对于社区能力建设的资助不足，首先表现在政府对社区组织的培育力度不够。由于人民生活水平的提高，需求也不断增加，但是社区层面能够提供的满足人们日益多样化需求服务的社会组织却不多。政府对社区组织的监督和指导工作不够，培育力度不强，致使社区无法满足居民日益多元化的需求。其次，政府对社区的政策制定和规划缺乏实际考察，多以策略性政策为主，缺乏对居民实际需求的深入了解。这些导致制定出来的政策不符合社区居民的实际需求，实用性不高，造成了资源的浪费，同时也增加了政府和社区的工作负担。

(二)社区自组织能力建设面临的现实难题

社区治理的一个重要特征是治理主体的多元化，除了政府以外，社区自组织是社区能力建设方面另一个重要的治理主体。在政府的统一规划和指导下，社区自组织在社区能力建设方面发挥着重要作用，但是社区自组织在社区能力建设中同样不可避免地存在着许多问题。

第一，社区工作人员整体素质偏低,缺乏专业知识，服务能力有待进一步提高。社区工作者多是离退休干部、教师、职工和青年志愿者等，缺乏专业的社工人才。所以，社区工作的开展缺乏专业技术的指导，系统的理论指导也比较匮乏。社区工作只有在实践摸索中进行，缺乏制度化的管理，社区工作开展比较困难，存在大量问题。在实践摸索过程中无疑会存在各种各样的困难，而专业社会工作者的缺乏必然拖延解决问题的时间，导致社区工作效率低下。另外，作为社区工作人员的退休干部、教师等，既存在身体方面的问题，在思想上也较为保守和传统。创新的思维和工作方法有利于为社区治理工作注入新的活力，但是保守和传统的思想观念则会禁锢创新观念的产生，不利于社区能力建设的创新。青年志愿者的社区参与度随机性比较高，对社区了解时间短且不够深入，无法为社区能力建设提供长时间服务。

第二，社区自组织管理工作任务繁重，决策能力较弱。一方面，社区自组织存在资金、场地和人才不足的问题，很多工作无法按预期设想开展，也达不到预期效果。另一方面，社区自组织还要承担政府和社区安排的事务，自组织自身还要为社区居民开展服务活动，管理任务繁重。每一场活动都需要经过精心的组织、策划和部署，社区每月需安排各种活动满足不同居民的需求，有些常态化的活动更是每月都要举行。大量的活动安排繁琐而细致，导致社区自组织服务范围广、服务能力低，无法很好地满足居民需求。社区自组织还存在受他组织干预过多的情况，决策能力较弱。组织孵化能力强的社区，在一个社区内可能存在多个社会组织，社区还需均衡各个社会组织的发展情况。所以，社区自组织的发展还会受到其他方面力量的牵制，无法随心所欲地作出科学的决策。

(三)居民参与能力薄弱

政府部门或社区自组织开展工作的最终目的是为了提高社区居民生活水平，促进邻里和谐与社会和谐。居民利益是社区工作的出发点和落脚点，居民也是社区能力建设主体中不可或缺的重要组成部分。

作为社区治理主体以及社区能力建设的直接受益人，居民在社区治理能力建设中存在以下问题：

一方面，在社区能力建设中，社区居民存在参与意识薄弱，参与水平比较低等问题。在“陌生人”社会，居民普遍存在群体意识淡薄的问题，对于社区能力建设缺乏参与感，认为社区建设与己无关或凭一己之力无法改变一些既定事实，把社区能力建设寄望于政府或社区居委会等组织，从而对参与社区建设无动于衷，甚至连社区的党小组会议也会因为参加人员有限而无法开展。身为思想政治觉悟较高的党员都缺乏参与活动的积极性，普通社区居民难免存在参与意识淡薄的问题。

另一方面，居民参与社区建设多流于形式，参与浅层化。活跃于社区活动的人群多为老年人或放学、休假的少年儿童，而社区真正的主体——青壮年人群却因工作等原因对社区情况知之甚少，由于时间冲突或其他原因无法或极少参与社区建设。受自身文化素质等因素的制约，很多时候居民的参与主要集中于社区安排的服务活动或社区选举，居民没有真正表达意愿或提出社区治理建议的权利，无法真正参与到社区能力建设中，居民参与治理层次薄弱。

三、各治理主体存在问题的原因分析

各社区治理主体在社区能力建设中存在不同的问题，而产生问题的原因也各不相同。通过分析可以发现各个治理主体存在问题的根源。

(一)政府作用失当的原因分析

造成政府作用失当的原因主要包括以下几方面：

第一，政府角色定位不清晰。在社区治理中，各个治理主体都平等地为社区能力建设的提高贡献着自己的力量，各主体之间是协作关系，不存在谁领导谁的关系。政府部门不能依旧把自己当成是社区能力建设的主导者，而是应当明确政府是社区能力建设的影响者，起着导向作用。政府与其他治理主体是相互协作的关系，命令式的主导社区能力建设模式已不适应新时期的社区治理工作，政府的角色已然改变。

第二，决策的局限性。由于社会环境的日益更新，人们的需求也在不断变化，政府制定各种社会政策都是满足人们的利益诉求，但无法根据新情况做到实时更新，而且政府无法面面俱到地满足居民多样化的需求。所以，在政策制定方面受到社会环境和群众需求双重因素的影响，政府的决策存在一定的局限性。另一方面，即使有好的政策措施，运行起来也需要时间的检验，甚至在实行过程中还需要不断进行探索和调整以适应新的变化形势，制度上良好的规则体系的形成是有机的建构过程。

(二)社区自组织能力建设存在问题的成因

相对于政府而言，社区自组织在社区能力建设过程中存在的问题比较复杂，既有自身方面的原因，也有外界因素的干扰。

第一，社区自组织在社区能力建设中存在主体自身方面的原因。首先，社区的党建工作没有做好，基层党组织的建设不够健全和完善，导致社区自组织没有党的核心领导，缺乏主心骨，同时缺少组织的凝聚力以及战斗力。没有社区基层党组织的指导与牵引，必然导致自组织社区能力建设缺乏奋斗目标与向心力。其次是社区自组织发育不健全，NGO(非政府组织)及志愿者组织年度总支出规模太小[4]，社区工作人员接受和学习新知识的观念淡薄，学习和接受新知识的速度比较慢。缺乏提升服务的意识，认为社区工作接触的是基层群众，不需要为其提供高质量的服务。各工作人员之间工作可能重复，存在相互推诿的现象，工作效率不高。最后，社区自组织内部缺乏监督。没有监督的社区自组织工作效率低下，工作质量不高且缺乏竞争意识与创新意识，阻碍社区自组织发展。

第二，社区自组织在社区能力建设中受到外部原因的影响。首先，物质基础比较薄弱，活动场所有限；资金来源和财政支持匮乏，社区活动和社区建设难以开展。其次，社区自组织没能很好地减少社区能耗，积极与自然生态系统达到和谐融合，也没能得到广大社区居民的积极支持。在信息化时代，社区的信息化建设不够,社区自组织在社区能力建设方面没有科学技术力量的支撑。最后，社区自组织受传统计划经济及政府干预过多的影响，在体制设计方面存在许多问题，如文件、会议、审批多，但是具体的治理措施却难以实行，社区工作行政化倾向严重。

(三)社区居民参与的制约因素分析

不同于政府和社区自组织，作为参与社区治理的个体，社区居民参与社区能力建设的影响因素有很多。研究显示，在社区参与程度上女性高于男性。女性较男性而言，更加关注自己身边的事物，且为了维持正常的家庭生活，女性离开家门在社区活动的时间更多，进而无形中增加了与社区接触的机会。大学本科以上者参与水平高于教育程度较低的居民。由于接受教育的程度不同，居民对于参与社区治理工作的意识也存在差异，本科以上学历者能明显感知到自身是社区组织的一份子，有义务与权利参与社区建设。但是教育程度低的居民则缺乏此认知。上网时间长、社会资本存量高者参与度高。这一类人群对于社会关注度高，同样他们也会把目光聚焦在自己所在的社区，参与意识较高。

社区居民对于社区能力建设缺少主动性及热情,对社区缺乏归属感等是导致居民社区能力参与程度低的主要原因。由于对社区缺乏归属感，居民会产生社区建设好坏对其自身并无影响的错觉。同时，对于社区认同度高的居民，参与社区能力建设的积极性也相对较高；对社区缺少认同感的居民甚至会对社区能力建设持反对态度。这些都是降低居民参与社区能力建设的重要因素。

四、提升社区治理主体能力建设的对策研究

要达到提高社区治理效果，必须加强社区治理主体的能力建设。针对上述问题，可通过以下策略实现社区整体效能的提升。

(一)纠正政府作用失当

政府是宏观政策的制定者，明确政府的准确定位是社区能力建设的首要任务。纠正政府的作用失当，积极发挥政府的引导作用可以从以下两个方面着手：

第一，转变政府观念。在社区治理过程中，各主体是相互协作的关系，治理主体多样化是满足群众需求多样化的结果。这说明，政府已经没法满足群众的所有需求，必须与其他主体合作来提高社区能力的建设。所以，政府应该摒弃主导地位的观念，与各治理主体寻求合作，建构社区能力建设合作网络的多元治理格局。另外，社区治理强调自治，过多的行政干预只会降低社区治理的自主性，减少创新意识。所以，政府应当减少行政干预，弱化社区治理过程中的行政化倾向,积极调动居民和社区自组织的参与积极性，发挥社区的自治功能。

第二，加大对社区能力建设的支持力度。首先，政府要加大对社区自组织的培育力度。对社区自组织工作进行指导和培训，为其提供学习优秀社区组织工作经验的机会，这样既能满足群众日益多变的需求又能减少政府的工作量，提高政府工作效率。其次，政府要加大资金投入力度，完善社区基础设施建设，为社区工作的开展提供支持。好的社区环境才会让人产生归属感和自豪感，如果社区环境太差，不仅无法很好地完成社区建设工作，还可能会出现破罐子破摔的现象。最后，制定合理的政策措施。政府的政策制定不能闭门造车，而是要多走访了解居民的实际需求，制定出科学合理的政策，切实做到以居民利益为根本出发点，真正作到从制度上支持社区能力建设。

(二)加强社区自组织建设

有了政府在宏观层面的政策支持，作为中观层面的社区自组织是社区能力建设的中坚力量，起到了上传下达的作用。加强社区自组织能力建设主要包括以下几个方面：

第一，提高社区自组织工作人员素质。一方面应当提高工作人员服务群众、学习新知识和接受新观念的意识。社区工作人员也是人民的公仆，以高质量的服务造福群众既有利于充实自身，为自身发展奠定基础，又有利于切实为居民做好服务工作。另一方面，要加大对社区自组织人员的培训。社区可以定期对工作者进行能力课程培训并考核，也可以邀请相关领域的专家进行专题讲座，提高社区工作者的专业素养及服务群众的能力，做到为社区能力建设的创新献计献策。

第二，完善社区自组织发展。首先，搞好社区自组织的党建工作，找到社区能力建设的领导核心，加强自组织的凝聚力，做到心往一处想，力往一处使，使得社区自组织在中国共产党的领导下共同为社区能力建设提供智力支持。其次，要加强与居民的沟通联系，使居民愿意为社区自组织的发展完善提供建议。自组织在社区能力建设中发挥着承上启下的作用，是联系社区和居民的纽带。积极发挥自组织的纽带作用，有利于向社区传达居民的意愿，也有利于协调社区工作的开展，促进社区的和谐发展。最后，做好自组织的制度建设，改变决策能力薄弱的现象，减少行政化倾向，使得自组织朝着科学化、制度化的方向发展，真正做到为居民和社区建设办好事、办实事。

(三)引导社区居民有序参与

宏观层面的政策支持、中观层面的沟通组织以及微观层面的居民自治都是社区能力建设不可或缺的重要组成部分。居民作为社区居住的主体，是社区能力建设的直接受益者。因此，提高居民参与社区建设意识至关重要。

首先，发挥社区党组织的动员能力，积极引导社区居民合理、有序地参与社区建设。有时鉴于各种因素的影响，居民无法合理、有序地参与社区建设，特别是涉及自身利益的事务，居民无法冷静、客观地对待，这就需要发挥社区党组织的引导作用，使得居民真正做到顾全大局，从社区角度出发参与社区能力建设。其次，信息化时代背景下要积极发挥互联网的优势，引导居民通过互联网参与社区建设与社区治理。社区可以建立网络虚拟社区，解决社区居民因白天工作而无法参与社区治理工作的难题。虚拟社区克服了时间与空间限制的难题，使得居民可以随时随地了解社区动态，为社区建设建言献策。再次，通过积极开展活动来提高居民对社区的认同感和归属感，使其乐意为社区建设贡献力量。在活动过程中，居民彼此之间增进了感情，同时好的活动效果会增加居民对社区工作的认可度，无形中提高居民对社区的归属感。归属感的增加必然使得居民乐意为社区建设贡献力量，与社区共荣辱。最后，进行素质教育，建构居民参与社区事务的社会网络[5]。社区应加强居民的素质教育，使居民意识到自身是社区建设的一份子，居民的参与对社区的发展起着至关重要的作用，改变居民以往社区建设与自身无关的想法，使其认识到自身在社区治理工作中的重要作用，提高参与积极性。

社区是社会的基本组成单位，群众生活的和谐稳定是社会治理的根本目标。在社区治理视角下，社区能力的建设需要多方治理主体的共同参与，只有这样才能综合考虑各种因素，满足群众需求，加快社会主义现代化建设进程。

[1] 吴群刚,孙志祥.中国式社区治理——基层社会服务管理创新的探索与实践[M].北京：中国社会出版社，2011.

[2] 樊雅丽,马沁芳.走向治理:农村基层社区能力建设的问题与策略——河北经验与有效路径探讨[J].河北学刊,2013,(3):150-153.

[3] 张清.社会组织参与社区治理研究——以海阳市东村街道为例[D].徐州：中国矿业大学,2014.

[4] 王瑞华.社区自组织能力建设面临的难题及其成因[J].城市问题,2007,(4):64-69.

[5] 周林刚.社区治理中居民参与的制约因素分析——基于深圳A区的问卷调查[J].福建论坛：人文社会科学版,2008,(12):138-141.

(责任编辑 乔志杰)

Countermeasure Research on Community Capability Building from the Main Body’s Perspective of Community Governance

LU Lu,JIN Ai-qun

(Department of Ideological Politics,Anhui Polytechnic University,Wuhu,Anhui 241000,China)

Community governance is an important part of social governance and one of its key properties is the diversification of the main body in community.At present,there exist many problems in community capability building in which the main body in community undertakes the compelling obligation.The paper discusses the problems and countermeasures related to government,self-organizations and community residents,thinking that the government needs changing ideas,reasonable localization and reinforcing the strength of policy-making;voluntary organizations need giving full play to their advantages;and community residents need active involvement in the community governance and make their own contribution to the community construction.

main body in community;community governance;community capability building

2015-04-09

鲁露(1990-)，女,安徽芜湖人，安徽工程大学思想政治部思想政治教育专业在读硕士研究生，主要研究方向为思想政治教育及人力资源管理。

C 916.2

A

2095-462X(2015)04-0087-05

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20150707.1059.009.html